湖南地方政府债务规模控制的指标选择研究

湖南省人民政府发展研究中心调研组

当前，国际国内地方政府债务风险控制主要包含三种方式：政府间硬预算约束、预算管理、规模控制。2015年1月1日我国正式实施的新预算法强化了预算约束，建立了全面规范、公开透明的预算制度，并加强了对不规范预算行为的法律责任追究。但是，我国政府尚未出台把地方政府债务纳入预算管理的相关文件。

一 地方政府债务规模控制的主要指标概述

可用于地方政府债务规模控制的主要指标包含债务率、新增债务率、偿债率、担保债务率、利息支出率、债务依存度、资产负债率等，各国各地区可根据自身实际情况具体选择。

债务率反映地方政府通过动用当期财政收入来满足偿债需求的能力，是对地方政府债务总余额的控制指标。国际上各国地方政府对债务率没有统一标准，大多在100%左右。

新增债务率反映地方政府当期财政收入增量对新增债务的保障能力，是对地方政府债务增量的控制指标，如日本规定新增债务率不得超过9%。

偿债率反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重，如韩国地方政府规定偿债率（前4年平均还本付息额/前4年平均财政收入）必须低于20%等。

利息支出率反映地方政府通过动用当期财政收入支付债务利息的能力。如美国马萨诸塞州规定州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过财政支出的10%。哥伦比亚规定，利息支出率（债务利息支出/经常性盈余）小于40%，同时债务率小于80%，政府才可以举债。

债务依存度反映当年地方政府财政支出对借款的依赖程度。如日本政府规定债务依存度（公债/一般财政支出）为20%～30%的地方政府不得发行基础设施建设债券，债务依存度在30%以上的地方政府不得发行一般事业债券。

资产负债率反映地方政府的资产负债结构及其总体风险状况。

逾期债务率是指年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。

二 湖南地方政府债务规模控制指标的科学性和适用性分析

1．湖南地方政府债务规模控制的指标

迄今湖南省共有三个方面的债务管理标准。一是湖南省政府办公厅的考核方式。2014年5月省政府办公厅出台《湖南省政府性债务管理实施细则》（湘政办发〔2014〕 32号）。该细则规定政府性债务以综合债务率为预警指标，以100%为警戒线。二是湖南省财政厅的考核方式。2015年财政厅发文《湖南省财政厅关于2015年政府债务风险预警有关情况的通报》（湘财金〔2015〕 50号），该文规定政府债务以综合债务率为预警指标。三是财政部的考核方式。2014年9月国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43号），该规定是地方政府债务管理的总纲，规定财政部测算各地区债务率、新增债务率、偿债率、预期债务率等指标，评估各地区债务风险；2016年1月，财政部又出台新的考核办法《财政部关于通报2014年末地方政府债务风险预警结果的函》（财预函〔2016〕 2号），规定以债务率、新增债务率、偿债率、预期债务率、综合债务率为预警指标。

2．湖南地方政府债务指标的科学性和适用性分析

（1）部分地方政府债务指标存在局限性

目前，我国地方政府财政预算软约束问题突出，“债务率”“偿债率”等指标用来衡量地方债务风险存在局限性。因为这些指标的适用前提是一个国家、地区、企业、居民等独立财务主体的预算存在硬约束，如美国、新西兰等国家就把“债务率”“负债率”“偿债率”作为对地方债务的监管指标。但我国由于财政体制、统计口径、信息透明度、数据质量等方面的差异，地方债务问题更加复杂；尤其考虑到我国财政预算软约束，以及中央与地方特殊的财政体制关系，“债务率”“偿债率”等指标的适用性受到明显限制。如果仅使用少数指标或过度依赖这些指标对地方政府债务进行评判，准确性、科学性存在不足，需要根据各地具体情况，补充其他辅助性指标。

（2）指标不足以全面揭示地方政府债务的流动性风险

当前我国地方政府债务风险既包括信用风险，也包括流动性风险。前者是指地方政府资不抵债的风险，后者是指虽然政府资产规模大于其负债，但因缺乏流动性，地方政府可能无力兑付到期债务本息。在以综合债务率指标衡量地方政府债务风险时，更侧重信用风险评判，而忽视对流动性风险的揭示。如根据2014年湖南省审计厅审计结果，截至2013年6月，在湖南全省各级政府负有偿还责任的3477.89亿元债务中，2015年年底到期的债务占60.6%，短期偿债压力非常大，但综合债务率难以反映这一现实。

（3）指标不足以全面揭示地方政府债务的或有负债风险

在经济三期叠加阶段，地方政府或有债务转为表内债务的风险很有可能上升，导致地方财政状况恶化。如湖南省审计厅对湖南省政府性债务的审计结果显示，2013年6月湖南省政府负有偿还责任的债务3477.89亿元，负有担保责任的债务733.41亿元，可能承担一定救助责任的债务3525.99亿元，或有债务（733.41+3525.99=4259.4亿元）占债务总额的55%。

（4）湖南地方政府债务主体“下沉”问题需要关注

县级及以下政府债务规模情况是政府债务较为关键的风险点，因为县级及以下地方政府财政相对薄弱，偿债能力远不如省级和地市级政府，地方政府债务主体“下沉”意味着地方政府债务风险反向“上升”。2013年6月，湖南省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为488.37亿元、1120.75亿元、1753.91亿元和114.86亿元，其中县级及以下政府占比超过50%。

三 湖南省地方政府债务规模控制的指标选择建议

地方政府规模控制指标的选择要依据“科学、有效、可操作”的原则，构建一个完整的地方政府债务风险监测指标体系。为此，提出以下几点建议。

1．指标选择

建议以债务率、偿债率、利息支出率、或有负债比重、地方政府债务层级等指标全面反映地方政府债务情况。一是设置“债务率”“偿债率”两个骨干指标监测地方政府债务规模风险。二是设置“利息支出率”（债务利息支出/经常性盈余）监测地方政府债务流动性风险。建议利息支出率警戒线不应高于50%。以株洲某县为例，按省财政厅考核办法来看，2014年该县政府综合债务率为67.7%，未超出警戒线，但是2014年该县政府债务利息支出率为96.98%，县政府债务利息负担较重，政府资金流动性压力偏大。三是设置“或有负债比重”指标，重点监测地方政府或有债务风险状况，可以对监测地方政府债务风险起到辅助性作用。四是设置“地方政府债务层级”指标，重点监测地方政府债务主体的层级，特别是对县级及以下债务主体给予重点关注。

2．完善湖南省地方政府债务管理实施细则

一是明确各项指标的统计口径。目前政府债务预警指标的统计口径不完全统一，地方政府可能各取所需，难以揭示地方政府债务的真实情况，也无法直接作不同地区间的横向比较。二是建立地方政府债务数据违规造假的责任追究机制，解决政府债务数据的真实性问题。三是将债务管理纳入地方党委政府的绩效考核，规范债务的举借、使用和风险控制。

3．实行“红绿”灯制度严格限制政府借款

实行“红绿灯”预警系统对地方政府借款进行严格规范。对政府债务规模控制指标划定一条警戒线，当各项指标均未超出警戒线时，地方政府债务处于绿灯区，可允许地方政府借款；否则，意味着地方政府部分债务指标处于红灯区，应严格限制地方政府借债规模，控制风险。

4．在省财政厅设立综合性债务管理部门以加强债务管理

在难以完全依靠市场约束地方政府债务的情况下，省政府进行较为严格的地方政府债务管理，是稳定地区经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。地方政府债务虽然已经实现归口财政厅管理，但是财政厅缺乏统一的综合性债务管理部门，建议在明确管理范围的前提下，实行地方政府债务归口财政厅相关部门管理，加强对地方政府融资来源、资金管理、投放范围、债务偿还等事务的管理，努力扭转多头举债、权责不清和调控不力的局面。