第四章 深圳市大部制运行的样本观察

为了便于观察，本课题组以社会公众非常关注的食品安全问题为着力点，选择了食品安全监管职能所涉及的机构调整与整合情况进行分析。

深圳市在2009年8月进行大部制改革前，食品安全监管由卫生、工商、质监、农业和食药局五个部门共同负责，其中卫生部门负责餐饮环节及承担食品安全委员会的日常工作，工商部门负责流通环节的监管，质监部门负责生产环节的监管，农业部门负责食用农产品（含食用水产品）环节的监管，食药部门负责保健食品环节的监管。实行大部制改革后，根据《中共深圳市委、深圳市人民政府关于印发〈深圳市人民政府机构改革方案〉的通知》（深发〔2009〕9号）成立了市场监督管理局，整合划入工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局餐饮环节食品安全监管职责；根据《关于进一步理顺食品安全监管体制及充实监管人员力量问题的通知》（深编〔2012〕37号），于2012年又成立了食品安全监督管理局，作为深圳市市场监管局内设副局级行政机构。2014年1月29日，深圳市再次调整了市场监管和食品药品监管工作部门及相关工作职责，成立了深圳市市场监督管理委员会，内设深圳市食品药品监督管理局和深圳市市场秩序管理局，分别负责食品药品和市场秩序等领域的日常监管工作。也就是说，为整合监管力量，改善原来“碎片化”的食品安全监管体制，深圳市在大部制改革中通过分拆、重组和合并，专设了食品安全监督管理部门负责食品生产、流通和餐饮三个环节的食品安全监管，探索建立职能相对集中的食品安全监管体制。

第一节 大部制改革后食品安全监管部门的职能整合与运行

一 职能整合阶段

深圳市食品安全专设部门监管体制的改革主要分以下三个阶段。

一是将分段监管变为全程监管。2009年9月，组建了市场监督管理局，将质量技术监督局、工商行政管理局以及知识产权局的职能统一划入市场监督管理局。同时，整合了食品安全监管职能。在市政府食品安全委员会的统筹下，将食品生产（原质监部门负责）、食品流通（原工商部门负责）、餐饮消费（原卫生部门负责）三个环节的食品安全监管职责统一划入市场监督管理局，实现生产、流通和餐饮三个环节监管的统一。

二是将分品种监管变为综合监管。2011年12月，将原由农业渔业部门负责的食用农产品（含食用水产品）质量安全监管职责，划归市场监管部门，并划入市农产品质量安全检验检测中心这个技术检测机构，实现食用农产品和一般食品的监管统一。

三是将外部协调变为内部协调。2012年5月，深圳市市场监管局内设副局级行政机构“深圳市食品安全监督管理局”，主要负责全市生产、流通、餐饮服务环节食品（含食用农产品、食用水产品）安全监督管理工作。原市场监管局内设的食品市场准入管理处、食品安全监督管理处、食用农产品质量安全监督管理处划由该局管理，新增食品安全综合协调处（内设食品安全委员会办公室）。该局整合食品安全综合协调与具体监管职能，将外部协调变为内部协调。

经过三个阶段的调整，深圳市整合食品安全监管资源，基本形成了以“市政府统筹、一个部门为主、相关部门配合、职能相对集中”的食品安全专设部门监管格局。

改革后，深圳市市场监管部门继续沿用原工商部门的三级机构设置，构建了市、区、街道的三层食品安全监管架构，以深圳市市场监督管理局宝安分局为例，如图4-1所示。

目前市场监管部门在市级层面设立副局级行政机构——深圳市食品安全监督管理局，主要包括食品安全监督管理处、食品市场准入处、食用农产品监督管理处和食品安全综合协调处；区级层面在全市的9个市场监管分局设立相应的科室负责食品安全监管，如宝安分局设立食品安全监督管理科和食品市场准入科分别负责食品安全监管和市场准入工作；街道层面设立了市场监管所，大多数市场监管所实行片区网格化监管模式，没有细化具体的食品安全监管科室，少数市场监管所成立工作组负责食品安全监管工作。除此之外，深圳市市场监督管理局与食品安全监管有关的机构还包括市酒类专卖管理办公室、肉类市场监督管理所，提供食品检测的技术机构则有深圳市计量质量检测研究院。

全深圳市的其他市场监管分局均如宝安分局一样设立1～2个科室负责食品安全日常工作，基层监管所则大多没有细化相关的食品安全监管科室或队伍。

二 食品安全专设部门监管体制的权责分配

针对食品安全三环节生产经营行为的特点，结合市场监管局三级监管人员实际情况，市场监管部门三级机构的食品安全监管职责分工不同。

（一）市局层面的权责

市局层面的食品安全监管部门主要负责涉及市场监管部门职能的食品安全监管工作的组织指导、协调监督工作以及食品安全监管制度和食品安全监管信息系统建设；组织协调包括内部的食品抽样检验、后处理工作及日常食品安全监管信息的统一对外发布，食品生产经营企业日常监督检查、专项监督检查和食品生产经营违法行为查处工作，按照相关应急预案的规定对食品安全突发事件进行应急处理工作等；其他还有组织对内部食品安全监督执法人员的业务培训，开展食品安全宣传教育活动，统一公告市场监管部门实施的餐饮服务单位量化分级管理评级结果，对分局上报的餐饮环节年度量化分级评定名单中拟评为A级的单位进行抽查、复审等。

（二）分局层面的权责

分局层面的食品安全监管部门负责本辖区食品安全监管工作的组织实施、监督指导，查处分局监管对象各类违法生产经营食品的行为，处理辖区内食品安全事故应急处置工作和涉及分局监管对象的食品安全申诉举报，开展本辖区食品专项监督检查工作及所产生的监管信息系统录入工作，组织开展辖区内食品安全监督执法人员和辖区监管单位的培训，完成市局交办的各项工作等。

（三）各监管所层面的权责

各监管所负责本辖区食品安全监管工作的落实，按要求向上级上报辖区内食品安全相关信息，按照职责实施的日常监督检查工作及所产生监管信息的系统录入工作，处理涉及辖区内监管对象的食品投诉举报及有关违法行为依法进行调查取证、实施行政处罚，开展应对辖区内食品安全突发事件和对辖区内监管对象的培训等。

以深圳市市场监督管理局宝安分局为例，市场监管部门三级食品安全监管的权责分配情况如表4-1所示。

深圳市的其他市场监管分局食品安全监管的权责分配情况与宝安市场监管分局的大致相同，部分分局的食品安全监管科室负责Ⅰ类风险（较高风险）餐饮服务单位的监管，监管所负责规模小和所生产食品品种安全风险低的食品生产企业的监管。

三 食品安全专设部门监管体制的运行机制

深圳市立足政府负总责，积极推进食品安全监管运行机制的改革。各级市场监管部门在当地人民政府的统一负责、领导、组织和协调下，按照法律、法规、规章和政策做好食品安全监督管理工作，建立权责一致和运转协调的食品安全监管机制。

（一）食品安全监管网格化机制

基层市场监管所一般运用网格化管理，该模式直接借鉴和采用城市管理的基础地理信息库，即每个单元网格都是依据城市中各街道办事处范围按比例和面积，划分成数个小格子，对每个格子编号，形成地理编码系统。每个工作网格内设置一名公务员，由这名公务员专事巡查、监管，并对网格内发生的监管问题负具体责任。目前，全市基层的大多数市场监管所包括食品安全监管在内的各项任务责任到人，使食品安全监管网经纬交织，做到监管无缝隙与无盲区。

其中，比较典型的是深圳市市场监督管理局福田分局的创新网格化监管模式：在大部制改革后，改变过去监管任务全部下放基层所的做法，在原有网格化的基础上，合理调整网格区域，科学划分科所事权，建立“一室两队”、“一格三员”的组织架构和运行模式，即监管所设立内勤室、网格监管队和综合执法队，每个四级责任网格（最基础的工作责任网格）由监管所配备1名网格责任人和1名网格协管员，对口业务科室配备1名网格督察指导员。基层监管执法被划分为“发现问题”和“处理问题”两个既相对独立又互相衔接的部分，网格责任人、协管员负责网格内日常巡查，全面掌握情况，及时发现问题和处理自身能力范围内能解决的问题。属于包括食品安全在内的5类违法案件的，转交综合执法队调查；属于业务科室的，上报业务科室处理；科、所难以解决的重大或复杂问题，由分局统筹组织开展专项治理。此新型网格化监管模式建立了运转顺畅的内部衔接和执法联动机制，有效提升了食品安全监管效能。例如福田分局华强北市场监管所在网格化管理中，即使涉及食品安全的举报事件查处等都规定必须有两名执法人员处理时，其中一人必为网格责任人。网格化监管赋予网格责任人与责任匹配的自由裁量权，尊重网格责任人的人格，强化了网格责任人的责任意识，提高了基层一线人员的积极性。网格责任人对食品安全监管特别是对餐饮C级主体巡查做到每月一次，并切实将索票索证和进货台账等监管落实，确保对辖区的食品安全风险点把关到位。

（二）分级分类管理机制

市场监管部门对食品生产经营安全监管采取分级分类管理。所谓分级分类管理，即对食品生产单位按照其食品安全管理水平和产品风险情况进行分级和分类。①食品生产企业：根据质量安全管理水平，将各类食品生产企业从高到低分为A、B、C三级，同时根据所生产食品安全风险程度的高低，分别将其分为Ⅰ类风险（较高风险）食品生产单位及Ⅱ类风险（一般风险）食品生产单位。如果同一单位同一时间生产多种食品，按风险最高产品确定风险类别。对食品添加剂生产单位的监管，按照国家质检总局颁布的《食品添加剂生产监督管理规定》，并参照关于Ⅰ类风险食品生产单位的监管措施对食品添加剂生产单位实施监管。对食品相关产品生产单位的监管，参照关于Ⅱ类风险食品生产单位的监管措施实施监管。②餐饮服务单位：全面实施餐饮服务食品安全量化分级监管，食品安全量化分为A（优秀）、B（良好）、C（一般）三个级别。根据餐饮服务单位的食品安全风险及社会影响，实施食品安全风险分类管理，由高到低将其分为Ⅰ类风险（高风险）、Ⅱ类风险（较高风险）和Ⅲ类风险（一般风险）餐饮服务单位。目前，具体的监管频次还在修订中。

（三）食品安全协调工作机制局部运行

深圳市食品安全监督管理局设立了食品安全综合协调处，深圳市食品安全委员会办公室（简称市食安办）设在该处，承担起全市食品安全监管的综合协调工作。深圳市三级市场监管部门在所在地人民政府的统一负责、领导、组织和协调下，按照法律、法规、规章和政策做好食品安全监督管理工作。市食安办积极发挥决策的核心作用，将分散于各部门的监管权力及政策制定权进行适度集中，促进食品安全监管工作责任制的落实，最大限度地厘清了各部门之间的监管边界。

现阶段，市食安办在食品安全事故的应急处置中运用的协调工作机制相对成熟。以宝安区为例，具体的食品安全事故应急处置程序如图4-2所示。

根据图4-2可知，当食品安全事故应急响应启动后，区食安办接到报告后将立即组织市场监管等相关食品安全监管单位、卫生等部门进行相应的处置工作；区食安办在启动本预案后成立现场指挥部，根据需要适时决定启动相关应急行动组，按预定程序和渠道迅速通知应急行动组就位。待食品安全事故应急处理完毕后，一般性食品安全事故由区食安办组织专家评估论证后提出解除预警和终止响应建议，经区食安办批准后实施。

第二节 食品安全监管部门职能整合后的效果分析

大部制改革前，深圳市的食品安全监管由原卫生、工商、质监、农业和食药局5个部门共同负责，通过机构部门和监管职能整合，由目前的市场监管局1个部门主要负责，在国内率先实现了食品安全的“一条龙”监管，改善了原来“碎片化”的食品安全监管体制，整体监管效能得到提高。

一 “单一部门集中监管”模式的资源利用更高效

食品生产经营各环节是一个连续、有机的整体，通过整合食品安全监管部门和监管权力，并对食品各环节衔接间进行功能整合，使得多环节食品安全监管能够较好地规划和部署，使食品安全监管重点更突出、力量分配更合理、资源利用更高效。

深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员A提到深圳市主办大运会期间由单一部门进行食品安全全程监管的好处：

 

2011年深圳市大运会期间，市场监管部门充分发挥了食品安全监管三环节整合的职能优势，集中全局的力量在食品生产、流通、餐饮三环节严格层层把关。如供应到大运会赛场之一宝安区体育馆的工作人员工作餐，先由执法人员在供餐的生产企业观澜慈浩餐饮有限公司进行监管，再配送到宝安区体育馆，由现场驻点的执法人员进行把关，确保供餐安全。

 

又如深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员G提到：

 

在处理12315关于食品的投诉时，比如涉及对某商场销售的豆腐提出申诉举报，监管所执法人员如在商场核查到该豆腐属于同区域的某企业生产，则可以立即通知分局食品安全监督管理科介入，要求该企业召回不合格批次的豆腐，防止进一步流入市场。

 

同时，机构的整合在一定程度上改善了以往工商队伍技术能力薄弱、质监和农产品监管队伍监管区域受限的劣势，实现了原工商部门三级监管执法队伍与原质监、农业部门技术的监管资源整合，将政府有限的检测资源用在刀刃上，通过建立全市食品安全风险监测网络，可以及时发现和消除各种食品安全隐患苗头，监管的整体效能进一步提升。

深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员H提到：

 

原工商部门拥有完备的三级机构设置，原质监、农业部门拥有强有力的技术机构。大部制改革后，整合了原质监和农业部门的技术机构，如深圳市计量质量检测研究院和市农产品质量安全检验检测中心，增强了市场监管部门的食品检测力量，对监测食品安全风险等工作有积极的促进作用。

 

深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员F也谈道：

 

对市场占有率高、百姓购买量多的食品如豆制品、大米等加大检测力度，减少有害食品进入市场；通过广泛搜集全市历史食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据资料，初步探索建立深圳市食品安全数据库。

 

因此，单一部门集中监管能够提高工作的系统性及统筹性，能够高效集中调配监管资源，更能保障食品全程监管。

二 有利于缓解分段监管体制下监管边界模糊的状况

食品安全监管部门职能整合后，食品安全综合协调与具体监管职能得到统一，各职能部门通过充分沟通和协调达到总体目标一致，使以往存在的食品安全综合协调难、效果差、措施执行不力，食品安全监管领域职责不清、工作推诿扯皮等问题得到了一定程度的解决，减少了行政监管的资源浪费。例如：市食安办积极发挥综合协调的作用，出台了《关于市市场监管部门与相关政府工作部门食品安全监管职责边界划分的意见》，明确市食品安全委员会各成员单位的食品安全监督管理责任，较好地厘清了各部门之间的监管边界，避免了监管交叉和监管空白。

在调研中，深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员B提到：

 

市场监管局整合三个环节食品安全监管后，对于前店后厂生产食品方式的监管，就改善了大部制改革前因为职责分工不清，出现监管盲区和相互推诿的情况。比如制作烧鹅的前店后厂式小作坊，不管是自产自销还是自产外销，现在都是市场监管部门监管的职责范围，避免了原来卫生和工商部门相互推诿的局面。

 

因此，食品安全综合协调与具体监管职能的统一，减少了部门间职责交叉和产生空白地带的现象，整体监管的效能得到提高。

三 优化了食品安全监管的工作流程

食品安全监管部门职能整合后，能够注重加强食品安全信用体系建设，实现对问题食品“上溯来源，下查去向”的“双向追溯”及优化食品安全事故应急处置流程，促进食品安全监管工作流程不断完善。

深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员D谈道：

 

目前市市场监管局已经公布了三批“食品安全黑名单”，违法生产经营者被曝光，在食品安全信用体系建设的基础上，推进企业信用和个人信用系统衔接，建立起守信者、失信者在入户、就业、信贷等方面的差别对待机制。目前有一些被曝光的企业在贷款的时候被银行拒绝，这就可以强化不良信息公示和失信惩戒，并且也能提高食品生产经营者的诚信意识。

 

深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员E也告诉笔者：

 

市场监管局通过制定《深圳市食用农产品质量安全监管体系建设方案》，构建起包括产品供应系统、准入管理系统、公共检测系统、执法监督系统、信息综合系统和宣传教育系统六大系统，为市民的食用农产品安全提供了有力的保障。

 

在调研中，深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员B说：

 

大部制改革前，在食品安全事故应急处置时，由卫生监督部门负责现场控制和食品安全行政调查，疾病预防控制机构负责流行病学调查和现场卫生学调查，出具技术调查报告。由于上述两部门同属于卫生部门，在遇到食物中毒事件时，存在“裁判”和“执行者”同属一部门的现象。大部制改革后，由市场监管部门负责现场控制和食品安全行政调查，疾病预防控制机构负责流行病学调查和现场卫生学调查，出具技术调查报告。这样，由不同部门负责食品安全事故应急执法和技术鉴定，可以更好地开展食品安全事故的调查和处理，防止因利益等问题造成的工作困扰。

 

由此可见，职能整合有利于加大食品安全信用体系建设、完善问题食品的追溯和优化食品安全事故应急处理程序等，对完善食品安全工作流程明显起到积极作用。

四 强化了行政执法协作和刑事司法衔接机制

加大对涉及食品安全事件责任企业和责任人的惩罚和打击力度，提高其违法成本，起到了严肃惩戒的作用。

在调研中深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员D说：

 

宝安区设立专门的“两法平台”，由宝安市场监管分局定期录入移送公安部门的食品案件，并采取与宝安区检察院联网，让食品安全行政执法和刑事司法衔接，行政执法与刑事司法能够进行优势互补和资源共享。

 

深圳市市场监管局食品安全监督管理处工作人员T也谈道：

 

今年五一期间“两高”发布了食品安全犯罪的司法解释，被法律业内称为有史以来最为严厉的条款。“两高”新规第一次对地沟油、瘦肉精等定罪量刑，同时明确监管责任。前段时间罗湖区两家餐饮单位造假取得许可证被我们市场监管部门查处，餐厅老板五年内禁入食品行业，行业与人大代表都高度肯定这种做法。

 

食品安全乱世须用重典，通过强化法律监督，加大打击食品安全领域违法犯罪的力度，提高综合治理能力和食品安全违法成本的作用明显。近期我国专设食品药品违法侦查局，用以加强打击食品药品犯罪的力量，也说明强化公安的职能，借助专业侦查力量来实现行政执法与刑事司法的有效衔接，能有效保障国民“舌尖上的安全”。

第三节 食品安全监管部门职能整合后存在的问题

深圳市食品安全专设部门监管体制的发展是一个循序渐进的过程，基本遵循先易后难，从局部到整体的逻辑，在运行的过程中也出现了各种问题。

一 监管人员配置存在上强下弱格局

（一）基层食品安全监管力量薄弱

大部制改革后，除原工商行政管理局、质量技术监督局负责食品安全监管的人员全体划转至市场监督管理局外，卫生部门只有35名公务员和57名事业编共92名编制划入市场监督管理局，实际到位人员为87名。目前深圳市约有12万家正规食品生产经营单位，但只有约300名直接从事食品安全监管的公务员，且多数为非专业人员，人均监管户数约400，大大超过国内其他城市。食品安全部门整合后，仍以层级制设置三级机构：在市级市场监管部门，分管食品安全的处室没有实现职能统一，而是细化为食品安全监管、食用农产品监管、食品安全综合协调等处室，机构设置齐全、人员数量充足且整体素质水平较高。而区级和街道层面的市场监管部门监管力量则显得薄弱。区级层面设置了独立分管食品安全的科室对应市级不同的处室，街道层面的市场监管所则面临“上面千条线，下面一根针”的工作局面。这样，整个深圳市的监管体系存在上强下弱的格局，是“倒金字塔”式的监管结构。

在调研中，深圳市市场监管局宝安分局某监管所工作人员I提到：

 

我们监管所没有成立专门的食品安全监管组，全辖区实行网格化监管，包括食品安全监管在内，每个网格还要负责如清无、特种设备等其他业务，人员少、任务多、压力大、责任重，食品安全监管哪里能做细做精呢？

 

深圳市市场监管局宝安分局某监管所工作人员J也反映：

 

我们监管所虽然成立了食品安全监管组，但只有2名在编人员，每个人一般要监管几百家餐饮单位，对他们环境卫生及索票索证的监管任务繁重，责任风险很大。

 

由此可见，基层食品安全监管力量薄弱使得基层的执法人员难以有效履行食品安全监管职责，同时也加大了执法人员的责任风险。

（二）非专业化监管

现阶段承担食品安全监管工作的基层监管人员绝大多数是原工商系统的基层公务员，食品安全专业监管人员只有来自原卫生和质监系统的少数工作人员以及大部制改革后新录用的食品相关专业的公务员，这样的人员构成意味着基层监管人员大多“半路出家”，食品安全监管的知识和经验相对匮乏。

在调研中，深圳市市场监管局宝安分局某监管所工作人员K提到：

 

原工商部门的执法人员大多不是食品相关专业，尤其是原工商所的基层一线执法人员。而现在主要由基层的监管所承担食品安全监管工作，要较好开展工作，就要掌握食品安全相关知识和具有一定的工作经验，那这样大部分原工商的一线执法人员不能很好开展食品安全监管工作。

 

此外，由于编制受限和网格化管理的综合性，基层监管所的执法人员基本都是身兼数职而不是专职从事食品安全监管，他们往往还要同时承担如特种设备监管、清无、打假、商标维权及其他的日常监管任务，无法做到专一行、精一行，其监管知识和经验无法在短时间内提高和积累。食品安全监督管理局成立后，这种情况依然普遍存在。

二 监管职责分工和衔接未理顺

（一）职责界定与处理流程缺乏统筹

虽然在国家和省级层面成立的食品药品监督管理局承担生产、流通和餐饮服务三环节的食品安全监管工作，但由于目前仍处于过渡时期，很多工作机制和职责分工没有理顺，在实际工作中仍会遇到不少阻力和困扰。

调研中深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员E提到：

 

由于上级部门机构改革的顶层设计还处于初级阶段，很多食品安全监管工作职责的界定没有理顺。例如在国家和省级层面，对食品相关产品生产企业的监管职责没有划转到食药监管部门，仍属于质监部门，但深圳市市场监管局由于同时担负质监和食品监管的职责，关于对食品相关产品生产企业的监管是由食管处还是质监处负责的问题，还没有明确，只能暂时仍由食管处负责落实。

 

在调研中，发现在实际工作中职责不明确的现象仍较为普遍。深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员L说：

 

在一些抽检或日常检查的过程中，不时会发现无证无照生产经营的情况，但处理流程还是不顺畅。例如在2013年的一次日常检查时，我们发现某个食品生产企业的楼上还有一家无证照的食品生产企业，可是按照目前的职责分工，无证照食品生产企业由辖区的市场监管所负责，由于没有相应的工作流程，我们科工作人员不能立即采取查封的强制措施，只能口头要求该企业立即停止生产经营并再通知相关监管所来处理。

 

深圳市市场监管局宝安分局某监管所工作人员H也提到：

 

“地沟油”生产加工链条长、环节多，而在大部制改革后，深圳市各部门职责界定存在不够明确的问题，存在将流通环节、加工环节、餐饮环节等全部推卸给市场监管部门来监管的现象。而其实在监管处理“地沟油”中，城管部门与街道执法队应该捣毁“地沟油”提炼加工的黑窝点，规范餐厨垃圾的回收；市场监管部门应该加强问题食用油的追溯，加大对使用销售“地沟油”的处理。整个执法过程缺一不可，各部门配合要丝丝入扣。

 

由此可见，在实际工作中由于缺乏统筹管理而不能灵活应对突发问题，往往会降低食品安全监管效能。

（二）食品安全监管与准入工作存在冲突

由于大部分食品安全监管任务在基层市场监管所，而基层食品安全监管中的食品准入和日常监管工作一般由同一拨人来做，在实际工作中食品准入和日常监管会产生冲突，这往往让基层的一线食品安全监管人员无所适从。

在调研中，深圳市市场监管局宝安分局某监管所的工作人员C谈到：

 

在宝安区的一些偏远监管所，面对的个别监管对象素质和经济能力都比较差。由于目前食品准入方面要求餐饮门店的法人代表必须参加统一考试取得“食品安全管理员证”后，才能办理“餐饮服务许可证”，这样便增加了办证难度，因此很多小餐饮门店都存在无证经营的现象。当监管人员对这些无证餐饮门店进行查处时，这些经营者常因为经济原因无法支付罚款金额，同时他们能力有限，也没法考取“食品安全管理员证”，最终他们也无法办理“餐饮服务许可证”，只能无证经营；但他们经营的食品未必不符合食品安全。

三 被动监管使监管责任难以落实

目前的食品安全监管工作主要通过监督抽查，按照标准进行检验，检验不合格后再进行处罚。这种方式主要是用于验证企业是否按现有标准进行生产，生产的产品是否符合要求，属于事后监督。由于现有的食品安全危害问题多属于超出标准规定的范围，一般要等到事发之后，监管部门才能知晓并采取应对措施，这样很难找出问题缘由，为后续食品安全事故的复萌埋下隐患。

被动监管往往在执法手段上过分依赖非常规化的专项整治，缺乏日常化与可持续性的执法制度，这样的执法容易造成“食品安全事件泛滥—打击—问题缓解—再度泛滥—再打击”的恶性循环，缺少从农田到餐桌全程的监管手段。即使执法人员每天不停巡查，仍担心哪天会出事，存在较大的职业风险。

调研中深圳市市场监管局宝安分局某监管所的工作人员C告诉我们：

 

目前的技术条件下，对流通环节、餐饮环节中发现的疑似来历不明油品，通过正常检测手段，难以确认其是否为“地沟油”，也常常难以依据法规保存证据，更难以对责任人采取行政处理措施。由于查处“地沟油”需要联系多个部门，程序多，通常不能对违法分子的违法现场第一时间采取措施，又因为“地沟油”加工窝点地处偏僻，执法人员人身安全得不到保障，难以组织夜间执法，因此很难抓到现行，也很难给相关不法分子有威慑力的打击。

 

另外，目前深圳市食品安全监督管理局在处理食品安全举报时也呈现被动监管情形。往往只有当各分局在实际遇到相关举报向其请示后，经过一段时间讨论才决定发布相关指导意见。由于对相同问题食品的举报在处置方式和处罚标准还没有统一，这样的被动监管存在较大的随意性，不同分局对同一问题有不同处理结果，这可能引发投诉者对处理结果不满而产生“民告官”的现象。

深圳市市场监管局宝安分局某监管所工作人员L提到这一经历：

 

有个投诉人对深圳市多家商场销售的某预包装食品的标签不规范问题进行举报，由于市局没有统一的指导意见，我们所在立案后调查认定该产品的标签符合相关规定，给予撤案。但另一分局某监管所却认定该产品的标签违反了《食品安全法》相关规定，给予行政处罚。结果导致该投诉人将我们分局告上法庭。

 

随着相关行政诉讼的增加，工作人员的责任和压力也进一步加大。

四 政府与社会间协调尚欠缺

政府只是食品安全监管的一个治理组织，食品安全需要社会组织的参与已成为共识。虽然目前食品安全监管多元共治的体制已确立，但政府与社会间的协调不足使食品安全监管还处于一个“碎片化”状态，社会参与的能力与深度均不足。

在调研中，深圳市市场监管局宝安分局某监管所工作人员I提到：

 

自2012年4月1日起实施《深圳市食品安全举报奖励办法》以来，就有很多市民通过12315平台对问题食品进行举报并要求奖励。经统计，在我所处理的问题食品举报中，有95%以上的举报人属于“热点投诉人”范畴，他们通常以举报奖励作为营利手段。这样虽然在一定程度上让执法人员及时控制并消除食品安全隐患，但由于他们并不是单纯地参与社会监督，在一定程度上也给举报的积极作用打了折扣。

 

深圳市市场监管局宝安分局食品安全监督管理科工作人员L也说：

 

我们分局通过聘请区人大代表、政协委员作为食品安全义务监督员，发动多方社会力量对全区的食品安全监管工作进行监督和建议。但由于多方原因，目前邀请我们区的食品安全义务监督员参加食品安全知识进校园活动只组织过一次，缺乏长效的工作机制。

 

由此可知，专设部门体制的食品安全监管仍然是政府占主导地位，政府也并不太主动推进协作框架，食品安全多元主体之间缺乏横向协调机制，除政府外其他主体参与的深度与广度均有欠缺，这说明政府治理能力和治理需求间存在一定差距，不能很好弥补政府监管体制外的监管空白。