导论

一 研究缘起与研究问题

为什么要研究政策变迁？有两方面的依据。

一方面，政策变迁如同一个窗口，透过它可以观察国家治理体系现代化的实现路径和逻辑。就其功能而言，公共政策是现代国家实施公共治理的工具或场域。言其工具，是指以文本形式表达的一项具体政策；言其场域，是指将国家意志转化为治理思路并用具体政策加以表达的情境与过程。公共政策研究注重讨论政策形态。“变”与“稳”是既有研究对政策形态的基本概括。如果承认政策变迁才是公共政策的常态，就可以将政策变迁视为公共政策本身，进而，政策变迁就是现代国家在实施公共治理过程中必然发生的政策现象，从而成为观察国家治理体系及其现代化的一个“窗口”。

言及国家治理体系的现代化，需要回答的一个问题是：一国之内，到底是一种治理体系，还是若干治理体系？如果是一种，其内部结构是怎样的？如果是若干，这些治理体系之间如何连接？这个问题关心的是“国家治理体系”的内容构成，其核心要旨是如何处理现代国家的“地方性”。通常，与“地方性”所对应的正是一个国家内部在地理区位、自然资源、民族构成、经济状况、文化形态等诸多方面的多样性，那么，这种基于“地方”的多样性要求国家治理体系的多样化吗？以本书讨论的案例对象为例，北方草原不论在疆域形态还是行政归属上，都是统一政权体系内的“地方”。

按照中国现行的国家结构和宪法框架，中国的国家治理体系必定是一种而不是若干——准确地说，它必定是一套能够兼容地方多样性的体系，其运行实质是依靠执政党的执政能力去响应、协调该体系内部的多样性及其可能蕴含的冲突。执政党的执政能力集中表现在其政策能力上，即调运政策工具应对现实问题的行动及其效果。粗略判断，政策能力表现在两个维度。一是领域维度，即在哪些领域展现政策能力。领域维度是横向的，比如，农业的、牧业的、工业的；政治的、经济的、文化的、社会的、生态的，等等——但每个领域之内又有以组织为载体的权力层级的纵向性，这种纵向性表现为自上而下或自下而上。二是时间维度，即政策能力在时间序列上的变化，或者说，特定领域的政策能否及时响应并妥善处置该领域的问题，这就使得政策在其形态上表现为变迁。将这两个维度整合起来，可以把政策变迁理解为公共政策为响应特定领域内的矛盾状况而在时间序列上表现出来的变化。据此判断，存在一种三层结构。自外向内看去，最外层是政策变迁，中间层是政策能力，内核是（现代化了的）国家治理体系。这个三层结构组成一个紧密的嵌套体，相互牵扯。不是每个可被认定的政策变迁都表现为政策能力的改变，更不能说发生了政策能力的提高；也不是每个可被认定的政策能力的提高都意味着国家治理体系及其治理能力现代化程度的提升。但是，国家治理体系的现代化必然要求政策能力的改观；政策能力的改观必然要表现为政策变迁。

能够兼容内部多样性的国家治理体系，将通过政策变迁展现其政策能力和治理能力；反过来讲，通过观察具有地方性的政策变迁，也能对国家治理体系及其现代化的路径和逻辑加以管窥。质言之，政策变迁是国家治理体系现代化的必要条件。

另一方面，对政策变迁的既有研究比较注重回答“什么导致了政策变化的发生”，其重心在于“变”本身而未及深入分析其后果，特别是没有关照这样的问题：为什么那些旨在实现良善结果的公共政策及其变化常常会引起争议？

关于政策变迁是如何发生的，既有研究偏重从政策系统之内外两种空间寻找答案。精英决策论、行为主体互动论是从政策系统内部或者说政策系统的运行机制方面探索政策变迁的动力；社会学习论则偏重探讨政策系统向外拓展的机制及其对政策变迁的作用。这些研究思路无不重在讨论公共政策的产生与变动。问题在于，其一，如果政策系统本身取决于国家治理体系，那就会存在循环论证：国家治理体系的现代化需要通过政策变迁才能实现，但政策变迁本身又是国家治理体系的后果。其二，以本书关注的“针对北方草原实施的草原政策”为例可知，围绕北方草原以及针对草原施行的一套政策，引发一场辩论。草原政策的口吻自认为始终按照草原牧区的实际情况来拟定和调整政策，强调这些政策从来都严格遵照草原实情、遵循牧区规律、尊重农牧民意愿且越来越接近牧区的实际。据守“地方知识”的论述传统却指出，由于脱离草原牧区的复杂现实，草原政策不仅破坏了本来更适于草原的生产和生活方式，撕裂了草原长期保持的整体状态，还破坏了存在于牧民日常生活中的传统文化，结果，草原政策所追求的“发展”和“保护”都适得其反。为什么紧紧盯住草原上的现实问题而发生的政策变迁，却遭到牧民的不解和质疑？这种政策辩论的启示在于：仅关注政策形态上的变化尚不足以构成对政策变迁的完整研究。不是每一项可辨识的政策变化都能带来良善后果，至少未必都能带来被一致认同的良善后果。据此，一种能够解释政策变迁何以发生的理论，同时应该有助于理解其何以被认为偏离价值预期，还应该为化解由此引发的争议乃至纠正这种认知偏离提供指导。在这一点上，既有研究总体采用了“国家-社会”的二元分析框架并且往往选定了国家立场，无助于理解政策变迁的后果，这就要求在研究思路上做出调整。

值得注意的是，以上述两个方面作为研究政策变迁的依据，有着深刻的内在关联。在既有的国家治理话语体系中，政策及其变化总是被寄予“发展”、“进步”、“增长”等价值预设，且能够主导政策变化的主体具有定义、解释、评判这些价值的正当性。在此逻辑之下，如果人们接受这些价值预设从而并不预期发生意外状况，那么只需关注“变”就够了。然而，同样在此逻辑之下，一旦社会感知与这些价值预设不尽一致就难免发生争议。重要的是，这种争议并非辩论双方的“是非对错”，而是双方秉持的思想模型有所不同使然。

本项研究试图指出，现代国家的历程正是政策主体获取上述正当性的过程。在此过程中，“建设强大国家”的理念使国家立场不断得到强化，国家逐步挤出并取代了原本在当地具有合法性的地方力量，获得了定义草原政策并塑造其变迁方向的主导权。因此，既有草原政策及其变迁所依据的思想模型，表达的正是来自国家的理念、话语和预期行动。国家治理体系现代化的内涵之一正是促使该体系变得更加开放、多元、包容，完成这种转变，需要调整思想模型，促使政策变迁朝向有助于国家治理体系现代化的方向。

本书引入“思想模型”这个概念以及相应的分析思路，通过描述草原政策的变迁历程、抽取其变迁的解释逻辑，发现“草原”在现代国家历程中受思想模型作用而变迁的逻辑。本书认为这种随着现代国家的形成而生成的思想模型不但决定了草原政策变迁逻辑，而且成为今天围绕草原政策而存在争议的根源。

根据以上论述，本书的研究问题是：政策变迁何以发生？如何理解围绕草原政策形成的辩论？

在以上论述中，出现了“政策变迁”、“政策变化”、“政策变动”等不同的表述。后文将对这些概念进行界定与厘清。

二 研究思路与研究方法

本书旨在以草原政策及其变迁为案例对象，整合出一个可以解释政策变迁的分析思路。既有研究用“外部压力-内部反应”的思路将政策变迁视为对政策系统外部变化的反应，本书承认这种研究思路的学术价值。但是，出于如下三点考虑：其一，政策系统之外部与内部的界限并不固定，从而一种变化到底属于政策系统外部环境的变化还是政策系统自身的内部变化，其实是不确定的；其二，难以确认政策系统外部环境发生的哪些或哪种变化跟政策变迁之间存在关联；其三，即便既有研究已经充分注意突发事件造成的危机效应及其对政策变迁范式转换的作用，那也不能忽视孕育这些危机的常规原因——本书将“外部环境的变化及其造成的压力”视为一种常量或者给定状态。本书认为能够解释政策变迁的一种变量因素是思想模型。

就研究方法而言，本书主要采用了案例法和文献法，辅以访谈法。

1．案例研究方法。案例研究是探索难于从所处情境中分离出来的现象时采用的研究方法。本书所用解释变量的抽象性和政策变迁这个现象的复杂性，为案例研究方法的应用提供了可能性。本书以针对内蒙古草原施行的草原政策为案例对象，主要梳理新中国成立以来草原政策的历史变迁，以此勾勒草原政策的整体轮廓并刻画某些细节，为解释草原政策的变迁提供一种理论视角。

2．文献研究方法。文献法就是搜集和分析现存的有关文献资料，从中选取信息，以达到研究目的的方法。需要在文献群中选取适用于本书的资料，并对这些资料做出筛选、分析和使用。文献有三个来源，一是官方出版的传记、回忆录、文件汇编等；二是其他研究者或研究机构对内蒙古草原、牧区所做的实地调研以及基于这些调研完成的学术研究；三是其他文献，包括报纸文章和电子资源等。

3．作为上述两种方法的补充，本书还使用了访谈法。访谈主要用于验证文献资料的可靠性，比如“草畜双承包”的实际落实情况、政策执行者对于草原政策的理解等。访谈对象来自内蒙古自治区赤峰市巴林右旗，是在旗政府和苏木政府供职的干部。

三 写作结构与基本内容

如图0-1所示，除了导论之外，本书共六章。导论回答了为什么要研究政策变迁，介绍了本书的研究问题、研究思路、研究方法、写作结构、基本内容等。

第一章界定了本书的基本概念、梳理了基础文献、明确了研究问题。

第二章搭建了用思想模型解释政策变迁的理论框架。思想模型是一个映像，这个映像与某种现实情形相对应而且拥有一个能够捕捉这种现实情形特征的结构与内容。思想模型的内容构成有三种要素，即理念、话语和预期行动，这三种要素构成一个自内而外、由里及表、逐步外显的关系过程。思想模型发挥作用的一般机制表现为通过构建理念、表达话语或形成预期行动来描述原型。作为对草原时空及存在于其中的草原问题的响应，草原政策取决于相关政策行为者如何看待“人-畜-草”这个模型。该模型的结构保持不变，但是人们对三种要素的重心所在或者对该模型总体的判断则因时而异，由此形成不同的思想模型。根据思想模型的内容构成，这些差异会表现在理念、话语和预期行动这三个方面或者其中的某个方面，进而外化成一项或一套政策。

第三章系案例呈现，从四个方面展示了草原政策及其变迁历程。第一节讨论了内蒙古从“蒙地”转变为“北方草原”的近代历程。这个历程构成今天讨论草原政策的历史背景。清末的“放垦蒙地”从地理意义上消弭了清王朝长期形成的内地与蒙地之间的边界，造成了内地向蒙地的推挤。这一历程为建国之后“草原政策”发挥作用设定了制度空间。作为一种历史形成的结果，民族区域自治制度的确立使得传统的“边”以北方草原的形态成为“中央-地方”格局下的自治地方，国家由此跟草原社会脱离开来并超越其，与“传统”大力相向。为此，国家始终需要借助一种工具，这就是草原政策。

第二节至第四节具体展示了体现在内蒙古自治区成立以来针对内蒙古草原所实施的草原政策之上的思想模型如何作用于草原政策的变迁。这三节分别对应本书所理解的草原政策的三个阶段。需指出，本书并没有严格区分或分别讨论“政策制定”或“政策执行”，而是着重突出“草原政策”的整体性，即它在决策者那里的总体映像。用“定下来”、“围起来”和“退出来”分别概括三个阶段的草原政策，既形象地展示了各阶段草原政策的重心所在，也显示了在各阶段上草原政策的变迁。通过发掘每个阶段“潜伏”在草原政策背后的思想模型，再将三个阶段的思想模型纵向地联系起来加以审视，就能发现，正是思想模型的改变导致草原政策的变迁。

第二节用“定下来”概括这一时段的草原政策。本节讨论显示，在1947年到1957年的十年里，内蒙古自治区的试行经验成为当时民族政策和民族地区发展政策的主要来源。从1953年开始，以“社会主义过渡时期总路线”为肇始的中央政策理念和话语逐渐渗入草原政策，但内蒙古尚可将国家的政策话语作为“外衣”坚持表述自己的政策主张。1958年发动的“大跃进”运动以及随后掀起的阶级斗争浪潮，导致草原政策的话语和预期行动发生转变，直到1970年代末，内蒙古的草原政策始终被裹挟在国家的政策话语里。这一阶段的草原政策始终内卷于国家权力的运作。随着思想模型的修正，中央跟地方整合成整体的“国家”对草原政策施加影响。

第三节用“围起来”概括这一时段的草原政策。本节认为，以前一阶段中央和地方共同主导的政策话语为基础，在全国层面的“调整”或“纠偏”的政治氛围确定之后，地方决策者也迅速接受了相似的调整路数，从政策设计上为“市场”鸣锣开道。内蒙古重塑了其思想模型。在理念方面，从前一阶段的阶级斗争转到“解放思想，放宽政策，把经济搞活”上来，解放牧区生产力，激发牧民的生产积极性。在话语方面，就是强调草原是稀缺资源，反对吃“草原”的大锅饭，要注重草畜平衡，提高草原商品的产出率，理顺“人-畜-草”三者之间的关系。在预期行动方面，推行畜草双承包、双权一制、发展集约化养殖、发展草产业。如果说市场机制对牧民的包围已经显现出侵害之势，那就不能忽视市场之出现并大行其道的“政策”助手，即通过政策的鼓励和创造条件，引入了市场机制，又用政策引导人们的行为去接受市场，以至其后果再次暴露弊端，仍然要寻求政策之手的介入。

第四节用“退出来”概括这一阶段的草原政策。本节讨论显示，跟之前两个阶段的草原政策相比，在本阶段，国家重塑了看待草原的思想模型。国家以守护草原生态安全的卫士之姿，提供一套保护草原的生态政策。退牧还草、围封禁牧、休牧轮牧、生态移民以及相应的生态补偿，构成一个严密且严厉的政策组合，强化了“围起来”的一套做法，并彻底实现了定居和定牧。不过，在草原政策的供给方式上，跟之前两个阶段一样，本阶段的草原政策依然是用一套预设了正确性的政策去干预草原社会的运行，先形成政策意向并构筑起无可挑战的思想模型，然后去营造政策正确的话语环境。

第四章是对《中华人民共和国草原法》（后文简称《草原法》或草原法）的案例研究。草原法显示了两种政策变迁，一是从无到有之变，二是法的修订之变。前者通过明确草原权属、利用和管理草原的方式等事项确认了草原政策的国家立场；后者通过完善并细化草原法的条款，强化了来自国家的思想模型对草原政策的作用。不过，由于遵循了相似的思想模型，两部草原法对照显示的政策变迁并非剧变，而是法律条款的扩充和可操作的增强。两部草原法最大变化在于国家实施草原治理的预期行动的精细化。

第五章针对“照搬说”提供的批评意见，深入探讨草原政策及其变迁引发的争议。国家提供的思想模型挤出了蕴含本土知识的地方性。以“建立并建成一个现代国家”为理念，不但要将边疆和边区统一在国家疆域和政权之内，还要用“发展话语”去裁剪并剔除个别的、散乱的“地方经验”。国家与地方社会的脱嵌，除了表明现代国家完成了其型制构建，更意味着国家得以超越地方社会，用国家思维去规划和主导地方的“发展”思路。具体到北方草原，这种逻辑的实际表现就是草原政策的自我强化。

第六章是“结论和其他”，主要任务是对全书做出总结。除了回应本书的研究问题、重述用思想模型解释政策变迁的理论逻辑，本章还指明了全书的研究局限、未来的研究方向并针对可能受到的质疑做出预先回应。