第一章 基本概念和文献综述

第一节 基本概念

跟本书的研究问题相关的基本概念有三个，分别是公共政策、政策变迁和草原政策。其中，“公共政策”和“政策变迁”是本书的研究对象，“草原政策”及其变迁是案例来源，内蒙古草原构成草原政策的时空条件。

一 公共政策

自从“公共政策学”成为一个独立的学科或者专门的研究领域以来，“公共政策”这个概念逐渐被赋予了诸多内涵和理解途径。概括地看，既有的定义方式体现了三种思路，即功能论、过程论和互动论。所谓功能论，即认为公共政策能够对自然资源和社会价值做出权威性的分配，以维持一种相对均衡的利益配置格局和相对稳定的社会秩序；所谓过程论，即认为公共政策的本质在于公共权力在特定时空下的运作——正是公共权力使得公共政策在配置利益时具有了权威性；所谓互动论，即认为公共权力运行的过程也就是多元利益主体持续互动的过程，公共政策是这种互动的产物。

对公共政策的既有定义及其体现的三种思路，皆隐含了工具主义和国家中心主义的思考逻辑。工具主义把公共政策视为由国家掌握的一件工具，用以管理公共事务和维护政权稳定。国家中心主义把国家理解成一个具有行动理性的一元整体，并以国家权威为公共政策的唯一来源，把公共政策视作由国家朝社会单向施加力量的后果。值得注意的是，工具主义和国家中心主义的思考逻辑均以国家自主性和国家能力的具备为给定的前提，它们预设了国家在履行其基本职能时，能够作为一个整体自主地运用政策工具并取得相应的价值和功效。

本书认为，公共政策是在“现代国家”的背景下实施公共管理、维护社会秩序的重要工具，是体现国家意志的载体，也日益成为国家与社会互动的场域。任何一项公共政策无不是文本、权力、利益、知识和观念的综合体。以“现代国家”为背景，界定公共政策这个概念时，应该把政权合法性的具备和政治体制的成型视为“应当的”前提。只有合法的政权才可能提供合法的政策；只有成型的政治体制才可能形成相对稳定或合理的权力结构，这两项因素结合起来构成公共政策的“制度”前提，用以保障“公共性”。

“政策”跟“制度”是两个居于不同层次的概念，前者是决策行为及其后果，后者则是外在于决策行为的规范。在一般意义上，“制度”是外在于个人、群体或组织的一套具有约束力的行为规范，它可以使相关行为可控且可预期从而形成秩序，特定的秩序有利于降低人类行为的交易成本或组织成本——制度一旦不再具有这种效果，而是推高人类行为的交易成本或组织成本，就产生了变革的要求，一个特定时间序列上的制度变革互为参照就形成制度变迁。因此，制度不是任何个人选择的结果，而是历史的和集体行动的产物，其中涉及复杂且动态的群体心理过程和互动机制。跟公共政策相关的制度就是对公共权力的结构化配置，其基本形态有集中与分化两种。在以“完全集中”和“完全分化”为端点的连续谱上，还存在若干其他可能的权力结构形态。在“国家”层次上，每个国家都历史地形成了其公共权力的结构化配置方式。大体上，跟“公共政策”这个概念包含的“公共性”相对应的权力配置结构，应该是某种程度上的“分化”而非“集中”。在此前提下，公共政策就是国家或者政府运用公共权力来实施公共管理、解决公共问题以追求、实现或维护公共利益的方案。这种“工具”意义上的界定，表明政策可以由掌握公共权力的人及其所在的组织加以选择和制定，同时指明政策所在的“国家-社会”二元结构。虽然“现代”意义上的政策过程特别强调来自社会的参与和多元治理，但是公共政策本身主要还是从国家指向社会的一种力量，这也正是其本质属性。

上述讨论为界定“公共政策”提供了两个角度：一是从层次上将其与制度区分开来。作为制度的后果，公共政策具有明显的工具属性。二是以制度为其前提、以“国家-社会”的关系为其活动场域，指明公共政策的公共性并不是先在的，而是特定制度安排，即公共权力的结构化配置的结果。换言之，“公共政策”这个术语中的“公共”并不是绝对的，它既可能被实现也可能被偏离。

此外，在现实生活中，人们通常容易观察和体验到某项具体的政策，却难以触及作用范围和边界皆明确的“公共政策”。因为“公共政策”是一个类的概念，它是抽取全部具体政策的共性而综合出来的一种抽象存在，其外延包括自“公共政策”作为一种人类现象出现以来的全部具体政策。从认识论的角度来看，任何一个观察者只可能观察到具体政策并通过这些观察去归纳政策，不可能瞬间把握“公共政策”的全部真实。因此，既有的政策研究多属于国别研究、地区研究或者领域研究，人们总是尝试在有限的范围内研究具体的政策项目和个别的政策现象，以提炼出在尽可能广泛的范围内具有指导力的政策建议或者具有解释力的理论学说。

二 政策变迁

“变”与“稳”是公共政策的两种状态，甚或两种价值观。在真实世界里，人们既希望公共政策是稳定的，以便能够为日常生活提供可靠的预期——相反，变动不居的政策会让人无所适从；同时，人们又希望公共政策总是能够合乎时宜、相机而动，在最佳的时点上做出适度调整——相反，僵化的、一成不变的政策不仅无助于解决实际问题，还会因占用有限的公共资源而造成浪费和低效。

当然，“稳”和“变”是相对而言的，并没有确切的频率标准。很难说在多大范围、多长时间内保持的稳定才算政策稳定而非僵化，怎样的变动频率才是适当的政策变迁而非变动不居。不过，这并不妨碍我们做一些思辨分析。简言之，就公共政策的状态属性而言，既有求变的一面，也有求稳的一面，政策稳定是政策变迁的特殊形态。需要强调指出，政策变迁的概念外延里包括政策稳定和政策终结，但是不包括政策僵化和政策的变动不居。

就其字面意思而言，政策变迁是指当前的一项或多项政策被其他政策所替代的现象，即旧政策的修改或消亡与新政策的采纳。就纯粹的概念表意而言，一项具体的公共政策有其从辨识政策问题到制定、执行等各阶段构成的政策过程，但实际的公共政策很少严格地按照这种时间顺序展开，而是会有其内容、形式、理念、目标乃至知识基础、权力格局、利益结构等诸多方面的变化。这种变化还会有程度上的迥异，可能是渐进的、累积的调整，也可能是新政策对旧政策的彻底更替。后文的文献梳理将进一步对此做出说明。可以认为，政策变迁就是动态的公共政策，它不仅表达“变化”之意，还包含由变化所引发的后果。尽管公共政策必须讲求稳定性，但是“政策变迁”其实才是公共政策的常态。

在概念的表意上，“政策变迁”是一个立体的概念，除了表达时间序列上的前后不同、内容构成上的改变，还关照变化引发的后果。政策变迁跟“政策变化”、“政策变动”等表述并没有根本不同，都可用来表达“政策具有可变性且变化才是其常态”之意。变化是指人或事物在形态或本质上产生新的状况，“初渐谓之变，变时新旧两体俱有；变尽旧体而有新体，谓之为化。”不过，变化一词属于日常用语，侧重表达“改变”的发生，是一个动作；变动则有“无规律的变化”之意。因此，“政策变化”的表意偏于平淡，“政策变动”就是指无规律可循的政策变化。相对而言，“变迁”即事物的变化转移，可用于指有规律可循的变化，而且强调的是变化的连续性。据此，“政策变迁”这个术语既表达了公共政策的可变性，又强调这种变化的规律性，在表意上比“政策变化”和“政策变动”更为准确和规范。

除了区分表意相似的概念，还应细致讨论另外一组跟政策变迁有所关联的概念，这些概念包括政策稳定、政策僵化、政策变动不居，等等（见图1-1）。

如图1-1所示，一横一纵两条线交叉在O点，分出四个象限。第一象限表示政策形态正常变化的区域。其中，横线OS表示政策稳定，纵线OR表示政策更替，O点表示政策终结；带箭头的虚线表示政策形态在政策稳定与政策更替之间的变化轨迹，即政策变迁因其变化程度而呈现的不同形态，包括政策维持、政策接续、政策调整、政策创新、政策更替，等等。随着变化程度由弱而强，当政策更替发生时，意味着原有政策的终结。据此可以认为，政策变迁是不同程度的政策变化的总称。相应地，政策变迁的反面是政策变动不居，即没有规律可循、频繁发生的政策变化，俗称朝令夕改；政策稳定的反面则是政策僵化——公共政策一成不变且不合时宜的现象。如果说政策变迁是公共政策的正常状态，那么，政策变动不居和政策僵化都属于公共政策的非正常状态。

关注政策变迁，既要把握其不同形态及其关系，也要探索避免政策变动不居和政策僵化的途径。“政策变迁”的形态反映的是其时间属性和空间属性，即政策变化发生的时间、频率和位置。主张政策稳定，其实是认为政策在某个时空范围内应该并且能够保持稳定；反对政策僵化，其实是由于政策在某个时空范围内应该有所改变但这种改变发生得太晚、太慢或根本没有发生。强调政策变迁才是公共政策的常态，是因为真实世界里的政策在某个时空范围内总会有所变化；反对政策变动不居，其实是反对政策在某个时空范围内的变化频率过快或过于随意。指出政策变迁的时空属性，旨在强调其发生的范围，从而承认其变化程度上的相对性。不过，尚未有精准的“尺子”去测量并严格区分政策稳定与政策僵化、政策变迁与变动不居——这些概念都还有待操作化。基本概念的表意尚存“模糊性”使得本书采用案例研究方法具有一定的合理性。

本书将“政策变迁”用作中性词，用它来表达公共政策的实际状态而非价值倡导。换言之，本书既不先在地赋予这个概念“进步”的含义，也不持政策变迁会“越变越好”或“越变越糟”的假定。

从应然的角度来看，“政策变迁”这个概念内在地包含两项因素且缺一不可：其一，政策变迁的时空性，这构成政策变迁发生的条件，即所谓时过境迁。任何事物的任何“变化”必然要花费“时间”，不可能在零时间内完成。其二，用来判断政策变迁是否实际发生的参照系或者标的物。

后文对草原政策的案例展示考虑了时间因素，主要做了“时间段”的划分，各时间段皆以年份为起始点。划分时间段有两种用意：其一，不同时间段连接起来，就构成一个连续的“时空”条件，但各时间段之间因“政策”重心的不同而形成反差，这就可以展示特定时间段的政策变迁之间的对照；其二，在一个特定的时间段内亦有政策变迁，这就要求在该时段内确认参照物，这个参照物通常是“前一项政策”，即跟前一项政策相比，该时段内的新政策才算有了变化。概言之，不论时间段内还是时间段间，一个特定时间序列上的政策变化互为参照就形成了政策变迁。

相应地，草原政策变迁就是既有草原政策围绕着草原问题而在其内容、形式、目标、知识基础、利益结构等诸多方面表现出来的变化。

三 草原政策

“草原政策”是一个比较“新”的术语。根据上文对“公共政策”内涵的探讨，本书将草原政策理解为公共权力组织（即国家或政府）为了解决“草原”时空上存在的公共问题而制定和实施的公共政策。放在“国家-社会”的二元结构上来看，草原政策是用于形成“草原”这个时空下的社会秩序的一套国家意志。本书以内蒙古草原为讨论草原政策及其变迁历程的具体时空。

以内蒙古草原为主体的北方温带草原区，东与大兴安岭森林区相连界至嫩江-西辽河流域，西至贺兰山东麓，北至中蒙、中俄边界，南至冀、晋、陕、宁、甘五省区，南部边缘是黄土高原地区，横跨三北地区。该草原区既是中国北部边陲的一道生态防护带，又是游牧民族和草原文化的发源地和摇篮，还是保障生物多样性和家畜繁育的资源基地。据此判断，内蒙古草原既是一个地理概念，也是一个历史概念。

作为历史概念的“内蒙古草原”具有丰富的内涵，它曾孕育出跟中原政权并存的草原政权，也数次入主中原，对“中华”之概念、形象、疆域乃至社会心理基础等的形成产生了实际的影响。这个概念除了地理上的所指之外，还具有丰富的文化内涵和象征意义。

作为地理概念的“内蒙古草原”也叫北方草原，是中国草原的主体，居全国五大牧场之首，自然资源丰富。内蒙古草原面积保持在13.2亿亩，占自治区面积的74%，占全国草原面积的22%，是国家主要的牧业基地。内蒙古自治区有33个纯牧业旗（见附录2）。2016年，内蒙古完成了基本草原划定工作，共划定基本草原8.77亿亩，占全区草原面积的77.07%，占划定基本草原旗县草原面积的81.17%。

本书以针对北方草原施行的草原政策为研究对象，其政策起点是新中国成立前后。新中国成立之初，北方草原就进入公共决策的视野，一直被强调的是其畜牧业生产基地的角色；最近十多年，草原政策重视的是其生态屏障的功能。

给定本书所论草原政策的上述时空范围，理解“草原政策”的内涵，关键在于确认“草原问题”。什么是“草原”这个时空上存在的公共问题呢？

一般而言，“问题”就是事物所处的矛盾状态并被受其影响的特定主体所感知并且认定。给定资源存量、知识存量和人性的约束，在地球尺度下和人类范围内就不会存在没有问题的情形。这就是说，“问题”是一种绝对的状态。相形之下，公共问题则是一个相对的状态。所谓相对，即特定问题对应的矛盾状态影响到一个较大范围内的群体并有可能被该群体内的成员一致感知，但是对该问题的认定则不必然经由该群体中的每个成员一一表态，而是在群体之内、个体成员之上抽象出一套规则或程序，进而遵照该程序或经由该规则来予以认定或不予认定。换言之，是否存在一种影响到一个特定人群的矛盾状态，对此的认定并不是绝对的，它取决于一套特定程序和规则的日常运作。进而推知，如果说一般意义上的公共政策是问题导向的，即根据问题去寻求政策方案，那么实际的公共政策很可能是反过来，即政策本身建构了认定问题的依据，有什么样的公共政策才会有什么样的公共问题。

既有的草原政策几乎都是从认定“人-畜-草”这种结构之内或之外的矛盾状况来设计政策方案的，所以，如果把“草原问题”理解为特定时空条件下“人-畜-草”中的任意一方所处的矛盾状态、“人-畜-草”中的两者之间或三者之间的动态平衡被打破而形成的矛盾状态、草原跟其外部环境之间相互作用所形成的矛盾状态或者上述三种情形的综合，那么，草原政策就是针对这些矛盾状态的全部合法方案。如此说来，“草原”时空下的公共问题的范围，决定了草原政策的范围，使其同样成为一个“类”的概念。换言之，“草原政策”就是指向具体的草原问题的全部具体政策之和。例如，发展草原畜牧业、提升畜产品的质量和产出的畜牧业政策；促进草原上的农牧民增收、提高农牧民生活质量和受教育水平等的社会政策；恢复草原植被、保护草原环境的生态政策；保护草原文化、增进人文关怀的文化政策等。

本书没有刻意聚焦在上述某项具体政策或者某个政策领域，而是使用了“草原政策”这个“类”的概念。这么做除了考虑到这些领域之间彼此密切关联而难以割裂开来的情形之外，主要是想用这个概念表达“草原”进入现代政策话语的历程。换言之，“草原政策”是一个在特定历史条件下才能成立的概念，这种历史条件特指“近代”，在本书大体上对应为“1902年以来”。1902年至1947年是“草原”从传统向现代转型的阶段。自1947年以来方可确认存在“草原政策”，因为进入这一历史阶段之后，“草原”这个时空上才发生了现代意义上的国家与社会之间的分离，以此为前提，才谈得上国家通过一套“草原政策”去表达其对草原社会的作用。

综合上述对三个核心概念的界定，需进一步做出如下四点说明。

第一，相比于另外两个概念，“公共政策”在本书是一个更加基础性的概念。准确界定这个概念，是理解其他三个概念和展开全书论述的基础。上文尝试从三个角度来厘清“公共政策”的边界。①厘清“政策”与“非政策”，主要是指向“政策”与“制度”。②厘清“公共”与“非公共”。“公共”具有强烈的价值表达，但是它本身并非先在的，也不会因为对政策的功能宣称或价值认定而自动成立。“公共”只能是特定制度的外在表现。③厘清“一般”与“具体”，即“公共政策”是抽取全部具体政策的共性而综合出来的一种抽象存在。从认识论的角度来看，任何一个观察者只可能观察到具体政策并通过具体的观察去归纳政策，不可能瞬间把握“公共政策”的全部真实。

第二，关于“公共政策”和“政策变迁”。除了各自表意上的专门所指，这两个概念其实是一体两面的存在，即二者是同一事物的两种状态。其中，“公共政策”侧重描述该事物稳定的性状，“政策变迁”侧重表达其可变的性状，政策变迁是公共政策的常态。将政策变迁视为公共政策的一种常态，就如同将运动视为物质的常态。使用“变迁”这个说法，意在突出其变化的连续性和规律性。

第三，关于“公共政策”和“草原政策”，可以认为前者包含后者，但不能将二者简单地理解为一般与个别或抽象与具体的关系。“草原”是一个明显具有空间特征的修饰语，所以，如图1 -2所示，“草原政策”更像是根据对空间的分类方式而对“公共政策”划出的类型之一，据此判断，二者属于包含关系。但“草原政策”本身也是一个“类”的概念，而非一项具体政策。举例而言，如果按照“五位一体”来划分政策领域，即分出政治的、经济的、文化的、社会的和生态的五个子域，那么，可以认为每个子域包含的政策都是“公共政策”的具体政策；同时，“草原”的时空下也有这五个领域，因此，“草原政策”自然包括草原时空下的这五个子域内的具体政策（见图1-2）。这就是说，本书以草原政策为研究案例，并非将其视为公共政策的具体政策。以草原政策为对象讨论政策变迁的逻辑，依然需要考察草原政策本身所包含的具体政策，以求从个别探求一般。

第四，“内蒙古草原”或者“北方草原”，这个概念除了在地理方位和自然属性方面的确指性，其历史的、文化的、人文的等方面的含义则不无建构的意味。一方面，如果近似地将草原直接视为草原政策的作用对象，那么草原本身就构成草原政策的必要条件，即没有“草原”就无所谓草原政策。另一方面，草原的价值在于它对于人而言的“有用性”——草原当然对依赖其生存的一切生物皆有“价值”，一匹狼、一只羊、一条蛇、一只鼠乃至一株草，都要依赖草原提供的养料活着并活下去，否则就需要迁移、适应性变异或者死亡。这些生物能够采取的策略是让自己成为自然的一环，然后顺应自然。只有人才会尝试将自己与自然分离开来，将自然置于自己的对面，再想方设法改造自然——草原政策就是改造自然的一套办法。如此说来，对于狼而言的“草原”跟对于人而言的“草原”，即便在地理位置乃至自然属性上完全吻合，也未必是同一事物。除非人愿意或者能够像狼那样看待草原，否则，对于狼有价值的草原对于人可能并无意义。据此可以认为，“草原”本身就是人的建构之物，草原政策是参与这种建构过程的主要力量。换言之，毋宁说正是以草原政策为载体的人的意愿和意志始终在定义“草原”。在此意义上，草原政策又反过来成了“草原”的必要条件。