加快补齐湖南水运短板的对策研究

湖南省人民政府发展研究中心 湖南省水运管理局联合课题组

多年来湖南高度重视交通基础设施建设，取得显著成效。全省高速铁路、高速公路通车里程已均居全国前列，长沙黄花机场旅客吞吐量连续多年居中部首位。相比较而言，航运仍是湖南综合交通运输体系的“短板”，应作为“十三五”交通建设的重点来推进。

一 湖南水运发展总体情况

湖南省河流众多、水系发达，流域面积大于5000平方公里的河流有17条。洞庭湖和湘、资、沅、澧4条水系连通全省80%的县市区。共有通航河流373条，航道里程占全国内河航道总里程的9.6%，居全国第三位，1000吨级以上航道达878公里，1000吨级以上港口泊位106个。目前以“一纵五横十线”航道为骨干，以长株潭港口群、岳阳港等为枢纽的湖南省内河水运体系布局初具规模。21世纪以来，水运量年均增长率近20%，至2015年已达2.5亿吨，在长江流域主要省市中排名靠前（见图1）。然而，受长期投资不足等因素制约，湖南水运发展总体水平仍然不高，相比长江流域其他发展较快的省市存在明显差距；水运发展中存在的“短板”依然较多，制约了全省水运潜能的发挥和综合交通运输体系的优化。

二 湖南水运主要短板

（一）等级航道占比偏低使水运网络尚未成型

到2015年末，全省通航总里程11968km，等级航道为4215km，占总里程的35.2%，其中1000吨级及以上航道占7.3%，低于全国8.1%的平均水平，在长江流域主要省市中排名靠后（见图2）。“一纵五横十线”中仅湘江达标率较高，衡阳松柏以下基本建成千吨级及以上航道，其他15条主要航道均与规划目标存在较大差距，使得省内水运网络还远未成型，对外连接不畅。对外连接口仅有城陵矶，与黔、桂、粤、赣的接口都未打通。

（二）闸坝严重碍航形成航道梗阻

到2015年年底，全省373条通航河流上共有闸坝515座，但仅170座建有通航设施，其中又只有76处能正常使用，完好率为14.8%，在长江流域主要省市中，碍航闸坝数靠前但设施完好率靠后（见图3）。“一纵五横十线”中除湘江衡阳松柏以下、沅水湘西州泸溪以下较畅通外，其他河流通航均受到闸坝碍航困扰。同时，由于对发电有一定影响，部分设施完好的船闸也存在不及时开放的问题。

（三）港口现代化程度低制约枢纽功能的发挥

省内现有港口以中小码头和自然岸坡占绝大多数，规模化港区和专业化码头少，布局欠合理。目前已建成1000吨级以上专业泊位数不足规划目标的40%，且基本集中在长江、湘江及洞庭湖区。进港公路、铁路等集疏运系统不畅或缺乏，影响了货物装卸效率、铁公水多式联运和水运腹地的拓展，难以形成临港产业集群。即便是作为湖南龙头的岳阳港，其产业发展仍处于自然集聚的状态，临港特征不明显，空间布局较分散。

（四）船舶及水路货运结构均有待优化

截至2015年年底，全省检验登记船舶保有量为1.58万艘，净载重量为462.4万吨，货运船舶平均载重吨为650吨/艘，大型化、标准化程度较低；集装箱船箱位为5641TEU，在长江流域主要省市中排名靠后（见图4）。水路货运结构不优，全省2.5亿吨水路运输量、2.9亿吨港口吞吐量中砂石约占70%，体现运输现代化水平的集装箱量多年徘徊在30万标箱左右，与重庆、湖北等省市相距甚远。

（五）支持保障体系建设滞后影响服务水平提升

全省部分航道管理站工作码头和船艇配置标准低，航道维护、保障能力和应急反应不强，科技化水平低；养护资金不足，地方航道缺少养护；安全形势不容乐观，安全监管手段不足，多数航道监管人员不足，基础设施和技术装备落后，水上应急指挥和救助力量有限。

（六）投资不足严重制约水运发展

相比其他交通设施投资，全省水运投资规模偏小，“十一五”“十二五”期间占综合交通运输体系投入比重分别约为1.5%、4.1%；“十三五”这一比重预计提高到6.5%，投资规模达到230亿元，但在长江流域主要省市中排名仍然靠后（见图5）。水运投入滞后不利于形成系统优化的综合物流体系，使湖南在降低物流成本（尤其是大宗货物运输成本）方面的潜力未能充分发挥。

三 对策建议

“十三五”时期，湖南应抓住国家推进供给侧结构改革机遇，积极加大投资力度，着力补齐航运“短板”，进一步完善综合交通运输体系，为全面建成小康社会提供强大支撑。

（一）精准施策推动水运基础设施建设

要切实把握以下要求。一是提高认识。转变长期以来“重路轻水”“重水电轻航运”的片面观念，从战略高度认识内河航运建设重大意义，调动部门和地方发展水运积极性。二是突出重点打造内联外通的水运网络。“十三五”要重点推进环洞庭湖经济圈与湘江、沅水经济带水运发展，“一圈两带”集中了省内所有高等级航道及15个重要港口。要加快湘江、沅水等重点航道建设，显著提高等级航道比例；打通淞虎航道，联通西洞庭湖与长江，将运输腹地延伸到长江与汉江中上游的重庆、湖北；加快岳阳港、长株潭港口群等重点港口建设，提升港口交通枢纽功能，培育壮大临港产业群。三是依法加快碍航闸坝改造步伐。以贯彻实施《航道法》为契机，尽快出台相关细则，依法督促相关业主企业，加快“一纵五横十线”碍航闸坝改造步伐。四是强化绿色发展。注重内河航道生态化的建设要求，制定和实施严格的环保标准，防止工程建设、水上运输、水资源开发利用等对江湖环境的破坏，加快各类污染治理。

（二）多措并举拓宽水运发展投融资渠道

一是拓展政府水运建设资金来源。抓住国家对长江水道发展给予政策倾斜的机遇，积极争取中央政府的各项财政补助；加大省级财政资金扶持力度，通过建立水运建设基金等途径加大水运发展投入；借助融资平台，扩大水运投资贷款规模。二是创造条件吸收民间资本。加大水运基础设施建设对民间资本开放力度，采用特许经营、财政补贴等方式吸引社会资本投资水运建设项目，对港口等准公益项目积极推广PPP模式。三是制定水运发展投融资费税优惠政策。明确水运工程建设项目享受有关税费减免政策，对纳入省规划的水运项目和符合船型标准化改造规划的船舶改造适当提高补助标准。对利用贷款建设的水运基础设施开展有偿使用试点工作。

（三）建立综合利用水资源的长效机制

一是构建水资源利用统筹协调机制。建立由省政府牵头，发改、交通、水利、水电、环保、国土等涉水部门参与的协商管理委员会，统一协调省内跨市域河流的防洪、航运、发电、环保、用水、灌溉等事项，避免水资源管理上的“九龙治水”与利用上的“一家独大”，确保永续发展与资源利用综合效益最优化。二是改革通航管理模式。建议参照长江三峡、广西西江等地设立通航专业管理部门的经验，统筹全省水利枢纽通航设施的管理调度、运行维护等各项工作，确保水运有序、货畅其流。三是加强通航设施运营经费保障。参照国内交通主管部门代管枢纽通航设施的经验，由财政拨付行政事业经费。

（四）稳步培育壮大“水运经济共同体”

一是着力提升水运物流服务功能。建议通过财政补贴、税收优惠等政策，激发水运企业投资发展积极性，加快省内老旧船舶及非标准化船型的更新改造和淘汰，促进水运规模化、集约化发展。充分发挥水运物流优势，对具有大宗原材料输入、产成品输出的行业和企业，应积极鼓励其通过水路运输降低物流成本，有效提高产品的价格竞争力。二是调整优化沿江产业布局。流域市县要科学利用水路岸线资源，培育临港产业聚集区，开拓做强水运枢纽经济腹地，依托水运优势做大外向型产业，促进水运业与农工商业良性循环。三是积极发展水运相关产业。综合利用湖南省河流生态环境、人文地理的多元化优势，推动水上旅游观光产业发展，构建集旅游观光、生态绿化、道路防洪于一体的沿岸绿色经济长廊。

（五）不断完善水陆有机衔接的交通运输体系

一是加强各种运输方式衔接设施建设。加大临港公路、铁路专用线等建设力度，实现各种运输方式与港区的衔接，推进铁水、公水联运发展，形成优势互补的一体化运输体系。二是统一联运标准和要求。制定联运数据信息传输、交换标准，建立健全联运统计，推进联运统一单证、优化流程、责任交接和全程联保制度建设，促进高等级公路、铁路与内河港口的“无缝”衔接。三是提高水运综合服务信息化水平。建立水运行业综合信息平台，简化运输环节及办事手续，合理调配，为水运与其他运输方式之间的转运提供对接信息服务、物流引导服务。