玉米临储政策退出对东北四省区种植业的影响及对策

侯荣娜

摘要：国家长期执行的玉米临储政策在稳定东北四省区玉米种植、产量增产、农民增收方面发挥了重要作用。然而这种以政府为主导的保护性政策，导致国内外玉米价格倒挂，最终损害了玉米产业的健康发展，因此，玉米临储政策退出、完善玉米市场价格机制十分必要。本文在分析玉米临储政策退出对东北地区种植业影响的基础上，提出了要建立玉米临储政策退出预警机制、因地制宜实施种植业结构调整、多渠道解决玉米“销售难”问题和解决玉米“去库存”问题，同时要建立玉米生产者补贴制度，以确保农民利益，进而更好地推进东北地区种植业合理、健康发展。

关键词：玉米 临储政策 东北四省区 种植业

东北三省及内蒙古自治区（以下简称东北四省区）是我国重要的商品粮生产基地，也是我国最大的玉米产区。国家长期执行的玉米临储政策在稳定东北四省区玉米种植、产量增产、农民增收方面发挥了重要作用。由于玉米临储价格高于市场收购价格，农民种植积极性得到提高，玉米成为东北四省区播种面积和产量最大的粮食作物，产量约占全国玉米总产量的40%。但是，国际玉米价格的走低使得国内外玉米价格严重倒挂。因此，2016年3月，国家决定取消玉米临储政策，玉米价格随行就市，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

一 玉米临储政策退出对东北四省区的影响

（一）玉米临储政策退出的主要内容

2016年，东北四省区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，即将玉米定价权交给市场，生产者随行就市出售玉米。同时，建立玉米生产者补贴制度，以保障生产区农民的玉米种植收益。2016年，黑龙江、吉林、辽宁以及内蒙古自治区分别计划调减1000万亩、300万亩、200万亩、200万亩。黑龙江省重点调减的是北部所属的“镰刀弯”地区的第四、第五积温带，主要发展食用大豆、马铃薯等适宜作物；辽宁重点调减的是辽西北地区，主要发展花生、大豆、杂粮等经济作物，玉米种植改为青贮玉米、优质加工玉米和鲜食玉米。内蒙古主要立足“为养而种、以种促养、以养增收”，在农区畜牧业集聚区、农牧交错带，引导籽粒玉米向粮草轮作、粮改饲和玉米整株青贮转变。吉林主要实施“粮改饲”“旱改水”，发展设施农业。

（二）玉米临储政策退出对种植业的影响

1．供给过剩，预期价格下跌

近几年，东北四省区玉米播种面积连年创新高，导致玉米市场供应量逐年增加，产业发展整体呈现供大于求的格局。根据国家粮油信息中心的统计，截至2016年2月29日，我国东北三省新收购2015年临储玉米8818万吨，占东北全境玉米总产量的90%以上。临储收购政策导致玉米价格过高，2012～2013年度开始，玉米饲料需求量呈现下滑趋势。预计玉米市场化改革之后，玉米价格可能会呈现一个下跌趋势。一方面，高达2.6亿吨的玉米临储库存需要向市场释放，且很多农户的待售玉米也要向市场投放；另一方面，国家已经决定不再收储，这导致玉米供需格局面临重构。

2．种植玉米的农民收益受损

综合国内外玉米市场形势及此次改革调整的预期，玉米市场今后仍将面临一个较大的下行压力，农民的种植收益将受到一定程度的损失。相关数据显示，目前，东北玉米优势地形地区每公顷的平均产量为15000斤。经测算，价格一旦跌破0.8元/斤，农民种玉米就会亏损。调研数据显示，2016年，东北三省各地玉米价格均较2015年下调30%左右，为0.80～0.85元/斤，已濒临亏损线。

对于规模经营主体来说，预期收益下降幅度较大，这是因为东北地区规模种植户的土地流转费用几乎占全部生产成本的一半，东北玉米产区每公顷土地的最低租金为5000元，种子、化肥、农药成本每公顷约为4000元，加上人工费用，总成本在10000元以上。因此，玉米价格的下调，对于规模经营主体来说，利润空间压缩较大。如果市场价格下调至0.7元/斤，每亩将损失近300元。此外，玉米临储市场化改革还将极大影响东北四省区的土地流转，在部分地区还会引发土地流转违约与纠纷，应做好准备和化解预案。

3．农民种粮积极性受挫

在种粮成本逐年上涨的压力下，政府的托市收购早已是农民种植玉米的最大期盼。农民认为国家托市收购价会越来越高，这增加了其对托市收购政策的依赖性。让农户脱离政策依赖，独立面对市场，将影响其种粮的选择。在进行具体的生产选择时，要考虑不同作物间的比较收益。据东北地区农户反映，“一个大棚一亩地每年纯收入3万～5万元；而如果种植玉米，则基本上不赚钱，即使不算他们的劳动力成本，每亩净收入也只有二三百块钱”。因此，有的农户会选择外出务工，放弃粮食种植，把土地承包给其他农户；有的农户表示要种植转型，发展设施农业。

4．种植业结构调整受制约

种植业结构调整并不能在玉米临储市场化改革后立竿见影。一是与其他杂粮经济作物相比，玉米种植收益相对较高，农户的种植积极性短期内依然较高，并不会调整种植结构。针对东北地区农户调研数据显示，政策改革后，自耕农户和规模经营主体反响差异较大。对于自耕农户而言，由于不含流转土地承包费，种植成本每亩为350～450元，政策改革导致预期的净收益下降2% ～5%。部分农户对此表示可以承受，因此调整种植的意愿并不是很强烈。但对于规模经营主体而言，由于种植成本包含土地流转费用，因此总成本要比自耕农户高出500～1000元，收益下降明显，导致规模经营农户调整的意愿相对较强。二是由于地理、交通、物流等条件限制，加上缺乏其他经济农作物的种植经验、技术，以及自然条件较差，农户在短期内也很难调整种植结构。尤其是在东北四省区的一些山区、丘陵地带，玉米种植调整存在很大困难。三是作为东北地区玉米的轮作物，大豆价格不稳定，目标价格补贴政策没有到位，导致其效益并不高，这带来了东北地区粮食种植结构调整的困难。

5．东北四省区玉米去库存压力仍然较大

从市场购销行情来看，东北四省区玉米未来去库存压力仍然较大。整体价格在低位运行，购销活动惨淡，用粮企业参与竞拍的积极性较低，玉米去库存化进度非常缓慢。截至2016年2月29日，在政府首次调低东北产区玉米临储价格至2000元/吨之后，我国东北三省新收购2015年临储玉米数量已达到8818万吨，占东北全境玉米总产量的90%以上，国家财政负担越来越重，各政策性粮食承储单位的库存管理面临严峻考验。另外，东北地区的巨量玉米收储，带来关内关外玉米价格的严重倒挂。调研数据显示，目前河北省加工企业主流收购价格在1650元/吨左右，而吉林省加工企业主流收购市场价格已达1950元/吨。华北和东北价格倒挂之严重，已出现华北玉米大规模倒流到东北腹地的反常现象。

二 玉米临储市场化调控的建议

（一）建立临储政策退出预警管理机制

玉米市场化改革之后，将在一定程度上影响农民种植意愿。因此，要建立临储政策退出预警管理机制，促进玉米市场化改革发挥有效作用。目前，东北地区农民种植自有耕地虽仍能获得微薄的收益，但租地种植则处于盈亏平衡线，因此单产较高地区的农民倾向于在下一年度继续种植玉米，单产较低地区的农民则有望改种其他农作物。因此，种植结构调整应是一个循序渐进的过程，各级政府的农业主管部门要通过各种渠道开展宣传，让广大农户积极进行种植结构的调整。同时，要充分尊重农民意愿，通过规划指导、信息引导、政策扶持，合理安排农作物品种结构，尊重农民意愿和经营自主权。此外，各基层部门还要积极落实调减玉米任务，多渠道整合资金，专项支持东北四省区玉米结构调整，及早落实替代作物的种子等物资，大力发展市场紧缺的大豆、杂粮、优质饲草等作物。

（二）因地制宜实施种植业产业结构调整

首先，要根据东北四省区玉米产区的地形以及我国出台的《“镰刀弯”地区玉米结构调整规划》内容，因地制宜实施玉米种植缩减。主要是针对东北四省区的东北冷凉区、北方农牧交替区、西部风沙干旱区、太行沿线区及西南石漠化区域，推进六大类型结构性调整：适宜性调整、种养结合型调整、生态保护型调整、种地养地结合型调整、有保有压调整、围绕市场调整。对于东北四省区，地形非优势地区要加大缩减比重，尤其是东北冷凉区（黑龙江北部和内蒙古东北部）要因地制宜，大力发展青贮玉米，扩大饲料油菜种植，发展苜蓿等牧草生产。在水源条件较好的松花江、嫩江、辽河、太子河等沿岸优质水稻产区，实行“旱改水”，适度扩大地表水灌溉优质水稻种植面积。北方农牧交错区（涉及黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古整个四省区）要根据市场需求和农牧发展需要，因地制宜地大力发展青贮玉米和粮豆轮作，以及花生、杂粮种植等，同时积极发展饲草和饲料油菜种植等。其次，政府要帮助农民实现市场衔接，做好农户调整种植业的产业规划，提供农业信息和经济作物种植技术服务，加强指导，帮助农民拓宽思路，全方位发展替代种植业和养殖业。

（三）多渠道解决玉米“销售难”问题

一是，东北地区各级政府要坚持玉米市场化改革的正确方向，采取各种有效措施驱动市场，多渠道解决玉米“销售难”问题，尤其是强化销售工作的组织领导。粮食收购部门要支持粮食收储企业收购玉米；粮食供销部门要努力拓宽和疏通玉米销售渠道，搭建玉米营销平台，加快玉米销售。二是，东北地区应尽快构建“北粮南运”现代物流体系，促进形成东北产区多产粮、销区多存量的良好局面，并使北粮南运常态化发展。三是，大力改善农户存储条件。政府要加大扶持力度、提高补贴标准，尽力帮助农民改善储存条件，以有利于农民择机销售玉米，避免玉米收获后集中大量上市，造成“谷贱伤农”。此外，还要加强财政政策扶持力度，对于市场化主体建设仓储和烘干设施，财政要设立专项资金进行扶持，这不仅有利于缓解国库的库存压力和国家的收购压力，而且有利于全面激活市场机制，促进玉米市场的良性健康发展。

（四）多措并举去库存

玉米临储政策退出短期内仍然无法解决东北四省区的玉米高库存问题，为此要多措并举、合理引导。一是，开创东北四省区农业种植新体系和符合东北四省区实际的主粮产业创新种植发展之路。运用政策补贴杠杆，鼓励农民种植品种的切换。在东北四省区（尤其是黑龙江地区），要积极引导扩大大豆的种植面积，提高大豆的目标价格和收益率。此外，还要根据国务院办公厅《关于加快转变农业发展方式的意见》要求，大力推广玉米、大豆间作，大力推广主要农作物轮作和间作套作，支持因地制宜发展生态型复合种植模式。二是，政府要出台相关产业政策，大力解决玉米产业链下游消费问题，并开拓新的消费点。加大对国内非转基因玉米深加工企业的扶持力度，积极扩大玉米的加工转化需求，化解玉米高库存。结合目前东北四省区的实际情况，要控制进口玉米及相关替代品规模，鼓励大型农产品加工企业到东北布局生产基地。进一步合理调整玉米主产区供需关系。农民尽快种植关系到国家粮食安全的其他农作物或发展养殖业，既是促进玉米“去库存化”的有效路径，也是促进农民就业、增加农民收入的有效途径。三是，要严控玉米及其替代品和转化产品的进口。抓住国内外粮食差价缩小的有利时机，积极采取措施加强谷物进口管理，缓解高粱、大麦、DDGS、木薯、木薯淀粉等商品进口的冲击，引导用粮企业消化国产粮食。

（五）建立玉米生产者补贴制度

玉米临储政策退出会在一定程度上损害农民现有收益，因此必须在改革中统筹兼顾，建立粮价改革利益补偿机制，在我国公共财政可支付能力和行政管理可控制能力的范围内对农户进行直接补贴，使种粮农民在改革中利益不受损失，种粮积极性得到有效保护。补贴办法与土地承包权脱钩，本着“谁种补谁”的原则，简化政策操作，据实补贴到实际生产者。有两种补贴方案。一是，按面积直接进行补贴。单位面积补贴标准根据改革过程中价格调低后种粮收益减少的情况确定，并随价格调低逐年提高补贴标准。比如，政府可以设置一个玉米目标价格为1.6元/公斤，假定2016年玉米市场价格下调到1.4元/公斤，比政府目标价低0.2元/公斤，按照亩产500公斤计算，需补贴100元/亩；若市场价格进一步下调，补贴标准要相应提高。二是，以低于玉米库存成本一定比例的标准进行补贴。据测算，我国1吨玉米的库存成本为250元，比如按每吨低于库存成本20%的比例计算，每吨补贴金额应为200元，按照玉米平均单产500公斤/亩测算，相当于补贴标准为100元/亩。当然这个比例应根据各省区的财政收支情况科学确定。此外，建立覆盖农业生产灾害与市场风险的保险制度，避免中小农户在完善农产品价格形成机制过程中承担过高的市场风险和收入风险。

参考文献

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