第一节 本书的研究背景

一 我国的农村扶贫工作概况

改革开放以来，我国大力推进扶贫开发。我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，为世界反贫困事业做出了突出贡献。特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。

（一）我国农村贫困概况

改革开放以来，随着经济高速增长和大规模、有组织的国家扶贫行动的开展，我国反贫困工作取得了举世瞩目的成就。按照每人每天1.25美元的国际贫困线标准测算，1978～2014年中国减贫人口累计超过7亿人。若按中国贫困线标准测算，农村贫困人口从1978年的2.5亿人减少至2014年的7017万人，贫困发生率相应地从30.7%减少至7.2%，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口比例减半的国家。依据贫困人口“建档立卡”数据，2014年全国有14个集中连片特困地区、12.8万个贫困村、近3000万贫困户和7017万贫困人口。14个集中连片特困地区有680个县，其中440个是国家扶贫开发工作重点县，而592个国家扶贫开发工作重点县中有152个不在片区内，所以片区县与重点县之和为832个，这是当前我国扶贫开发的重点县域。我国7017万贫困人口中，因病、因灾、因学、因劳动力致贫的人数分别占42%、20%、10%和8%。

改革开放以来，我国农村贫困状况发生了很大的变化，这不仅表现为贫困人口的规模和贫困发生率的明显下降，而且表现为贫困人口的结构和贫困人口的地域分布的改变。在过去10年中，农村贫困人口的地区分布和人口结构出现了一些明显的变化。第一，在地区分布上，贫困人口进一步向西部地区和山区集中。我国西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、广西、内蒙古、新疆12个省（区、市），面积为500多万平方公里，占国土面积的56.4%，自然资源和生物多样性资源都很丰富，同时也是我国贫困人口主要集中分布的区域。第二，剩余贫困人口分布日益集中到自然环境恶劣地区、边远地区、少数民族地区和难以参与到经济增长中的弱势群体中。第三，贫困人口生活环境及质量、人力资源条件、收入及财富水平方面都处于相对劣势，而且贫困程度越深、经历贫困年数越多，这种劣势表现得越明显。第四，贫困农户家庭人口多，低龄老年人口比重大，劳动力负担重。第五，贫困农户成人文盲率高，劳动力素质低，接受培训少，就业面窄。第六，贫困人口大多集中在单一的农业经营户，其收入来源较为单一，收入稳定性差、波动性较大，更多依赖于农业。第七，贫困人口家庭经济基础薄弱，难以承受外界因素的冲击，遇到宏观经济波动或自然灾害就容易返贫。第八，农户贫困状态变化大，收入和支出水平年度间不稳定，这一现象增加了扶贫政策在瞄准贫困人群时的难度，同时也对针对不同类型的贫困农户采取不同的扶贫措施提出了要求。

（二）我国新时期《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》的扶贫工作目标与方针

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，我国扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区（简称：连片特困地区）发展相对滞后。提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，注重解决制约发展的突出问题。目标是到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

其中，连片特困地区包括：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等11个集中连片特殊困难地区和已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。国家将加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出了以下工作方针，即坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

（三）“精准扶贫”的提出与内涵

“精准扶贫”的重要思想最早出现在2013年。习近平到湖南湘西考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。

2014年1月，中共中央办公厅详细规划了精准扶贫工作模式的顶层设计，印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），首次将建立精准扶贫工作机制作为扶贫开发工作六大机制之一，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，习近平参加“两会”代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，重点施策。2014年5月，国家扶贫开发领导小组又发布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发〔2014〕30号），进一步阐释了精准扶贫理念。

2015年6月，习近平在贵州调研中强调扶贫开发“贵在精准、重在精准、成败之举在于精准”。2015年10月，习近平在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类措施，因贫困原因施策，因贫困类型施策，广泛动员全社会力量参与扶贫。

2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出，至2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2015年12月中央扶贫开发工作会议审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，并进一步提出，要把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接，实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的总体目标。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》也提出了“五个一批”，即发展生产脱贫一批，易地扶贫搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障政策兜底一批。按照我国扶贫标准，到2014年底全国还有7017万农村贫困人口，要在2020年实现小康目标，意味着每年减贫1170万人，平均每月减贫100万人，脱贫任务十分紧迫。

2016年7月，习近平在银川东西部扶贫协作座谈会上发表了重要讲话，为全面打赢脱贫攻坚战做出重要战略部署。讲话指出，精准扶贫、精准脱贫是当前脱贫攻坚思想的核心内涵，是我国现阶段治理贫困的指导性思想，对我国扶贫成败起到了决定性作用。

总之，精准扶贫政策的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”，将扶贫政策和措施下沉到村到户，通过对贫困家庭和贫困人口的精准帮扶，从根本上消除导致贫困发生的各种因素和障碍，从而拔出“穷根”，实现真正意义上的脱贫致富。精准扶贫政策的内容体系包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四项内容。精准识别是实施精准扶贫政策的基本前提，是指明确贫困标准与规范，通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户、贫困村有效识别出来，并建立贫困户和贫困人口档案卡，摸清致贫原因和帮扶需求。精准帮扶是精准扶贫政策的核心，是在准确识别贫困户和贫困人口基础上，根据贫困的成因采取针对性的措施进行有效帮扶。因贫施策、精准到户到人是精准帮扶的关键，重点通过发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。精准管理是实施精准扶贫政策的重要保障，精准管理的重点在于扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准考核是提升精准扶贫工作成效的重要手段，是指针对贫困户和贫困村脱贫成效，建立贫困人口脱贫退出和返贫再入机制，完善贫困县考核与退出机制，加强对贫困县扶贫工作等情况的量化考核，强化精准扶贫政策实施的效果。精准扶贫政策适应我国贫困治理形势的变化，实现了扶贫对象瞄准化、帮扶措施具体化、管理过程规范化、考核目标去GDP化，是新时期我国扶贫开发政策的重大战略转型。

（四）对我国农村扶贫政策的若干典型研究

《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施效果的评估报告 [范小建（2011）、刘坚（2006）以及Li和Sicular（2014）等]，较全面地总结了2001～2010年我国政府所采取的主要农村扶贫政策、绩效、存在的问题等。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施效果的评估报告将我国的扶贫政策分为扶贫开发政策、贫困救助政策、惠农政策、一般宏观政策等，分析了我国农村贫困人口的结构和贫困的原因、农村扶贫标准的评估、收入增长与收入分配对农村贫困的影响、农村扶贫资金的分配效应和减贫效果，从全国层面对2001～2010年一般惠农政策及其减贫效果、整村推进扶贫战略、劳动力输出、培训、农村低保的扶贫效果进行了系统、权威的评估，认为整村推进对于提高贫困村的收入和改善其基础设施产生了良好的效果，有利于缩小贫困地区与非贫困地区的发展差距，但以往贫困村的确定存在一定的瞄准误差。报告还提出了未来改进我国扶贫政策的诸多建议，如提出未来扶贫战略的调整方向之一应该是扩大扶贫到户和扶贫到人的政策范围，提出扶贫到户政策可以在整村推进项目基础上加以实施；对各项惠农政策进行调整，让各项政策都能更多惠及穷人，并努力提高贫困地区的人力资本水平等。

汪三贵等对我国农村扶贫政策进行了大量研究。如汪三贵（2008）对我国改革开放以来大规模减贫经验作了总结与评价，认为大规模减贫的主要推动力量是经济增长，特别是农业和农村经济的持续增长，而农业和农村的经济增长又是在一系列的改革开放措施、持续的人力和物质资本积累和不断的技术进步下取得的，有针对性的开发式扶贫投资对减贫也起到了补充作用，我国需要调整经济增长方式以实现更加有利于穷人的经济增长，同时也要改变扶贫项目的实施方式以使贫困人口更多地受益。汪三贵等（2007）发现，整村推进战略下贫困村的农户平均收入增长高于非贫困村，但贫困村内受益的主要是富裕的农户等。汪三贵等（2007）也对我国农村贫困家庭的识别方法、农村扶贫与村级贫困瞄准等进行了很好的研究。

方黎明和张秀兰（2007）认为，我国农村制度化扶贫是一种开发式扶贫战略，其政策效应日益削弱：农村绝对贫困人口更为分散；相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益；现行的扶贫策略也难以有效针对疾病、教育等致贫风险。现阶段中国扶贫政策在收入救助的同时，更应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力。

樊胜根等（2010）利用中国西部偏远山区、少数民族聚集地区的一手农户调查数据，全面分析了公共政策如何提高配置效率来实现对经济增长和减少贫困的多重目标，其研究方法和经验也值得借鉴。

二 我国自然生态保护与农村扶贫和发展之间的关系

我国自然生态保护与农村扶贫和发展之间存在密切的关系。我国重要生态功能区或禁止开发区内存在大量农村贫困人口，需要综合解决当地的人口、资源与环境可持续发展问题。但两者客观上存在一定的矛盾，一些限制性生态保护措施，如禁止伐木、矿产资源开发、土地利用方式等限制了当地农民的增收途径。农户生计是两者的结合点。政府试图以生态保护政策、扶贫发展干预等各种方式来协调两者之间的关系。

（一）生态环境保护地区与贫困地区在空间地理上具有一致性

重点生态功能区是我国生态环境保护的重点地区，而重点生态功能区在空间地理上与贫困地区具有高度一致性。我国的扶贫开发与生态建设间存在高度重叠。

在我国，贫困地区与生态环境脆弱地带具有高度的相关性，两者在地理空间分布上具有较高的一致性。环境保护部2005年统计数据显示，全国95%的绝对贫困人口生活在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。我国最贫困的人口多生活在环境破坏最为严重、自然恢复能力最差的地区。恶劣的生态环境、贫乏的自然资源以及对外交通不畅是导致贫困的综合因素。因此，保护和治理生态环境是贫困地区的一项重要任务。

另外，连片特困地区多位于重点生态功能区，绿色贫困问题突出。在贫困地区各类主体功能区中，重点生态功能区分布最广，占贫困地区总面积的76.52%。这些地区为了保护生态环境，丧失了许多发展机会、付出了机会成本。

根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》以及《全国主体功能区规划》，西部地区9个全国连片特困地区多被列为国家重点生态功能区，成为国家重点保护和禁止开发区域，承担着为国家或地区提供生态服务的重要义务。在这些重要生态功能区，贫困既是生态环境脆弱的产物，又进一步加剧了生态环境的脆弱性。生态环境脆弱区域生产条件差，决定了当地农户只能采取一些简单粗放的生产方式来开发那些相对容易开发的水土、森林、草地等自然资源。落后的生产技术使贫困地区的自然资源未能得到有效利用，商品经济落后，贫困必然发生。同时，低下的生产力水平对劳动力需求增加，使人口压力持续增加，迫使人们高强度、过度地开发利用自然资源，导致生态退化乃至荒漠化，进一步加剧了生态系统破坏。贫困与生态环境脆弱陷入互为因果的恶性循环之中。

（二）生态扶贫是实现保护与发展的重要举措

新时期《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，在贫困地区继续实施退耕还林、退牧还草、水土保持、天然林资源保护（又称：天然林保护、天保）、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程；建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜；加大重点生态功能区生态补偿力度；重视贫困地区的生物多样性保护等。生态补偿政策本身是以激励生态保护为目的，通过外部性内部化来调节生态服务受益者和提供者之间的利益关系。生态补偿本身不是扶贫政策，但该种转移支付客观上具有一定的农村扶贫目的或效果。因此，近些年我国实施了一系列生态补偿项目或政策，如退耕还林工程、森林生态效益补偿基金、天然林保护工程等。一些是直接对从事生态服务的生产者农户进行补助，一些则通过纵向转移支付给予基层政府，如中央对生态功能区所在县的转移支付。

生态综合补偿扶贫是精准扶贫“五个一批”工程之一。如陕西2016年开启了“生态脱贫通道”。根据陕西省林业厅、陕西省扶贫办制定的《陕西林业精准扶贫实施方案》，陕西将按照“县管、乡建、站聘、村用”原则，从2016年起，在秦巴山、吕梁山、六盘山三个连片特困地区的43个贫困县及13个国家扶贫开发工作重点县，选聘1万名建档立卡贫困人口转为生态护林员。各县原则上将不少于20%的森林生态效益补偿基金中县级统筹管护费用于聘请建档立卡贫困人口从事护林员工作；各天保工程实施单位在新聘用管护人员时，须优先聘用符合条件的建档立卡贫困人口。按照“精准、自愿、公开、公平、公正”原则，不跨越乡镇聘用，每名生态护林员管护面积原则上不少于500亩。中央财政按每名生态护林员年工资1万元标准测算，各县根据下达的补助资金，统筹考虑管护面积与管护难度、现有护林员工资水平等因素，合理确定每名生态护林员年工资不超过1万元的具体补助标准，使更多的符合条件的建档立卡贫困人口就地转化为生态护林员。同时，陕西将在秦巴山、吕梁山、六盘山三个国家连片特困地区和白于山、黄河沿岸土石山两个省级连片特困地区，有计划、有步骤地将25度以上陡坡耕地全部实施退耕还林，并优先安排建档立卡贫困户退耕还林。到2020年，力争使连片特困地区建档立卡贫困人口户均拥有2亩退耕还林地。同时，林业部门指导建档立卡贫困户科学经营退耕地，精准建设一批以山地苹果、核桃、花椒、茶叶、板栗、油用牡丹等为代表的优质高效经济林基地、木本油料基地和特色经济林基地。到2020年，努力使建档立卡贫困退耕人口人均拥有特色经济林面积达到1亩以上。以上是通过生态补偿脱贫一批的具体方法和途径。

总之，自然生态保护、农村扶贫是我国21世纪需要解决的重要问题，两者又有着内在的联系。需要将生态保护和农村扶贫、脱贫相结合，从农户生计入手，分析和研究能够提高生态建设、生态修复项目的贫困人口参与率和受益水平以及为农户生计带来积极影响的公共政策创新。

三 西安交通大学课题组研究工作的起源

西安交通大学人口与发展研究所自2006年起参加自然资本项目。“自然资本项目”（The Nature Capital: Putting Ecosystem Services to Work for Conservation）由美国斯坦福大学WOODS环境研究所、大自然保护协会（TNC）、世界自然基金会（WWF）三方合作开展，通过计量大自然的经济和其他价值、开发相应工具及方法，将自然资本更为容易地纳入决策体系，并在全球生物多样性保护重要地区展示这些工具的力量，将经济因素与保护有机结合。自然资本项目的目标是使政府、企业、农户以及其他利益相关者更多地了解生态环境服务的各类价值，将生态环境价值纳入政府、农户等利益相关者的决策和实际行动之中，促进农户在其家庭及生计活动中合理、有效地利用当地的生态环境资源。农户所在的社区及相关组织在这一过程中也发挥了积极的作用。“自然资本项目”在中国的主要研究合作方有中国科学院生态环境研究中心和西安交通大学人口与发展研究所等。

西安交通大学课题组的研究切入点集中在微观的农户生计选择与可持续生计上。以往研究者和有关国际组织对可持续生计及生计策略进行了大量研究，也提出了一些研究分析框架，如Scoones（1998）的可持续农村生计分析框架、英国国际发展署（DFID, 1998）的可持续生计分析框架、Bebbington（1999）所提出的以资本和能力为核心的框架、Ellis（2000）提出的生计多样性分析框架等。在以往农户生计分析框架的基础上，西安交通大学课题组提出了农户生计研究的总体研究框架（见图1-1）。

该框架从农户人口特征出发，农户对其所拥有的五种资本（自然资本、人力资本、社会资本、物质资本、金融资本）进行组合，进行不同的生计活动选择，并产生自然资源的使用、收入水平变化等生计活动结果。各类资产的可获取性及其利用也受到自然生态环境和社会因素、制度与政策、外在趋势和冲击等的制约。

对该框架还有以下进一步说明：

（1）该图的内循环从当地农户的人口特点出发，如人口的数量与结构、生育行为与性别偏好等对农户家庭的生计资产的利用、生计策略的选择有着重要的影响，进而作用于包括当地自然资源使用和生态环境变化在内的生计结果。因此，该框架突出了人口动态性，将人口特征、家庭决策与生计活动选择密切结合在一起。

（2）该图的外循环说明了农户生计策略的选择受到了社区、制度与政策、自然生态环境和社会环境等的影响。

（3）内外两个层次的反馈、动态性和相互作用。

农户自身的生计活动与外部因素之间有着相互作用的关系，农户的生产、生育与消费也会对当地生态环境等产生影响与作用。但外部因素的变化，如自然生态环境的变迁、政府环境保护政策或农村发展与扶贫等政策的变化也会对农户的生计资产、生计活动选择等带来影响。

总之，西安交通大学课题组以微观农户的人口动态特征为研究切入点，突出农村人口动态性（如迁移）、农户的贫困脆弱性、政策对农户生计影响等特点，目的是促进生态脆弱地区农户合理、有效地利用好当地的生态环境资源和保护生物多样性，促进西部贫困山区人口、资源与环境的可持续发展。