加快发展杭州都市农业的新思考
提要：随着工业化和城市化的发展，食品安全、大气污染、噪声等越来越成为制约人们生活品质提升的瓶颈，人们开始眷恋和向往望得见山、看得见水、记得住乡愁的乡村生活。因此，不管是加快经济转型，还是推进城市转型，都必须把都市农业发展放到整个城市系统中去谋划和考虑。本文通过分析杭州都市农业的发展现状和存在问题，阐述了杭州加快发展都市农业的必要性和有利机遇，并提出了具体的对策建议。
关键词：都市农业 生活品质 宜居城市 杭州
作者王柏军，杭州市人民政府研究室（邮政编码 310026）。
长期以来，农业的主要作用是提供食物、生产农副产品，农业在经济社会发展中发挥着基础性但又不是显性重要的作用。近年来，随着经济社会的发展、城市化进程的加快和人们生活水平的提高，农业除生产性功能之外的生态性功能和生活性功能逐渐得到人们更多的认识并被加以开发，农业的生产结构持续发生变化，农业服务城市的功能不断增强，都市农业发展进入快车道。
一 发展都市农业的时代意义
都市农业，是指在经济高度发达的大都市及其周边地区，依托大都市的资金、科技、信息和市场优势，与大都市发展紧密融合的一种集经济效益、社会效益、生态效益于一体的现代新型农业，集中体现了大农业的思想。与传统农业不同，都市农业的发展由城市需求决定，完全依托城市社会经济发展及其结构功能，是城市复杂、巨大生态系统的重要组成部分，需要放到整个城市系统中去谋划和推进。
（一）都市农业是农业现代化的先行者
据2016年4月初召开的全国都市现代农业现场交流会消息，我国都市现代农业要率先实现三个目标：一是率先实现农业现代化，成为“菜篮子”产品重要供给区、农业先进生产要素集聚区、农业多功能开发先行区、农业标准化样板区、农产品物流核心区和生态农业示范区；二是率先实现“三农”协调发展，使农业综合生产能力明显增强，农民收入持续较快增长，农村公共服务水平大幅提升，真正实现农业强、农村美、农民富；三是率先实现“四化”同步发展，农业现代化对工业化、城镇化的基础支撑作用进一步增强，工业化、城镇化、信息化对农业现代化的带动作用进一步增大。
（二）都市农业是宜居城市的后花园
在农业生产服务城市方面，都市农业可以发挥距离城市近、运输半径小等优势，大力发展蔬菜、瓜果等特色精品生鲜农产品，更好地满足市场对农产品绿色、生态、安全的需求；在农业生活服务城市方面，通过开展农业旅游、休闲、体验等活动，可以为市民提供更多回归自然、放松身心、感受传统文化的去处；在农业生态服务城市方面，发展都市农业可以增加绿地、湿地自然保护区等生态林业资源，更好地发挥“都市之肺”的生态涵养作用，为城市守住绿水青山、留下蓝天白云。
（三）都市农业是统筹城乡的催化剂
都市农业近距离接受城市发展的辐射带动，在促进城乡要素流动和优化配置上具有先天优势。加快发展都市农业，有利于引导城市资金、技术、人才等投向农业、流向农村、造福农民，促进农业农村发展；有利于加快转移农村剩余劳动力，推动农业产业转型、功能拓展、效益提升；有利于促进互联网、电子商务等新技术、新商业模式与农业农村的对接转化，催生更多兴农新业态、富农新产业，推动农村的“大众创业、万众创新”，从根本上持续缩小城乡差距，促进一体化发展。
二 杭州都市农业的发展现状与存在问题
（一）杭州都市农业的发展现状
近年来，杭州市主动顺应经济、城市转型和市民对农业发展的新需求，把发展都市农业作为推进农业现代化的重要抓手，创新发展理念，加大政策扶持，强化科技支撑，都市农业发展势头良好、成效明显。
1．园区建设步伐加快
累计建成各级粮食生产功能区1324个、省级现代农业综合区10个、主导产业示范区24个和特色农业精品园51个，萧山和大江东、余杭、建德、临安等地都形成了各具特色的农业产业集聚区；累计建成“菜篮子”基地425个，全市主城区蔬菜自给率为60.1%，其中叶菜自给率达80.2%；主要畜禽产品和水产品自给率稳定在70%以上。
2．新型农业蓬勃发展
生态循环农业建设加快推进，萧山江东生态循环农业示范区建成“全国一流、全省示范”样板，桐庐、淳安被列为浙江省首批整建制推进现代生态循环农业试点县。旅游休闲农业、生态观光农业、农村电子商务等新业态发展迅速，2015年农村旅游产值达32.2亿元，实现农村电子商务收入60亿元，白牛村等一批特色村逐渐在全国打响品牌。
3．产业化经营大力推进
新型经营主体不断壮大，全市共培育市级以上农业龙头企业649家，其中国家级6家、省级骨干企业65家；成立农民专业合作社2814家，其中省级以上示范性合作社127家；建立家庭农场1252家；农产品品牌创建成效明显，累计认定无公害农产品基地1321个，认证无公害和绿色食品1255种；拥有浙江省名牌产品69个、浙江省名牌农产品24个。
4．农民收入持续增加
都市农业发展不仅促进了农业结构的优化，而且带动了广大农民的增收，缩小了城乡居民的收入差距。2015年，农村居民人均纯收入为25719元，“十二五”期间年均增长14.3%，增幅超过同期城镇居民人均可支配收入，城乡居民收入结构由2010年的2.21∶1进一步缩小至1.88∶1，明显低于全省乃至全国的平均水平。
（二）杭州都市农业发展中存在的问题
杭州都市农业在取得一定成绩的同时，也存在一些不容忽视的问题。
1．与传统农业的关系平衡问题
都市农业市场需求大、前景好、效益高，对农民的吸引力大，现在越来越多的农民开始放弃传统粮食和一般农副产品种养，转向发展蔬菜、瓜果甚至旅游休闲农业、体验农业等新业态。但考虑到杭州巨大的人口规模和日常生活消费市场，对粮食、大众蔬菜等的刚性需求十分巨大，需要保证足够的自给率来稳定市场和社会。这就要求在发展都市农业的同时，必须充分考虑传统农业的发展，维持好二者之间的平衡。
2．发展空间萎缩的问题
在杭州的地理空间形态中，丘陵山地占65.6%，平原占26.4%，水域占8%，土地资源有限，优质耕地资源更加稀缺。而工业化、城镇化的快速推进，不可避免地对农业发展空间造成挤压。最明显的例子就是大江东，随着大江东产业集聚区的设立，优质耕地被大量占用，近郊的农业生产基地逐年减少，区块的都市农业发展受影响明显。同时，现有农业基础设施配套建设与管护相对落后，集约化、机械化和设施化水平仍偏低，也影响都市农业的可持续发展。
3．产业链不完整的问题
杭州市实际耕地面积为340万亩左右，人均不到0.5亩，导致都市农业的发展主要以户为单位，呈现经营分散、原始、随意、应付式的特点，达到一定规模的农民自身的内生性组织比较少，这在很大程度上抑制了都市农业的规模化发展和集约化经营，特别是物流、配送、供销等配套环节的相对滞后，使得都市农业与加工业、服务业、休闲旅游业之间缺乏紧密的联系，尚未构建起完整的产业链条，都市农业的价值还没有被充分挖掘和体现。
4．安全保障的问题
近年来，政府对农业安全特别是食品安全高度重视，采取了一系列举措，也取得了一定成效，但形势仍然不容乐观。特别是当前杭州农业发展数量与质量、规模与结构、成本与效益、生产与环境等方面均存在诸多结构性矛盾，导致农产品供给和质量安全的隐患在短期内难以彻底消除。同时，农业与科技的融合还不够，还没有建立起标准化的农业生产体系，对农产品生产全过程监管的方式、手段和机制有待进一步健全，农业保供给、保安全、保生态的任务仍然繁重。
5．深化改革和强化创新的问题
在深化改革方面，农业产业化经营机制创新遭遇瓶颈，新型农业经营主体提升、农业科技推广与社会化服务体系建设滞后；村集体经济改造和农地产权制度改革等进展缓慢，农业治理机制、评价机制和政策体系仍不完善，继续推进改革的难度不断增大、矛盾逐渐增多。在强化创新方面，现代化农业基础设施建设相对滞后，农业与科技的结合还不紧密，农业领域的技术创新、业态创新、模式创新、产品创新等还比较缺乏。
三 杭州发展都市农业的必要性和有利机遇
21世纪以来，世界各国纷纷抢占都市农业发展制高点，国内的北京、上海等大都市也积极开展都市农业的研究与实践，都市农业越来越成为国内外诸多大都市的必争领域。特别是党的十八大以来，中央把都市现代农业发展摆到了更加重要的位置，并在《“十三五”规划纲要》中明确提出要加快发展都市现代农业。这对杭州来说既是要求，也是机遇。
（一）杭州发展都市农业的必要性
1．加快发展都市农业是推进农业供给侧结构性改革的题中应有之义
推进农业供给侧结构性改革，其要义是使农业能够适应市场需求的变化。都市农业紧靠市场需求，结构调整具有先导性，同时都市农业一般水土资源禀赋较好，生产设施较为完善，现代生产要素优势突出，是现代农业发展的高地，有条件、有责任在推动农业转型升级上先行一步，在农业供给侧结构性改革中发挥更大作用。
2．加快发展都市农业是构建农业全产业链的现实需要
构建全产业链，是农业结构深度调整的方向。加快发展都市农业，大力推进基地化种（养）、标准化生产、企业化经营、产业化开发，可以实现对农业的生产、生态、旅游、休闲、文化等功能的综合开发，有利于加快推动农业结构由单纯的农作物生产向农产品加工和流通以及休闲服务等领域调整升级，有利于更好地推进三次产业的交融发展，有利于加快打造全产业链的“第六产业”，进而在满足城市居民消费需求的同时，实现农业升级、农民增收和农村发展。
3．加快发展都市农业是保障居民高品质生活的迫切需求
大型城市的农副产品保障离不开本地农业。杭州常住人口超过900万人，每天要消耗大量农产品。随着群众生活水平的提高，品质高、营养好、有利于健康的无公害有机食品在人们的食物结构中所占的比例越来越高。杭州要提升人民群众的生活品质，就要进一步强化对基本农田和优质耕地的保护，自产自给更多高品质的粮食、蔬菜、肉蛋、河鲜以及精品水果等农产品，使广大农村地区真正成为高质量的“米袋子”“菜篮子”“果盘子”。特别是“菜篮子”，在夏季和冬季，以及遇到台风、干旱等灾难性天气时，容易受到较大影响。抓好本地生产，有利于保障市场供应和稳定物价。
4．加快发展都市农业是更好地满足市民休闲放松需求的有效途径
休闲、娱乐、体验是人们追求生活质量、实现全面发展的重要内容。从杭州的现状看，城市人口密度较大，交通拥堵等“城市病”较为严重，再加上现代城市快节奏、强竞争的生活和工作环境，使得城市居民长期处于身心紧张的精神状态，也加剧了人们对望得见山、看得见水、记得住乡愁、体验得到农事的优美环境的向往。大力发展都市农业，既可以为城市增添绿色，也能够为市民提供接触自然、体验农业和观光休闲的场所与机会，拓展释放工作、生活压力的新渠道，进而有利于人们缓解压力、舒畅身心、强健体魄，提高休闲生活质量。
5．加快发展都市农业是充分发挥农业生态功能的最佳选择
近年来，杭州打出治水、治气、治废的组合拳，城市环境持续好转，但城乡环境还有很大的提升空间。特别是在城郊接合部和量大面广的农村地区，大力发展都市农业，有助于保持水土（农田、植物都可以储蓄或者吸收部分雨水）、净化空气（如水稻在孕穗期的绿色叶面积指数达到9，远高于草坪）、涵养湿地（大多数农作物在生长过程中与水相伴，能涵养很好的湿地）、美化环境（很多农作物是绿色的，能大大提高都市绿色面积覆盖率）。同时，作为都市农业生长载体的诸多“田园”，不仅能起到温湿度的调节作用，而且能为蛙类等的生存繁殖提供一个良好的环境，有利于维持物种的多样性和生态的平衡性。
（二）杭州发展都市农业的机遇
1．落实新发展理念带来的机遇
推进创新、协调、绿色、开放、共享发展，对农业发展来说，有利于加快转变农业发展方式，激发农民创新创业活力；有利于补齐农业发展短板，推动城乡协调发展；有利于加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展；有利于促进农民持续增收，加快缩小城乡差距。这些既能为都市农业的发展创造有利条件，也符合都市农业本身产出高效、资源节约、环境友好等方面的内生特性，必将为都市农业发展带来众多机遇。
2．新一轮科技革命和产业变革带来的机遇
当前，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，各领域的科技创新和产业发展不断呈现新的态势和特征。可以预见，随着移动互联网、大数据、电子商务等新技术、新经济、新业态、新商业模式的不断涌现，对农业发展的影响必然会越来越大，与农业领域的对接转化也必然会越来越密切，越来越多的兴农新业态、富农新产业已经而且必将不断涌现，都市农业发展的活力和动力将得到持续激发。
3．居民消费需求升级带来的机遇
杭州市域人口超过900万人，人均GDP超过1.8万美元，消费方式和消费结构正处于快速转型升级的阶段，这对包括农业产品和服务在内的各种供给提出了新的更高要求。同时，随着G20峰会的召开、长三角世界级城市群的打造和杭州建设国际重要旅游休闲中心目标的提出，必将有越来越多的中外游客来杭旅游休闲。因此，积极拓展农业的文化、休闲、体验等功能，提高农业供给体系的质量和效率，更好地满足城乡居民和外来游客日益增长的多元化需求，既是推进经济转型的重要抓手和有效途径，也能够为都市农业发展带来前所未有的机遇。
四 加快发展杭州都市农业的对策建议
虽然杭州的农业增加值占全市GDP的比重只有2.9%，但农业的基础地位不可动摇，发展都市农业对杭州具有十分重要的现实意义。要按照“打造整洁田园、建设美丽农业”的目标，以“基地化、生态化、美丽化、产业化、景观化”为方向，依托城市的资金、科技、人才、信息和市场优势，综合开发农业的经济、生态、文化、社会等功能，推进都市农业发展升级，建设与城市发展相协调、具有鲜明地域特色的现代都市农业。
（一）强化规划，引领都市农业加快发展
按照城市发展总体规划的要求，坚持“多规合一”的方向，积极推进都市农业发展规划与林业规划、城乡统筹规划、旅游规划等专项规划的衔接融合，使相互之间形成体系，实现良性互动，更好地引领促进都市农业发展。严格落实《杭州市现代农业发展“十三五”规划（2016～2020年）》，强化执行刚性，维护规划权威，尽可能避免城市建设、工业和服务业发展对都市农业发展空间的压缩，守住农业生产空间底线，更好地保障都市农业发展。特别是都市农业发展涉及规划、农业、旅游、市场监管等多个部门，必须加强相互之间的沟通协作，进一步健全上下联动、多方协同、整体推进、督察考核和奖罚分明的工作机制，切实把规划确定的各项任务落到实处。
（二）优化结构，提升都市农业产出水平
按照都市农业和传统农业适度平衡的原则，以建设提升粮食生产功能区为抓手，坚持把“保供”摆在发展都市农业的第一位，坚决守住保护耕地和粮食播种红线，切实抓好耕地污染治理，确保粮食生产总量和质量的安全。按照主城区保持一定自给率的要求，以建设提升现代农业园区为抓手，突出保绿叶菜、肉蛋、新鲜瓜果等“菜篮子”“果盘子”重点品种的基本产能，增强本地应急保障能力和平抑价格能力，有效保障市民的日常生活需要。按照城市国际化的要求，高度重视提高农产品的质量和都市农业的效率，以绿色发展为切入点，加大农业面源污染治理力度，加大节肥、节药、节水和清洁生产等低碳技术的推广力度，持续推进农业废弃物综合利用，切实抓好无公害、绿色农产品的生产和品牌打造，推动生态循环农业加快发展。
（三）深度融合，大力发展农业第六产业
都市农业的现代化过程本质上是产业融合发展的过程。要坚持跳出农业看农业，把产业链、价值链等现代产业组织方式与农业发展深度嫁接，在优化种养结构的基础上，大力推动农产品精深加工、物流配送、直供直销、电子商务的发展，支持农业生产、加工、流通、销售、服务一体化企业发展。要顺应时代进步的潮流，大力发展分享农业、定制农业、创意农业等新业态，大力发展旅游、休闲、体验农业，推动第一产业主动“接二连三”，形成农业与加工业之间、农业与服务业之间、农业与旅游业之间深度渗透融合的新业态，努力把农区变景区、田园变公园、产品变礼品、民房变客房，提升农业的经济价值、生态价值、休闲价值和文化价值。要创新利益联结机制，注重利益共享，让农民更多地分享第二、第三产业的增值收益，使产业融合真正成为促进农民增收的重要门路。
（四）注重监管，强化都市农业安全保障
健全农业标准化生产体系，加快建设果菜茶标准园、畜禽水产养殖标准化示范场，加快实现“菜篮子”产品标准化生产全覆盖，以标准化推动农业生产方式转变，保障农产品安全。健全可追溯管理信息平台，完善农产品产地准出管理制度和生产、加工、流通、消费全程无缝对接的质量安全监管体系，完善监管机构和监管机制，实现全过程监管。特别要利用杭州信息经济发达的优势，创新推广“互联网+监管”手段，提高监管水平和效能。持续开展名优特农产品品牌创建，做好农产品认证和商标注册，打造区域公用农产品品牌，树立杭州农产品质量安全良好形象。深入开展水、气、土等生态环境的综合治理，强化定期监测，为都市农业发展营造安全环境。
（五）深化改革，加大都市农业制度供给
在稳定家庭承包经营制度的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，探索推进租赁经营、土地入股等多种形式，促进农业适度规模经营和专业化生产。培育壮大龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，通过松散、紧密或半紧密等形式与农户结成互助、互利、互惠的合作关系。充分运用“三权改革”成果，发展提升股份合作制，推进生产、供销、信用“三位一体”的农民合作经济组织体系建设，构建新型农业经营体系。鼓励支持经营性服务组织发展，探索推进合作社、订单式、托管式等社会化服务模式，提高农业社会化服务水平和质量。完善农办、农业局等涉农部门的责任清单，进一步厘清职能权限，条件成熟时可研究成立大农委，整合资源，提高行政效率。
（六）强化创新，注入都市农业经久动力
注重技术创新，推动大数据、云计算、物联网等信息技术在精准生产、管理服务、追溯体系等领域的应用，以工业方式“智慧”生产农产品。特别要大力推进农业物联网发展，加强农业物联网产业创新体系、应用服务体系和标准体系建设，推动农业进入自动化、精准化、智能化发展新阶段。注重模式创新，深入开展“互联网+农业”行动，深化农村电子商务推广，加强农村电商的创业服务，注重农业电商从业人员培训，带动各地特色农产品的生产销售和农村休闲旅游业的发展。加快建设农业信息资源数据库系统、智能化农业专家系统，积极支持大型农产品中心批发市场建立电子商务交易平台。
（七）完善配套，健全都市农业支撑体系
出台和落实扶持都市农业发展的政策，引导农业产业化龙头企业建立产、学、研相结合的技术创新体系。积极发展形式多样、产权多元的农业贷款担保机构，鼓励商业性担保机构开展农村信贷担保业务，引导商业银行和农村信用社加大对农村经济发展的信贷投入。鼓励商业性保险公司进入农业农村，支持开发适应新型农业经营主体需求的保险品种，提高农业抗风险能力。鼓励国外资本、民营资本和工商资本参与都市农业发展，形成多元化的投入机制。
（八）多方联动，加强都市农业人才培养
政府要多渠道加大农业科技投入，花大力气培训农业技术人才，通过各种形式提高农民的科技文化素质。同时，要结合推进农村土地征用、农用地流转等，进一步健全社会化保障机制，保护农民的合法权益，为农民职业化提供机制与体制保障。农业企业要加大农业科研投入，通过脱产、半脱产、请专家现场授课等形式，加强相关专业知识的学习，提高经营管理人员的文化知识和业务技术水平。高校特别是相关农业院校要主动顺应都市农业发展趋势，调整专业和课程设置，加强与农业企业的合作，采取订单式人才培养等模式，为农业企业培养各层次的专业人才。
参考文献
杭州市人民政府办公厅：《杭州市现代农业发展“十三五”规划（2016～2020年）》, 2016年9月26日。
汪洋：《加快发展现代都市农业》，中国农业信息网，2016年5月12日。
方志权：《上海都市农业新认识与新思考》，《东方早报》2016年8月30日。
苏文明、于代松、陈国先、贺刚：《成都都市农业发展存在的问题及对策研究》，《四川经济管理学院学报》2014年4月24日。
（责任编辑 方晨光）