第二节 从城乡分隔到城乡一体化

从理论上看，城乡一体化是中国由传统农业国向现代化国家迈进的必经之路。按照马克思主义的观点：“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地域局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着文明的全部历史直至现在”。根据对人类社会历史变迁中城乡关系的科学梳理，马克思在《共产党宣言》中强调，未来要“把农业同工业结合起来，促使城乡之间的对立逐步消灭”是社会主义社会的重要历史任务。同时马克思和恩格斯也指出，消灭城乡二元差别的基础是物质条件发展到一定程度。事实上，马克思和恩格斯已经从最宏观的经济学意义上阐明了造成城乡差异的根本性原因，也指出了解决城乡对立的根本途径。然而，对于处在不同历史阶段和具有不同社会传统的社会主义国家来说，如何具体处理城乡关系则应根据具体情况选择符合各国国情的发展道路。我国城乡一体化从实践到理论归纳，再到政策总结，经过实践再检验，再到最后实现是一个漫长的历史过程。

一 城乡二元分隔的形成

古代中国以农立国，历朝历代的统治者都非常重视农民的生存和农村的稳定。近代之前，中国农村和城市并不存在依附或对立的关系。一方面城市发展十分缓慢，农村则与王朝更替一样呈现周期性发展态势；另一方面城市与农村处在大一统的郡县制治理之下。这种文明所保持的文化和行政同一平衡的关系随着现代工业文明的入侵被打破，外国资本和本土资本的发展，使城市成为经济和政治中心，逐渐酿成了对乡村的支配和剥夺。早在新中国成立前，中国共产党人就意识到“三农问题”的重要性。毛泽东根据中国革命现实，提出农村包围城市的革命道路，指出“农民问题乃国民革命的中心问题”。在抗日战争和解放战争期间，中国共产党通过多次农村土地改革运动和经济建设，建立革命统一战线，改善农村百姓的生活，获得广大农民支持，赢得了最终的胜利。新中国成立初期，解放区农村相对稳定，经济获得较为持续的发展，相反，多数城市在国民党统治时期，因为战争动荡、政权腐败和通货膨胀而出现衰败现象，因此，那时的城乡差距并不明显。在国民经济恢复期，在处理工业与农业、城市与农村关系的问题上，重视工业，特别是重工业投入，同时实行工农业并举的思想在多次中央文件中被反复强调。1952年，全国各地的土地改革，总体上也是在尊重农民基本意愿的前提下逐步推行的。总结这一时期的城乡关系，应该说这是在全国经济普遍落后的情况下调动农民生产积极性的“蜜月期”。正是在农业经济恢复和农村建设的支持下，连续两个五年计划都能顺利完成。

然而短暂的“蜜月期”之后，迫于国内外严峻局势的压力，再加上城乡二元的对立观念根深蒂固，经济建设的经验相对匮乏，因此，开始向苏联学习，在计划经济体制下开展大规模工业化建设，成为迅速提升国家实力和国际地位的基本战略。由于先天的缺陷，小农经济无法为工业化的发展提供必需的资金和资源支持。《我国农业的社会主义改造问题》一书在谈到对农业改造必要性时的观点颇具代表性：“土地改革后的农民经济依然还是私有的、分散的、落后的个体小农经济，它不可能充分发挥现有农业生产的潜力，也难于利用现代技术和农业科学成就，来迅速发展农业生产。”认为由于小农经济的普遍存在，阻碍了现代工业的成长：一是小农经济生产规模十分狭小，一家一户就是一个生产单位，无论农业副业，还是粗工细工都无法分工，无法专责。土地被分割成细小的部分，耕作不方便，这就难以生产出足够的农产品来满足社会的需要；二是小农经济必然会促成人口不断膨胀，使人口对资源形成巨大的压力；三是小农经济生产技术难以提高，长期处于停滞状态，致使小农的生活只能停留在勉强维持生存的水平上，不可能为工业化和现代化的发展提供有效的资金和技术上的支持。黄宗智的“内卷化”理论对这一问题似乎有很好的解释。他认为，明清时期，江南人口压力导致资源紧张，人们只能依靠不断增加劳动、资本、技术等生产要素（主要是劳动）的投入来提高产量，生产要素过分投入的结果是劳动密集化、劳动边际报酬递减、劳动生产率下降。这样，就全年家庭劳动而言，尽管可能有更多的“就业”和收入，但就平日每天的劳动报酬来说却是减少了，出现“没有发展的增长”。

土地改革之后的农村经济是建立在劳动农民生产资料私有制上的小农经济，是分散的、孤立的，从而在技术上也是极其落后的。限于种种条件，农民没法精耕细作，没法改善种子和土壤。牲口多年使用羸弱不堪，人力的浪费更是惊人。小农经济的广泛存在，使中国的农村社会经济结构缺乏产生工业化和现代化的基础。只有消灭小农经济，实行规模经营，社会经济才有可能走向工业化和现代化。在1953年通过的《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》中明确指出：“孤立的、分散的、守旧的、落后的个体经济限制着农业生产力的发展，它与社会主义的工业化之间日益暴露出很大的矛盾”。为了更好地推动工业发展，把农民和土地有效地集中起来，1953年，我国施行了农村粮食的“统购统销”，关闭粮食自由市场，禁止农民自由买卖劳动产品，使农民无法自由支配粮食，切断了农民与城市市场的联系。在计划经济下，工农产品不等价交换的“剪刀差”实现了“社会主义原始积累”，成为农业反哺工业的重要方式。除此之外，1958年，为了遏制农民流入城市，将全体国民划分为农业户口和非农业户口，在农村建立公社化组织，在城市设立单位组织，并建立了两种与之对应的分配和福利制度，确立了“城乡分治、一国两策”的治国方略，以国家法律的形式限制了城乡居民的自由流动。可以说，虽然“统筹兼顾、适当安排”这类口号和提法依旧被用来指导和处理城乡关系，但是造成中国城乡二元格局的经济和制度因素主要就根源于这个时期。

二 市场化改革与城乡关系转型

以1978年中国共产党十一届三中全会为序幕，中国开始了以市场化为中心内容的改革进程，而正是这种市场化改革，开启了城乡关系的全新阶段，城乡原有的二元分隔的格局被逐渐打破。1979年以后，中国开始在全国推行家庭联产承包责任制，打破了过去那种以生产队作为独立核算单位的农村生产模式，转而让家庭在整个农村生产生活中扮演关键角色。1982～1986年，中央连续5年颁布了关于农村的“一号文件”，从废除人民公社、突破统购统销，到确立“包产到户、包干到户”的家庭联产承包责任制，调动了农民的生产积极性，农业大幅增产，劳动生产率得以极大提高。同时，统筹和分配也转向市场体制，农产品的买卖逐步通过市场交易的方式进行，收入的分配也更多体现了市场的因素。而在城市，改革主要体现在开放沿海城市、鼓励和扶持非公有经济成分的发展、对僵化的国有企业管理机制进行改革、在人事任免方面引入竞争机制，等等。在许多领域大量缩小计划机制的范围并促进市场力量在引导再分配和生产领域的选择方面发挥主导性功能。改革对于城乡关系的转型至关重要，它意味着城乡之间的壁垒开始松动。

市场化改革对于城乡关系带来的最大变化在于资源和人员在城乡间的流动日益活跃。在改革前，绝大部分资源都是由国家垄断的，个人很难从国家之外的其他途径获得这些资源。而市场改革的结果之一，就是国家权力对资源控制的减弱，这样就使一部分资源从国家的垄断中游离出来，成为“自由流动资源”，进入社会或市场。这个过程首先是从农村中开始的，农村中生产责任制的实行以及人民公社的解体，使农民获得了两个极其重要的权利：一是土地耕作和经营的相对自主权；二是对自身劳动力的支配权。这两个相对自主的权利成为改革后农民所拥有的最基本同时也是最重要的“自由流动资源”。它意味着，在国家资源垄断体制最薄弱的环节发生了裂变，从国家垄断几乎全部资源的体制中，游离出了最初的“自由流动资源”。而在城市中，这种“自由流动资源”首先是由于国家对生产资料和资金垄断的放松而出现的，特别是双轨制的实行，使相当一部分生产资料脱离国家的控制而进入市场。私营和个体企业成为银行贷款的对象，使国家对资金的垄断开始出现松动；而外资的大量流入，则成为“自由流动资源”的又一个来源；财政分灶吃饭和企业自留资金（包括外汇留成）的增加，更强化了资源拥有的多元化。其结果就是个体、私营、“三资”、小集体等各种非公有制工商企业的出现。而这些企业的出现，加上国营企业用工制度的改革，又形成了另外一种“自由流动资源”，即契约式的就业机会。而就“自由活动空间”而言，是指国家权力对大众的活动领域实行解禁或放宽，也就是在“政策允许范围内”可以自由活动。在农村，这种“活动自由”首先体现在可以选择种植何种农作物的生产“自由活动空间”；其次对农民经商的解禁，形成了以经商为主的副业“自由活动空间”；再次，由于国家政策的允许、支持和扶植，形成了乡镇企业（包括私营企业）的企业经营“自由活动空间”；最后就是允许农民进城务工，为农民营造了城乡流动的“自由活动空间”。而在城市，则表现在对个人经商以及发展第三产业等采取放宽和鼓励的政策。

人员的城乡流动最引人注目。传统的自给自足的小农经济以及传统地方社会的文化网络使中国农民长期以来被地域和血缘关系限制在狭小的交往空间内，即使出现一些流动也往往是以血缘为基本纽带，以“老乡带老乡”的形式迁往同一处。虽然在传统中国，地方社会也存在着某种类型的市场体系，但是这种市场体系的空间和作用是非常有限的，市场机制并没有形成一种普遍的和主导性的交往模式，因此，在传统社会，广大民众的活动范围是有限的。在计划经济时代，农民在组织化的权力体系之下，其活动范围与其户籍所在地被紧密地联系在了一起，形成了非流动性的、固定化的活动特征。20世纪70年代末期以来的市场经济改革使农民的自由活动空间得以形成，农民的流动范围大大扩展。有学者认为，20世纪70年代以来我国地方民众的流动过程可以简单地概括为以下几个方面：一是1970～1980年的地下小群体流动，这是国家行政控制出现危机、传统网络重新发挥功能、动员潜在的社会积累支持的流动；二是1980～1982年的公开的小群体流动，随着国家对非公有制经济的“正名”，传统集贸市场全面恢复，但对人口流动尚未做出正面的表态和规定，此时的流动依靠的依然是传统网络；三是1982～1984年完全进入市场的小群体流动，这一时期，国家控制市场，市场决定流动，传统网络依据市场需求开始具备经济功能；四是1984～1986年的连锁流动，随着市场的发展，国家开始放开有关对人口流动限制的政策法规；五是1987～1995年的集体流动，这段时期，市场重心持续内移并向全国扩张，传统网络发生重要变化，新的产业和新的社会资源开始出现，同时内部交易规则再度创新，国家的角色也发生了变化。虽然，城乡二元分割的户籍制度没有发生根本变化，但是，市场经济创造出来大量的机会，地方大众获得的自由空间以及企业自主性的增强，使劳动力的流动以及人员流动成为一种必然，原有计划经济条件下以劳动力分配、资料配给以及户口限制三位一体的反流动（antimigration）体制已经不可避免地走向衰落。

为了推动城乡关系的转型，中央通过了一系列的相关政策。1984年的中共中央一号文件规定，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的户口登记制度，并逐步实现证件化管理。1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员和专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及与其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女等几个群众反映强烈的问题，并规定在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，指出小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口的，符合上述条件也可统一登记为城镇常住户口。对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。此后，许多小城市和中等城市，基本放开了户籍制度，不少大城市也放松了对外地人口落户的限制。

三 城乡差距与一体化发展

改革开放以来的30多年时间里，中国经济取得了令世人瞩目的成就，城乡关系也出现了巨大的变化，城乡居民生活水平都得到显著提升，毫无疑问，如今的中国已成为对世界有着重要影响的经济大国。但是，由于特殊的历史原因以及受经济社会发展阶段的制约，我国城乡关系中依然存在不少令人关注的问题。20世纪90年代，尤其是90年代后半期以来，工农发展、城乡发展、行业发展和区域发展出现了不相协调的现象，最显著的现象就是居民收入差距持续扩大。一味追求脱离实际地建设大型城市、超大型城市的目标，不仅使城不像城，村不是村，而且使城乡差距不断拉大。1978年城乡居民收入差距是2.37倍，1981年为2.05倍，1985年进一步缩小到1.72倍，但1990年又扩大到2.02倍，1995年进一步扩大到2.47倍，到了2004年则扩大到3.21倍。公共服务是社会公平公正的重要体现，也是社会和谐稳定的重要基础性条件。不少研究显示，目前我国城乡、地区、群体之间在享受公共服务水平方面的差距非常明显，特别是在教育、医疗、社会保障等领域尤为突出。尤其是农村和偏远地区的基本公共服务更为不足，不能充分满足地方民众的基本生存和发展需要，这是影响当前社会和谐稳定的一个重要原因。因此，对于地方政府来说，社会公共服务建设不仅仅意味着加大公共服务方面的支出，更重要的是通过制度安排和资源配置有效地消除公共服务不均等问题，也就是使城乡及不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共服务水平，而这对于大多数地方政府来说是一个艰难的任务。若将城镇居民的一些隐性福利和优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距可能达到6∶1。

如果听任乡村资源和农民的劳动剩余源源不断地流向工业和城市，那么城乡居民收入差距扩大的趋势有可能在今后一个相当长的时期里继续下去。世界银行2003年在《中国经济报告：推动公平的经济增长》中指出，如果中国任由当前城乡差距和省际人均收入增长速度的差距继续不断扩大，到2020年其基尼系数将会上升到0.474。如果这样，就违背了我国一贯遵循的“共同富裕”的社会主义原则，也将使建立和谐社会和全面实现小康社会的设想落空。图1－2呈现了改革开放以来至2012年城乡居民人均收入的差距。从中可以看出，随着经济的发展，城乡差距有不断扩大的趋势。同时工农、城乡、行业和区域之间经济发展不协调，不仅使农村和农业发展遇到了前所未有的困难和矛盾，造成经济效率损失，而且使“三农”问题成为影响全体社会成员利益、制约国民经济发展全局的关键问题，更有可能成为社会和政治不稳定的潜在因素，并成为社会关注的热点、理论研究的重点和政治决策的难点。因此，在当前中央高度重视农村发展，致力于解决制约我国经济发展的深层次矛盾和问题、推进统筹城乡发展的现实背景下，深入剖析居民收入差距持续扩大的现状和影响因素，旨在为我国工业反哺农业、城市支持农村，实现工农与城乡良性互动、行业之间良性竞争和区域之间平衡发展提供必要的理论借鉴，更具有现实意义。

图1－2 1978～2012年城乡居民人均收入对比

资料来源：作者根据相关资料整理。

进入21世纪以来，城乡关系中的一些问题不断凸显，党中央和国务院日益认识到，有效地解决城乡问题对于中国经济社会的良性发展、对于实现全面和谐社会意义重大。2002年召开的党的十六大将城乡关系的认识推向了一个新的高度。大会提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”统筹城乡经济社会发展，要跳出城市看城市，跳出农村看农村。经过改革开放以来经济的持续高速增长，国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。2004年9月，胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”同年12月中央经济工作会议在北京召开，会议指出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”2005年12月29日，十届全国人大常委会通过了关于废止农业税条例的决定，现行的农业税条例自2006年1月1日起废止，这标志着在中国存在了2600年历史的农业税将彻底成为历史。2007年10月，中国共产党召开第十七次全国代表大会，大会通过的报告指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”2008年10月，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。2010年10月，党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出推进农业现代化，加快社会主义新农村建设，指出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化是“十二五”时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。

十八大报告指出，解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。可以说，自十六大以来逐步确立了统筹城乡发展，工业反哺农业、城市支持农村，建设社会主义新农村、城乡经济社会发展一体化等一系列重大举措，城乡一体化发展被放到了前所未有的高度，标志我国的城乡关系进入了一个新的历史阶段。