导论

有效协调城乡关系是国家走向现代化过程中必须面对和处理的重要问题，城乡关系的变化是社会发展变迁中的一个重要缩影，正如马克思所言，城乡关系一变，整个社会的面貌也为之改变。中国是一个传统的农业大国，农村、农业和农民一直以来都是我国经济社会发展中的一个非常重要的问题。可以说“三农”问题伴随着中国社会经济发展的整个过程。世界经济社会发展的经验表明，“三农”问题与城市发展始终是一对孪生兄弟，“三农”问题的有效解决必须放在城市化和城镇化的整体思维框架之中。从理论上来说，城市与乡村是一对互为因果、相互促进的协同主体。乡村与农业农民连在一起，城市与工业化、现代化连在一起。城市的出现是乡村发展到一定阶段的自然结果，反过来，城市的不断发展又会在很大程度上激活乡村经济，促进乡村发展和农民生活方式及交往行为的改变。不断增长的城市经济为农产品创造出不断增长的市场，并吸纳乡村未充分就业的劳动力，推动农业科学技术的不断进步；城市的发展也能够让更多的投资进入乡村，现代大规模农业的方式改变着传统农村的生产方式，大大提升了农业生产效率；也能够有效地改善农村的交通、通信等基础设施，从而提高农民的收入水平。然而，在中国，问题似乎并没有这么简单，这种理论上的和谐关系并没有真正出现，乡村和城市在一般人的头脑中依然是一个相互对立、相互排斥的概念，二者之间似乎总有一道难以逾越的鸿沟。城乡二元格局、城乡发展不平衡成为中国经济社会发展中必须面对的重要问题，如果不能有效地解决这一问题，就很难全面实现建成小康社会与和谐社会的目标。

一 问题的提出

与其他任何国家不同，中国的城乡问题具有独特的内在原因。城乡问题的产生不仅仅是一个经济社会发展过程中产生的问题，而且与我国特殊的城乡二元制度体系紧密相连。为了在较短的时间内摆脱小农经济的落后状况、加快追赶西方国家的现代化步伐，在特殊的环境中，新中国成立后采取了一种以农业资源换取工业化的特殊方式来实现国家强大的目标。在中国共产党人的意识中，农业以及小农经济是国家落后以及革命不彻底的表现，从农业国家走向现代化的工业国家不仅仅是国家发展的标志，也是革命取得彻底胜利的标志。毛泽东早在1949年3月举行的中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议的报告中就指出：“中国的工业和农业在国民经济中的比重，就全国范围来说，大约是现代性的工业占百分之十左右，农业和手工业占百分之九十左右。这是帝国主义制度和封建制度压迫中国的结果，这是旧中国半殖民地和半封建社会性质在经济上的表现，……中国还有大约百分之九十左右的分散的个体的农业经济和手工业经济，这是落后的，这是和古代没有多大区别的，我们还有百分之九十左右的经济生活停留在古代。”因此，抛开共产主义的意识形态因素不讲，工业化是共产党人在长期的革命中总结出来的富国强兵的必然选择。但是，摆在中国共产党面前的问题是“一个资源禀赋较差的发展中的农民国家”，如何才能“通过内向型自我积累追求被西方主导的工业化”。工业化需要巨额资金和资源，强化国家的汲取能力、筹集资金和资源成为保证实现工业化的关键因素。旧中国工业基础薄弱，现代化工业只占10%左右，大部分工业多是作坊式的手工业。这就说明仅靠有限的现代企业内部积累是远远不够的，工业化资金积累在很大程度上只能依赖于占国民经济很大比重的农业。农村和农业都将不可避免地承载起国家工业化的经济重负，农业剩余成为工业化初始资本的重要来源。对此，党和国家领导人也做出大量的论述。毛泽东说：“为了完成国家工业化和农业技术改造所需要的大量资金，其中有一个相当大的部分是要从农业方面积累起来的。这除了直接的农业税以外，就是发展为农民所需要的大量生活资料的轻工业的生产，拿这些东西去同农民的商品粮食和轻工业原料相交换，既满足了农民和国家两方面的物资需要，又为国家积累了资金。”周恩来也指出：“因此在国家集中力量发展重工业的期间，虽然轻工业和农业也将有相应的发展，人民还是不能不暂时忍受生活上的某些困难和不便。”出于国家工业化的需求，中国政府在农村建立了这种能够相对成功地直接获取农业剩余的制度以及相应的组织载体。其主要方式是：在国家高度集中的垄断经济体制下，占有城乡各种资源；支配工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等经济过程，从而占有城乡劳动者的全部劳动剩余；然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。国家在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和保证工业劳动力简单再生产的食品供给。

为了更好地实现这种特殊的工业化模式，国家还建立了一种非常特殊的城乡分隔的制度体系，也就是户籍制度。从20世纪50年代中期开始，中国开始在全国普遍推行户籍管理制度。1951年7月16日，公安部公布了新中国成立后户籍登记和管理方面的第一个法规《城市户口管理暂行条例》，目的在于统一此前各地不一致的户籍管理办法，以利于公民身份的证明和治安的维持，适用范围限于城市。1955年6月，国务院发出了《关于建立经常的户口登记制度的指示》，要求把经常性的户口登记工作推向全国，以把握人口变动的状况，并对人口的出生、死亡、迁出、迁入等变动登记做了明确规定。1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过并公布了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例明确规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”至此，中国的户籍制度最终引入了严格限制农村人口向城市流动的功能，形成了城市和农村的二元户籍管理方式。一开始，户口管理制度在很大程度上只是为了更好地监督和控制“可疑人群”，随后，出于解决当时经济发展和国家建设过程中所遇到的各种问题，特别是为了更好地适应当时的计划经济的体制特征以及整个国家的工业优先发展战略，户籍管理制度逐渐得到完善，到最后户籍管理制度演变成为约束普通大众迁徙的制度。

一般来说，户籍制度应该是人口登记的简单制度，但是在我国计划经济时代，户籍管理制度却承载了很多其他的功能，包括控制迁徙、货物和其他必需品的分配、授予获取各种国家资源的权利以及监督和控制破坏分子和犯罪分子等，这种功能是与整个计划经济体制紧密地联系在一起的。确实，户籍制度对当时环境下的我国政治经济做出了很大的贡献，例如户籍制度的普遍建立为政府对基本必需品的统购统销提供了最可靠的保障手段，然而，户口管理制度带来的一个后果就是严重地束缚了农村人口向城市的流动，在计划经济时期，普通人的流动往往必须得到居住地的党和国家组织的许可才能进行，不同户籍性质的身份（主要是农业人口和非农人口）是不允许随便变更的，除非在两种情况下——被授予新的正式的工作或响应党和国家的号召（如工厂招工）——才能够被许可。户籍制度以户籍管理为中心，附着了住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项公共服务，构成了维护中国特有的城乡二元结构的制度壁垒。

今天，中国经济社会发展取得了巨大的成就，中国的现代化也基本实现，这与这种特殊的城乡二元体制有着重要的关系。尽管今天这种二元制度在逐渐地消解、淡化，城乡之间的融合日益明显，但是，这种二元体制的影响依然在一定程度上存在，有时候甚至还表现得比较明显。在今天，我们讨论城乡融合、城乡一体化的时候，前提和基础是如何更加彻底地打破这种制度性的城乡壁垒。然而，如何才能真正打破这种分隔的城乡二元制度呢？仅仅取消相关的制度就可以做到吗？事情远远没有这么简单，事实上，城乡之间的资源和人员流动在今天已经非常自由。我们真正要做的是，如何有效地转变职能，依照现代社会主义市场体制环境中一体化公共服务的要求，在教育、医疗、养老等关键的公共服务方面实现城乡的均等化。而要做到这点，需要政府从理念、权能、行为以及相关的机制制度体系方面进行整体的深化改革。尤其对于地方政府来说，在特殊的中央与地方关系、政府与市场关系、政府与社会关系以及政府与民众关系的结构体系中，又应该如何在治理模式和机制方面实现转型呢？

二 研究思路

随着我国经济社会的不断发展，原有的二元城乡关系已经成为制约我国城市化、现代化和国际化的重要因素，实现城乡和谐、城乡统筹、城乡一体化不仅仅关系到社会整体的和谐幸福，也是社会主义公平正义的重要体现。把公共服务惠及广大农村地区，为农民提供一体化的服务体系是实现城乡统筹和一体化的重中之重。党在十六届五中全会通过的《中共中央关于制定十一五规划的建议》中提出了社会主义新农村建设的目标要求，涉及包括公共服务在内的多个领域。中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变……建立人民满意的政府。”党的十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，提出加快完善城乡发展一体化体制机制，形成城乡一体的新型工农城乡关系。习近平总书记在2015年1月中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，要继续推进新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。建立科学合理的城乡一体化公共服务体系。从整体上看，一是有助于社会主义新农村建设在更广阔的领域开展，使农村建设在当前不均衡发展的前提下能够以最大效率地运行；二是目前我国农村公共服务的发展模式和供给水平不可能完全一致，但是建设人人平等的均等化服务模型有利于让更多的人获享平等的公民权利，平等享受基本公共服务，这是赋予人们有尊严的生活及人类社会正义与和平的基础。

但是当前农民收入总体水平较低，城乡差距及地区之间的差距明显，有的甚至仍在扩大。三十多年来，我国的经济发展了，人民富裕了，经济社会发展不均衡等一些深层次的问题也逐渐显现出来，社会公共需求全面快速增长同公共物品短缺、公共服务不均等的矛盾日益突出。这些年来随着行政管理体制的改革，我国政府公共服务的状况、公共服务的水平和质量都有了长足的进步，但是与人们日益增长的社会公共需求相比，政府公共服务不到位的情况还是很突出。由于历史和现实的原因，我国的公共服务在质量和数量上，存在着东部地区与西部地区发展不平衡、城市和农村不平衡，不同职业之间也存在着不平衡，尤其在城乡公共服务上差距悬殊，事实上，农村居民处于公共服务的边缘地带，虽然近年来，农村公共服务已经引起基层政府的重视，基层政府在公共服务上已经做了一些投入，但是投入的数量还远未达到农村居民的需求，投入的质量也显得粗糙。具体表现在以下几点。

第一，城乡教育发展严重失衡。长期以来，农村的教育经费严重不足，农村教育资源分配差距悬殊，教育不公平的问题长期得不到妥善解决，直接导致教育的不平等、机会的不平等，未来发展际遇的不平等。一二十年前，城市的教育投入也比较缺乏，城乡差距不至于太大，农村孩子通过努力还可以鲤鱼跳龙门，跻身全国名校，勤奋学习后最终能在城市里谋得一份体面的工作和稳定的生活。但是随着城市教育的几何级发展，农村教育越来越落后，加上推行高校自主招生和推广素质教育，如今农村的孩子要想考入名校是越来越艰难。城乡间教育资源投入的差距，直接导致城乡孩子发展起点的不公平，使上升通道堵塞，阶层流动越来越不可能，社会阶层固化，矛盾积累。

第二，城乡医疗卫生资源分布不均衡。随着城市化的进程，城市人口已经超过农村人口，但是到2013年，农村人口依旧占全国人口约46%。农村的医疗服务，无论是硬件上的医院设置，还是软件上的医疗人才配备都不能满足需要，所以农村居民看病，甚至生孩子都要到县级或者县级以上的医院去。这不但给农村居民生活造成不便，还增加了城市公共服务的压力。

第三，农村社会保障体系建设滞后。在城市，已经建立起比较完善的城镇居民养老保险、社会救助、生活保障制度和医疗保险制度，但是农村的新型合作医疗制度开始较晚，从2003年才开始，农民的最低生活保障也从2007年才开始，而农村的养老保险制度和社会救助制度还在探索完善之中。在东南沿海一带，养老保险制度正在逐步推广和完善，但是在中西部地区的农村，养老仍是个大问题，老年贫困户的增长是个趋势，老人自杀问题严重。目前，我国养老模式基本上还是以居家养老为主，政府提供的养老保险制度保障水平低、覆盖面小、质量较差。

本书的基本思路是从理论上对城乡一体化的基本内涵进行系统的梳理和阐释，对城乡一体化与政府公共服务均等化之间的内在逻辑关系进行剖析，在城乡服务均等化的背景和要求下，分析当前地方政府职能转变的基本路径和方向。本书将城乡一体化建设过程中地方政府的均等化服务模型作为研究的切入点，以地方政府的职能特点以及复杂的政府间关系作为创新点，考察具有明显地区发展差异性特征的江苏省苏南、苏中、苏北地区地方政府，依靠实地访谈、问卷调查等实证研究方法，对现有的三种公共服务模型，即双向服务型、后发赶超型、内生综合型进行分析，指出其中存在的问题；围绕公共服务的生产、分配、反馈三个基本要素，探索如何在推进城乡一体化进程中，充分转变政府职能，建构基于公共服务均等化取向的“政府－市场－社会”互动模型。加强地方政府在实现公共服务均等化过程中的基础性作用，需要转变地方政府现有的权力模式，从农村和农民内在公共服务的需求出发，建立更为有效的“供给－生产－分配”机制，从而实现适应不同地区经济社会发展要求的公共服务均等化，最终实现真正的城乡融合。据此，本研究努力尝试把基层政府均等化服务的动力、产生、分配作为一个系统的主体进行分析，这样的分析方法有利于我们从整体上提出可行的对策建议，解决系统性的问题。本书研究思路见图1。

三 研究综述

目前学界相关的研究成果非常丰富，主要体现在以下两个大的方面。

（一）城乡一体化

城乡一体化是我国实现现代化的必然选择，它对于我国的经济发展和社会变革具有十分重要的意义。自提出城乡一体化以来，该理论引起了学术界的广泛重视。众多的学者对城乡一体化的概念、目标、动力机制、实施步骤、实施障碍及解决的路径等做了不同程度上的分析。目前，学术界对城乡一体化理论的研究主要包括理论的产生与发展、城乡一体化的发展模式及对比、发展过程中的问题和阻碍以及对发展前景的思考和路径选择等。

在关于城乡关系方面，自19世纪以来的相关国外研究文献中，欧文（Robert Owen）提出要建立“新协和村”（New Harmony）的社会组织模式；傅立叶提出建立“法朗吉”（Phalanges）理想社会单元。但无论讨论哪一种城乡发展模式，其本质都在于强调城乡之间能公平合理地享用社会所共有的资源。然而社会发展却未能按照理想的轨道前进，利普顿（Lipton）指出，在城乡发展过程中，容易形成“城市偏向”（Urban bias）的城乡关系，而“城市偏向”政策使社会资源不合理地流入城市利益所在地区，资源的这种流向极其不利于乡村的发展，其结果不仅使穷人更穷，而且引起农村地区内部的不平等。

城乡一体化理论在我国的提出与发展大致经历了三个时期：一是改革开放后到20世纪80年代中后期，这是城乡一体化概念的提出与探索阶段；二是20世纪80年代末90年代初开始对城乡边缘区进行研究；三是90年代中期至今，这是城乡一体化理论框架与理论体系开始建立，研究内容日臻扩大和完善，并不断得到修正的阶段。许多学者将城乡一体化纳入其研究视野，逐步开展研究，并取得了一定的成绩，尤其是近几年来，这方面的学术成果突出。

1．城乡一体化的概念和特征

对于城乡一体化的概念和内涵，不同的学者从不同的视角和领域得出差异性的认识。有学者从社会资源及生产要素的角度来理解，指出所谓城乡一体化，是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动、相互协作、优势互补、以城带乡、以乡促城来实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。城乡一体化就是要在资源有限的情况下，实现城市与乡村在不牺牲彼此利益的情况下和谐发展。有些学者从发展模式上加以理解，认为城乡一体化发展的方向应该是城市与乡村互相吸引先进和健康的长处、摈弃落后和病态的弊端的一种双向演进。城乡一体化并不意味着城市和乡村在社会功能上完全统一，其主旨在于打破城乡二元结构，改革城乡之间的制度隔离，创建城乡之间在政治、经济、社会运行方面融合的体制机制。学术界对城乡一体化运行主体也存在不同理解，这也要求市场和政府共同作用，即在注重城乡之间比较优势、发挥政府宏观调控作用的同时，注重市场在资源配置上的作用，从而促进城乡之间各方面的协同发展。当然，还有一部分学者反对在我国现阶段提倡城乡一体化。他们以马克思主义提出的城乡关系三阶段论，即城乡对立（资本主义社会），城乡结合（社会主义社会），城乡一体（未来的共产主义社会）为基础，城乡一体化的提法超越了现阶段的城乡关系准则，认为城乡一体化是人类社会发展的最终目标，是城市化的最高阶段，现阶段不加限制地提出城乡一体化设想是不切实际的。当然，城乡一体化趋势是否能够适应当今的社会发展模式还有待实践去检验，关于这个问题的研究在学术界也将会有更多的理论涌现。

我国经济社会发展进入新阶段以来，在国家一系列强农惠农政策推动下，城乡关系出现了积极变化。但是，制约城乡协调发展的深层次因素依然存在，城乡发展不平衡的矛盾仍很突出。有学者认为，我国城乡关系具有以下特征：农村资源要素流失问题突出，农业基础薄弱，农业仍是国民经济的弱质产业；城乡居民收入差距仍在扩大，工业化与城镇化与农民工市民化相脱节；公共资源配置不利于农村等问题突出。这是从农村发展的角度入手，总结出我国城乡一体化进程中“三农”存在的具体问题。

长期的改革实践证明，传统的以城市和政府为主题的城市化道路并不能完全实现城乡一体化的伟大目标。于是，有学者将中心镇作为实现城乡融合发展的节点与载体，以此加速推进城乡一体化进程，真正破除城乡二元结构。他们认为：在推进城乡一体化的过程中，中心镇经历了初始、成长和成熟三个发展阶段。处于初始阶段的中心镇发展水平较低，推动城乡一体化进程主要靠政府带动。政府对中心镇进行总体规划，这是一种自上而下的城乡一体化模式。对于成长期的中心镇，工业化和城镇化是带动其发展的双轮，中心镇快速增长。而在成熟阶段，政府的力量已经开始弱化，中心镇的发展完全依赖内生增长机制。中心镇经历快速成长阶段后，对农村经济的带动力量强大，对城市的经济也有一定的带动作用，此时政府对中心镇的规划调控已经基本完成，政府调控力量的退出基本不会影响中心镇自身的发展。这时中心镇发展带来的规模效益和集聚效应将对城乡一体化进程起到关键性作用，其对农村腹地的辐射效应将有效地缩小城乡差距，从而极大地推进城乡一体化发展。

2．城乡一体化的发展

自提出城乡一体化以来，经历了多个阶段的发展。不同的学者从不同的考察角度将城乡一体化的发展进程分为不同发展阶段。有学者从废除城乡二元体制机制、追求城乡社会公平、缩小城乡多方面差距这条主线出发加以考察，将中国解决城乡差距问题的进程分为：其一，从1978年中共十一届三中全会做出改革开放的决定开始，到2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的方针，这是探索突破城乡发展的阶段；其二，以2003年落实中共十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的方针为起点，由上而下地从多方面突破城乡二元制度，这是设计城乡一体化制度的阶段；其三，可以预期，到本世纪中叶中国将进入城乡一体化的第三个阶段，即全面实现城乡一体化的阶段。又有学者根据城乡关系的发展演变将我国的城乡一体化进程分为以下几个阶段：其一，从新中国成立到改革开放前（1949～1978年），这个阶段城乡关系特征是农业支持工业和城乡分离；其二，改革开放后到党的十六大前（1978～2002年），城乡关系进入工农业互动、共同推动工业化的阶段；其三，党的十六大以来至今（2003年至今），城乡关系进入工业反哺农业和城市支持农村的新阶段。这也从另一个方面反映了我国城乡一体化进程的实效。还有学者将城乡关系的发展简洁地总结为：“以效率为中心阶段”“效率与公平兼顾阶段”“以公平为中心阶段”。

3．城乡一体化的发展模式的比较

由于经济、政治、历史、文化、自然条件等各种因素的影响，我国不同地区、不同类型的区域在统筹城乡发展方面，形成许多各具特色的发展模式。学者在考虑经济发展、地区文化等地域差异的基础上，从地区、城乡一体化发展主题及城乡一体化发展特色等方面对城乡一体化发展模式进行了分类对比研究。

有学者以发展模式的特色总结出我国典型地区统筹城乡协调发展的模式：东部沿海地区——“大马拉小车”模式（以北京为例）；老工业基地振兴地区——“病马拉好车”模式（以黑龙江为例）；中部崛起地区——“弱马拉重车”模式（以安徽为例）；西部内陆地区——“小马拉大车”模式（以西藏为例）；统筹城乡协调发展试点地区——成渝国家综合配套改革试验区模式。将城市比作马，农村喻为车，形象地将我国几种典型的城乡一体化发展模式呈现出来，并指出我国区域发展的不平衡，各地区处于城乡一体化发展的不同阶段。统筹城乡协调发展，仅靠简单地实施以城带乡、以工补农来实现是有局限性的，必须因地制宜，根据不同的区域特征、不同的发展阶段选择不同的发展模式。有学者根据城乡一体化发展进程中的主体对象和路径对我国城乡一体化发展模式进行了分析：“城市为主导，以城带乡的城乡统筹发展模式”、“乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展的城乡统筹发展模式”和“以城乡为整体、统筹规划的城乡统筹发展模式”，认为城乡统筹不仅仅是统筹经济发展，还要统筹社会发展。因此，在对城乡进行规划时，不能仅偏重于农村经济的发展，同时也要重视农村社会事业的发展，从而使农村的环境优美、社会和谐、生活富裕。汪宇明等人对城乡一体化发展的省区差异进行了动态化定量分析，从科学定量角度揭示了在这一方面我国省区差异普遍存在，分析了差异的影响因素，为更进一步的学术研究做好了科学铺垫。

在我国现代化和城市化高速发展的当代，我们有必要保持一种开放的态度对国外发达国家的城乡一体化成功经验进行探讨和学习。根据可查找的国外文献，自19世纪来便一直存在着不同类型不同发展模式的城乡一体化理论：马克思和恩格斯提出要“消灭城乡差别”“达到城乡融合”的社会主义；1898年，著名社会活动家霍华德提出著名的“田园城市”理论，意图通过新型的城乡一体的城市结构取代城乡分化的社会形态；麦克·道格拉斯曾提出通过建立发达的城乡网络系统来消除泰国东北部城乡分化现象的理论，认为足够畅通的网络系统能够促进城乡经济社会结构的统一发展；毕雪·纳南达·巴拉查亚提出以小城镇为城乡一体化建设重点，发展小城镇与乡村之间的经济社会关系，过渡性地缓解农村向城市转移的难题，为城乡一体化的最终结果提供基础；为重建城乡发展平衡，著名美国学者芒福德、赖特、斯坦因等人提出“区域统一体”“区域城市”等设想，希望解决城乡发展日益加大的差距问题；加拿大、日本等学者也相继提出“城乡融合区”“城乡一体化设计”等新概念，试图超越城乡界限找到新的城乡一体化发展路径。

目前，国家学术界将城乡一体化理论分为几种主要理论。其一，社会主义乌托邦式的理想社会论。这种理论大多建立在空想社会主义的基础上，虽有过短暂的实践，却最终因为缺乏科学的实证而失败。其二，以城乡经济统筹发展为研究重点的二元经济论。二元经济论围绕城乡经济的主题寻找统一城乡发展的答案，但城乡一体化的发展不仅要从经济角度来研究，更要注重政治、文化、社会等其他方面的因素，因此该理论不能提供城乡一体化的正确路径。其三，以城市为城乡一体化发展主体的城市偏向论。城市偏向论强调城乡一体化的成功必须要以城市为主导，通过优先发展城市来带动乡村的发展和改善。该理论虽然有些过于武断，但仍是当前城乡一体化理论研究领域流行的趋势。其四，以乡村为主要发展对象的乡村偏向论。与城市偏向论相对，该理论认为城乡一体化务必注重乡村社会的发展，满足乡村的经济社会发展需求，应在政策、法律等制度体系上向乡村倾斜，通过乡村的发展推动城乡一体化的发展。该理论从乡村的角度出发，在一定程度上注重缓解城乡差距，但忽视了城市的发展对乡村的带动作用。其五，寻找崭新发展道路的城乡一体化理论。最初由加拿大学者麦基提出的“Desakota模式”，后被发展为城乡一体化理论。这是建立在理想社会论、二元经济论、城市偏向论、乡村偏向论基础上的新型城乡一体化发展理论，是对之前各种理论的整合和发展，是在该研究领域的学者共同努力下探究出的崭新城乡发展道路。但该模式注重亚洲国家的城乡发展关系研究，缺乏对西方国家具体实证的探究，因此其适用性还有待进一步观察。

有学者将国外城乡经济社会一体化模式归结为美英模式、东亚模式、苏联模式、欧盟模式和拉美模式五种。并认为，各模式在发展进程中的不同特性在于：其一，各模式政策选择的起点和禀赋基础不同，发达国家的整体要素水平较高；其二，各自模式政策选择的具体内容不同，欧盟主要是地区政策，主要工具是援助和贷款，日韩主要是依靠中央政府的财政投入；其三，一体化主体构成不同，欧盟主要是在成员国政府和欧盟层面，而韩国、日本除了政府积极参与外，还有为数众多的民间组织参与，如金融机构、公团、企业等社会力量都积极参加了农村建设。

4．城乡一体化进发展程中的问题和阻碍

自新中国成立之初使用户籍制度对全国人口进行管理时起，城乡二元结构的问题便开始存在。然而，在国民经济处于恢复阶段时，城乡二元结构对城市工业的发展和国民经济的快速复苏起到了重要的作用。随着改革开放的深入，城乡二元结构带来的城市先进生产力与相对落后的农村生产力之间的不平衡现象导致社会问题逐渐显现，表现为城乡收入差距大、农村居民综合素质低、城乡社会事业发展及基础设施建设的差距逐步扩大。有学者将城乡差距分为三个层面的问题：一是制度层面的问题，即城乡有别的制度规定；二是政策措施层面的问题，即以政策形式确定的城乡差别；三是发展水平层面的差距，即受城乡有别的制度和政策影响而形成的城乡之间居民各类待遇水平方面的差距。这些问题恰恰是导致城乡二元结构局面的直接原因，同时也是城乡二元结构带来的结果。城乡一体化的实质，就是要消除城乡二元结构带来的城乡差距，尤其要减少由制度和政策带来的城乡发展机会不均等。

根据数据显示，我国城市GDP所占全国GDP的比例已约达95%，而城市与农村发展的产业结构、劳动力结构和人地矛盾相当突出，一定程度上造成城市发展受阻。从我国城乡人口就业人数的数据来看，近几年来，城镇就业人数增长速度逐年降低，乡村就业人数增长率较为稳定，城镇乡村就业人数差距逐年降低。这一城乡就业人口的变化态势，意味着一方面在城市发展急需的劳动力供给不足的同时，低水平的农村剩余劳动力无法满足城市产业结构调整对劳动力的需求，这构成了城市发展的主要阻力。另一方面，按照国际化的经验，大城市的发展是由第三产业发展以及科技进步所推动的。高水平人才的不断引入，以生产服务业为主的第三产业所占比重的增加是大城市发展的主动力，而城乡一体化过程中城乡产业结构导致的第三产业增长速度减缓、技术人员下降等问题表明城市劳动力素质的水平也在降低。这些变化与经济产业结构转型完全相反，构成了城市发展的直接阻力。

农业人口基数庞大，农业人口素质较低、生活方式较为落后，这些都是我国城乡一体化过程中一直存在的问题。我国农村人口的基数大，虽然其占总人口的比重不断下降，但绝对数量仍然很大，与此同时，作为农业生产最基本生产要素的耕地在我国快速工业化和城市化的过程中不断减少。与我国农村人口数量问题如影相随的是农村中人与自然资源之间的矛盾，我国的城市化与工业化又不可能及时吸收那么多从农村中转移出来的人口，这将对我国的可持续发展构成莫大的威胁。而在经济发展方面，我国农业还处于半自给自足的阶段，其所能提供的市场狭小而零碎。农村人口居住分散，相互距离远，所以农村的交易效率低，而城市人口居住集中，相互之间距离近，因而交易效率高。这种交易效率的差异，使城市劳动分工程度、生产力和商业化水平高，而农村则正好相反。这种差异以及城乡不均等的发展机会使得城乡矛盾加大，不利于城乡一体化进程的发展。

5．我国城乡一体化发展的思路及路径选择

对于城乡一体化中出现的各种问题和发展困境，不同学者从不同的研究视角和研究立场提出了各自的发展思路及路径选择。其中，主要包括以下几个方面的理论选择。

有学者认为，要做好城乡一体化，政府应该从总体上来考虑，“城市偏向”或“农村偏向”的政策都可能造成城乡不均衡发展的问题。而城乡均衡发展，并不是要使城市农村一致化、一样化，而是要协调发展、互补发展。市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张，而且还可能使这个阶段持续很长时间。所以政府应发挥主导作用，充分运用政策干预的手段将市场调节和政策干预结合起来，制定和实施有利于城乡协调发展的倾斜政策，切实有效地加快农村经济社会的发展。通过政府干预的统一规划协调，城乡一体化发展将会进行得更加顺利。

我国大多数学者认为，服务产业所占的比重不仅直接影响着产业结构的关系，而且也成为衡量产业结构合理化程度以及高度化程度的直观尺度。因此，我国现代服务业尤其是生产性服务业仍有很大的成长空间，需要进一步大力发展。关于产业结构调整方向，有学者强调了服务业的关键作用。他们认为，生产服务业的发展是城市产业结构升级的方向，大力发展生产服务业将有助于城乡一体化的加快发展。另有学者将农业和农村产业的发展作为产业结构升级的重点，认为不同地区在统筹城乡发展时，应该将农业的升级和农村的经济发展结合起来，用产业结构的优化升级来带动农村经济发展能力的提高，用农村自身经济发展能力的提高，来促进产业结构的优化升级。协调城乡产业结构，促进农业生产现代化，规范农村商品和劳动力市场，提高农村自主发展能力，最终达到城乡统筹发展的目标。在城乡一体化的进程中，城市的经济和社会发展均优于农村，因此在产业结构的调整上，必须考虑到农村经济发展的特点，有针对性地进行结构调整和转型，采取有利于实现城乡经济社会共同发展的产业结构模式。产业结构本身就是一个多样性并存的系统，因此在进行产业结构的调整时，必须考虑到不同的理论研究及实践基础，进行合理科学的结构转型。

在涉及城乡一体化发展的具体措施时，学者们均强调相关法律法规体系建设的重要性。学者们认为，发展城乡一体化需要建立完善、系统的城乡法律法规体系，以此作为保障城乡一体化发展的基础，支持农村快速发展。如果仅仅靠规划建设，而没有相关的法律、法规作保障，所有的蓝图到最后只能是一张空头支票，在实践中难以得到有效执行。因此，国家的区域政策和促进城乡协调发展的措施必须有法律作为保障。每项政策的实施都必须依靠法律体系的强制执行力来保证，完善的法律体系是建设是城乡一体化道路上不可或缺的重要环节，党和政府必须加以重视。

多数学者在探究城乡一体化路径选择时认为，体制创新是城乡一体化建设的必经之路。他们认为，城乡一体化的发展趋势要求我国政府务必进行相应的体制改革。要充分发挥统筹城乡发展的整体效应和长远效应，同时大力推进中央宏观层面和地方政府中观层面改革。全国性改革为地方政府改革提供方向指导，并优化其外部环境，地方政府改革则将中国统筹城乡发展的成效落到实处。还有学者认为，不管是中央政府还是地方政府，都必须为城乡一体化制度的改革做好准备，用开放的精神去迎接体制改革，大胆创新，形成城乡一体化新格局的战略内涵。从农村经济体制、行政管理体制、财政体制等几个方面进行创新，完成城乡区域权利和资源的重新配置。要推进城乡经济社会发展一体化新格局的形成，体制改革是一项基础工程。有学者提出，我国各级政府用好行政区划这个政策性工具，围绕我国现代化发展进程中的权益过于集中所导致的城乡与区域不平衡、不协调、不可持续发展的问题，探索地方制度的创新，仍是一个亟待深入研究的理论和实践命题。

根据以上评述，可以看出，我国在城乡一体化理论领域的研究内容日益丰富、研究方法不断创新，对城乡一体化的发展、特点、问题和阻碍以及路径选择等方面的研究已经逐渐形成有一定研究规模的体系。然而，时代的发展瞬息万变，城乡一体化理论的研究也需要根据时势的变化而不断完善和发展。因此，城乡一体化理论研究领域仍然存在一些值得进一步深入研究分析的问题。

一是缺乏对城乡统筹发展问题的政策关切与学理性探索。在对城乡一体化发展进程的众多研究当中，较多的学者提出应发展相应政策，统筹城乡发展，并对政策的应然性提出了模糊的要求，但并没有实证性的研究或具体的理论模型来说明政策体系应该做出怎样的调整或重建来适应其发展理论，缺乏能够对现有政策改革提供指导性方针的实然性理论模式，导致众多城乡一体化理论无法深入推行，更无法检验其真理性，城乡一体化发展理论思维仍有较大空间。同时，也缺乏对城乡统筹发展问题具体应用的学理性探索，使理论模型的构建存在一定学理上的隐性弊端。二是城乡一体化发展主体不明确。在如今城乡一体化研究领域中，最为适合城乡共同发展的主体定位仍不甚清晰。从“城市偏向论”“乡村偏向论”到新发展出来的“中心城镇偏向论”都有其一定的理论合理性，同时也都存在各自的不足之处。城乡一体化的发展主体决定了统筹城乡发展工作的主要开展领域，也决定了具体政策的制定和机制改革，决定了城市和乡村能否在一定的发展节点互相有机的促进，进入积极良性的发展循环。因此，城乡一体化发展主体的确定或整合急需一个明确的路径，从而更好地实现现代城市化。三是缺乏对国外发展模式的实证探讨。首先，跨国的城市化路径研究相对薄弱，虽有部分学者对国外城市化研究做出一定探索，但仅限于表面的研究，还缺乏大量的实证考察。其次，缺乏我国与其他发达国家城乡一体化模式的实证对比分析，因此为我国带来的适用性启示也很有限。四是缺乏对统一评价体系的建设。目前，我国已有理论研究中尚未能建立起一个具有普遍性的、适用于各种类型城市的城乡一体化评价体系。仅有的少数评价体系也只适用于一些不具备普遍性特点的较不发达的城市。同时，这些评价体系的建设也不尽完善，适用范围更是狭窄，因而不能直观地反映区域间的城乡统筹差距，无法进行深入的横向研究，为推进城乡一体化的发展带来一定困难。

（二）公共服务均等化

西方关于公共服务均等化的研究起步较早，在公共服务均等化研究过程中，有学者提出均等化最重要在于公民的机会选择均等，其判断标准既包括高效的机会回报也包含便利的机会实现途径。也有人提出均等化服务体系的核心是政府与社会的联动，其责任在于政府，而主要的生产在于社会。关于公共服务，普遍按照萨缪尔森关于对公共产品的经典理论被表述为：每个人对这种产品的消费并不能减少任何他人消费该产品，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是产品本身。但是国家必然会参与社会的资源分配过程，斯考切波（Theda Skocpol）认为，任何国家都要首先并主要从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织，一旦农村的资源被抽调，差距就会不断扩大。尤其伴随着社会电子化信息时代的开启，发达地区与欠发达地区、城市与一些农村地区之间的差距正在以几何倍数的速度迅速拉开，这些无时无刻不在要求我们要建立一个公平的社会。尤其是在城乡之间更要注重倡导社会公平，无论是在农村还是在城市，都应扩大政治权利以及经济福利，让服务更加普遍化（universality）、简便化（portability），并使其更多地惠及缺乏政治、经济资源支持，处于困境中的群体。在关于社会服务均等化的模式上，一些学者认为应该大力推行“公共企业民营化”（privatization of public enterprise），公共企业与私营企业的差别更多与管制环境有关，而不是所有制问题，竞争性行业的公共企业可与私企一样高效。但也有一些学者认为，公共企业应该是政府经营，如果不采取强有力的行动，人力资本等要素会产生巨大差距，可能会给公共企业和私企造成永久性的分歧，并且是难以扭转的差距。

基本公共服务均等化作为党和政府提出的政策目标，它不仅关乎于一国居民享有公共服务的权利，也维系着社会的发展与稳定，既是现代政府的重要职责，也是实现良治善政的应有之义。基本公共服务均等化是中国特色词语，是源于现实实践，基于公平正义的价值追求，为解决我国目前地区间、群体间、区域间公共服务不均等状况而提出的。通过文献梳理本研究将从基本公共服务均等化的相关概念、我国基本公共服务均等化现状、实现基本公共服务均等化的路径、现有研究的不足四个方面展开讨论。

1．基本公共服务均等化的概念和内涵

政府作为公共权力机关，向国民提供均等的公共产品与服务是其基本职责。对于公共服务概念的理解可以从两个角度出发。一是从产品属性的角度划分，即满足人们的公共需求、具有公共品性质的产品和服务就是公共产品和公共服务。经济学家以竞争性与排他性为标准将人们需求的产品分为：公共产品、私人产品与混合物品。政府主要负责提供市场和社会不愿提供的“无利可图”的公共产品；私人产品具有较强的个人需求色彩，主要由个人通过市场机制自主选择来满足；而介于两者之间的混合物品既具有社会性也具有私人性，由政府、社会和市场共同提供。但是如果严格按照此标准界定公共服务范围，面对个人因病或因灾害无力生存时，政府袖手旁观、一概不管便会产生行政的伦理问题。因而另一个角度即根据需求和供给状况来确定公共服务的范畴被提出，即凡是人们迫切需要而社会和市场又做不了或做不好或不愿意提供的产品应由政府以公共服务的形式提供。相较于前者以产品属性来确定公共产品的消极政府责任观，后者依据需求供给状况来确定公共服务的概念更为现代政府所接受。但是在现实生活中，人们的需求具有多样性，并且随着时代的发展会不断出现更高层次的需求，而政府的能力是有限的，面对众多的需求政府无力完全满足。所以基本公共服务应当是指那些人们需求的公益性程度较高且其需求的满足对政府的依赖程度强、必须由政府承担和满足的公共产品和服务。

目前关于政府公共服务的界定主要有静态和动态两种定位。刘尚希从居民消费风险角度提出，所谓的公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为，这是一个静态概念。朱光磊、孙涛则从政府职能转变的角度主张建设“规制—服务型”政府，并提出服务乃是一种独木难支的概念，政府应该将规制、服务相统摄，以公共服务为导向、以规划治理为手段，因此服务就成为一个动态系统的概念，即将公共服务作为一个基本的系统，而并非只从实际的服务形态出发。

对于基本公共服务可以从公民权利、政府职能两个角度去理解。持权利论的学者认为，公民不论其种族、收入和地位差距，普遍公平地享有公共服务是基本人权。基本公共服务是对公民生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权的保障。从政府管理维度来谈的学者认为，基本公共服务职能是政府实行经济调节、市场监管、社会管理之外的第四大职能，基本公共服务的提供是政府的责任，而混合产品、私人产品等非基本公共服务则应借助市场、社会公众参与等第三类机构来提供，此时政府更多的是规划者和管理者。应当强调的是即使在目前公共服务提供方式多元的趋势下，政府仍然要对全体公民的基本人权和生存发展状态负有终极责任，政府是基本公共服务的最终供应者。

对于基本公共服务的具体范畴不同学者有着不同的划分。从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》来看，基本公共服务应该包括教育、文化、就业、再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域，但是外延如何界定，争议较为激烈。有学者以人的生存与发展的基本条件来界定基本公共服务的范围，将基本公共服务分为底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务和基本安全服务四个领域。有学者将其划分为基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务四个方面。

基本公共服务均等化内涵的界定突出对“均等化”一词的理解，绝大部分学者认为，均等化不是完全的平均，既要保证公民享受大致相同的基本公共服务，也要考虑地区的客观差异性以及公民选择符合自己偏好的权利。公共服务的均等化是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，然而从起始到成熟，公共服务均等化要经历不同的阶段，“均等化”是要将公共服务差距控制在可以接受的范围内，然后逐步缩小差距，而不是一步达到绝对意义上的平均化。有学者依据罗尔斯的正义理论，强调在自由、平等和幸福之间统筹协调的原则有两条，即第一正义原则（平等自由原则）和第二正义原则（机会均等原则）。社会公正的功能性结构由分配的结果公正、起点公正和过程公正三个要素构成，结合正义原则得出基本公共服务的三大原则，即受益均等原则、主体广泛原则和优惠合理原则。基本公共服务均等化概念的提出，其初衷是为了解决公众收益严重不均、部分居民无法得到最基本的服务保障问题，因而均等化首先应该是底线的完全平等。根据罗尔斯第二正义原则（机会均等原则），全体社会成员作为契约的签订方在接受政府提供的公共服务上应具有大致均等的机会，也即所有成员在基本公共服务的分配上具备起点公正，社会上大多数的成员能享受到政府提供的基本公共服务。基本公共服务的均等化在历史形成的服务差距以及制度和体制遗留障碍的困境下，应该实现服务对象的广覆盖。马国贤通过横向比较各国均等化模式认为，加拿大实行的人均财力均等化模式在大体人均支出公平的基础上，赋予地方政府较大的理财权，将财政拨款与人口挂钩有利于促进财政拨款方式的改革。但是此模式依托于政府预算的强约束力，而我国地方行政力量过大，预算法制环境不健全，行为主体不具备承担公共信托责任的行为能力。美国实行的公共服务标准化模式采用选择公共服务项目、逐项建立标准的方式，逐步扩大公共服务均等化的范围。在中国区域间差距较大，居民对公共服务的偏好差异明显，“一刀切”的全国标准易造成与居民的需求脱节。相较前两者，我国政府采用了基本公共服务的最低水平模式，即国家有选择地将最为重要的公共服务列为基本公共服务，并以国家的名义保证最低供给水平，同时允许有财政能力的地方政府自主提供更多质量更高的公共服务。这种服务项目式的均等化思路既保证了欠发达地区居民获得必要的公共服务，又不妨碍发达地区政府提高更高层次的公共服务，解决了标准化公共服务下公共资源“既不足，又冗余”的难题。

2．我国基本公共服务均等化现状

计划经济时代，我国公共服务体系是在公有制基础上建立起城乡分治的公共服务体系。在单位制度和户籍制度固化的城乡二元格局下，城市实施单位福利制度，各种事业单位不仅负责经营生产，同时也承担公共服务提供的职能，向所有职工免费提供诸如退休工资、公费医疗、基础教育、福利服务、住房分配等公共服务。而农村则依赖于村集体经济供给，国家提供的资金和资源很少。各种资源在城乡之间分配极为不均，社会学家陆学艺将其称为“城乡分治，一国两策”。改革开放后，经济体制改革的优先性使政府较为忽略公共服务供给，相比这一时期经济建设支出，公共服务支出占总支出的比例严重偏低，同时旧的公共服务体系开始瓦解。经济快速发展，但是社会矛盾不断加剧，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将“逐步实现基本公共服务的均等化”提上议事日程。政府试图建立一个更具有普遍性和全面性的公共服务体系。政府行为功能从重经济建设到重公共服务的转变，体现的是政府行为理念从重效率到重公平的转变。

基本公共服务均等化的程度取决于两个变量：一是经济发展能力（决定财政收入水平）；二是公共服务供给水平。充裕的财政投入固然是实现均等化的重要手段，但是仅仅强调公共服务财政经费的划拨与转移远远不够，对于公共服务绩效来说，效率、效益和公平是三个相互联系而不可或缺的评判标准。基本公共服务均等化的实现，不仅要依靠财政投入力度的加大，还需要公共服务有效供给的水平不断提高。学者郭小聪认为，我国目前的供给模式是供给导向型模式，主要指政府依据其财政能力的大小，量力而出地提供基本公共服务，基本公共服务的结构由政府安排。这种模式忽略群众偏好导致供给失衡。总之，目前我国面对的问题不能单一地归咎于政府提供公共服务的经济能力薄弱，更应该认识到，缺乏合理的公共服务制度安排导致公共服务供给的粗放状态。推进公共服务的均等化需要调整和优化政府职能，合理构建中央与地方政府的财政与事权匹配结构，借助竞争的市场机制、社会组织的有效参与以及新型的供给技术来改善公共服务自身体系，使得用于公共服务的社会资源得到充分利用，实现公共服务的有效供给。

地区之间基本公共服务的非均等化主要表现在区域之间、各省之间、同一省份不同地区之间、城乡之间存在的差距。区域间的不平等主要表现为基本公共服务地区间发展不平衡，东部与西部差距明显。有学者构建出基本公共服务均等化水平的指标体系，并基于统计年鉴数据，采用熵权法对全国31个省（市）基本公共服务均等化水平进行评估和比较，将均等化水平划分为三个区域等级。有学者认为中国的经济发展水平和中国的公共服务水平都与中国的地形一样，呈现一种明显的阶梯状，东、中、西部公共服务水平落差很大。虽然不同区域已经实施了不同的振兴计划，但是区域差距仍保持着扩大的势头。在比较区域均等状况时，有学者具体到某一公共服务领域，如以社会保障为例，指出东、中、西部三个区域之间及城乡之间公共服务在这一领域存在明显的非均等化现状与问题。

城乡资源在不同的阶段具有不同的标准，但是最终农民所享受的公共服务在质量和数量上，应当是与城市均等的。也有学者指出，目前除国防、外交等公共服务具有城乡均等化外，其他众多的公共服务在农村和城市之间明显失衡，农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下的问题极为严重。在对这些现状的分析上，张军、蒋维田认为，家庭承包制的引入虽然有利于农业经济的快速发展，但没有为农业基础设施和农村公益事业的发展提供同样有效的制度安排。城乡之间在资源配置机会上的不平等，导致巨大的收入和公共服务差距。盛荣认为，农村公共品供给不足的原因在于供给主体和供给责任划分不明确，运行效率低下。董立人认为，提供公共服务是政府的主要责任，但主体并非只是政府，而是应发展多元的供给主体模式。

群体间的不均等凸显在城乡居民之间、体制内与体制外就业群体之间，体制外群体主要以农民工为代表。有学者认为，体制内外收入差距过大，资源型企业和垄断企业职工、部分机关单位领导的收入远高于社会平均收入，引发享受基本公共服务的程度不均等。改革开放后，随着家庭联产责任承包制的实行，农民拥有一定程度的生产和生活自由，城市工业的复苏增加了对劳动力的需求，农村剩余劳动力自发向城市转移，并由此出现了举世无二的农民工群体。他们为城市的发展做出了贡献，但是由于制度性障碍，他们很难改变“农村人口”这一社会身份，因而基本上享受不到城市政府提供的公共服务。有学者认为，基本公共服务均等化的提出为解决农民工问题提供了基本原则、普遍标准和行动框架，实现农民工群体平等享有基本的公共服务，需要进一步改革户籍登记和管理制度，消除地方保护主义，并增强农民工维权能力。由此可见，不均等状况普遍存在，实现基本公共服务均等化战略刻不容缓。

3．实现基本公共服务均等化的路径研究

大部分学者通过实地调研、数据分析得出结论认为，尽管我国基本公共服务供给水平在提高，但农村的基本公共服务供给仍落后于城市。崔波认为要在统筹城乡发展中建设新农村，不断打破城乡二元体制，建立统一的服务机制。学者们广泛认可城乡二元结构严重阻碍均等化的进程。新中国成立后，由于重工业优先发展的战略选择，在高度集权的中央计划经济体制的影响下，为了减轻城市人口压力，不得不确定了限制流动迁徙的户籍制度，并且这种户籍制度与社会福利制度绑定在一起，确立了城乡完全不同的医疗、教育等保障制度，为城市居民提供优先权。户籍制度确立的城乡社会二元结构保证了国家集中财力建设社会主义工业化，但是也留下了严重的后患，农民被强制留在农村，城市化过程严重滞后于工业化过程。深化户籍制度的改革，打破附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的错综复杂的社会利益分配格局，就是要让进城务工人员能够平等享有政府为城市居民提供的全部公共服务。大力建设小城镇，聚集农村人口，提高公共服务的共享率，也是为了以较低的成本提供均等的公共服务。因此必须坚持大中小城市与小城镇的协调发展，提高中小城市对周边农村地区的辐射能力，加大对农村的反哺力度，为农民创造更多的就业机会。此外，应逐步消除农民进城的限制规定，统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。政府也要扩大教育、卫生、文化等资源的供给能力，使包括迁移人口在内的所有城市居民都能够享有大体相当的基本公共服务。

政府提供公共服务主要依靠财政。政府间财政关系的不合理是造成我国公共服务均等化问题较为严峻的重要原因。当前财政制度下，税收收入过于集中而财政支出较为分散，一些基层政府心有余而力不足，缺乏足够的能力来提供基本公共服务。因此需要健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步明确中央政府与地方政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务方面的事权，对于涉及面广和外部性强的公共服务应主要由中央政府与省级政府提供。而义务教育、医疗保障等惠及本地区居民的公共服务则依据地方政府经济实力来确定其承担的责任。同时建立规范、公开、透明的转移支付制度，选择科学的指标合理分配资金，在以纵向转移模式为主的同时，试行东部发达省份对口支援西部的横向转移模式。而对于专项转移支付应科学论证并列入专项转移的项目，控制准入的条件与规模，并且加强对专项转移支付项目的监督与绩效评估，以改变当前资金被截留、挪用的混乱状况，改善资金的使用效果。只有解决贫困地区财力困难的窘境，增强贫困地方政府的公共服务能力，才能尽快实现基本公共服务均等化。推进公共服务的改革应该结合政府转型的现状，在加强社会组织管理的同时，可以培育社会组织参与公共服务的供给，把社区服务、养老、就业培训等通过政府购买社会组织服务的形式，转让给社会组织去做。同时，应该完善社会组织的管理法规，鼓励和引导社会组织特别是民间组织参与公共服务的投资、管理与监督。在公共服务的采购中，引入社会组织的参与有利于构建政府与社会的合作伙伴关系，政府可以在审慎权衡自身供给与外包采购的成本收益基础上向社会组织让渡部分公共服务，这在一定程度上不仅能够改变政府垄断基本公共服务供给的局面，而且也能促进社会组织的壮大并减少政府部分项目的财政投入，实现双赢。

基本公共服务均等化不是单纯的财政投入问题，其内在的本质和关键之处是要进行行政管理体制的改革。学者胡永保认为，政治体制改革的目标应当是建立公共服务型政府，从以经济建设为主的全能政府向以提供公共服务为主的有限政府转变；树立“新型公共服务政绩观”，打破传统的“GDP中心主义”，强化政府的公共服务职能，以提供公共服务数量和质量以及人民群众的满意度来考核政府标准；同时以政社分开为重点，建立公共服务合作治理格局。现代社会政府既没有能力也不应该垄断公共服务的提供而将其他主体排除在外，没有社会和市场对政府功能的参与和分担，政府的改革就不能取得突破。郁建兴认为，中国的公共服务体系改革应该借鉴发达国家的经验，坚持市场化与社会化改革的思路，即在确立政府主导地位的同时充分发挥市场机制与社会机制的作用，同时大力培育社会组织，形成“社会协同、公众参与”的复合式供给格局。学者陈振明认为，政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出，转移出可由社会公共组织来承担和由市场自行调节的职能，建立公共服务的合作治理格局。

基本公共服务的提供不仅受地方经济发展水平、地方政府财政收入状况以及财政转移支付制度安排和财力均等化的影响，而且与地方政府在推进基本公共服务均等化进程中的职能定位、行为选择以及财政投入流向紧密相关。迟林指出要以改善中央与地方政府间关系作为根本方式，增强地方的自主性。我国目前的供给导向型模式存在许多问题，从基本公共服务的决策机制来看，政府偏好和判断对基本公共服务供给结构具有主导性作用，在决策缺乏有效制约和监督的条件下，政府的决策表现出高度的随意性，此外决策者受政绩观的影响，热衷于投资一些易出政绩的短平快项目，使那些公众需求高、难出政绩的基本公共服务得不到充分供给。这种忽视公众需求偏好的评价体系容易造成基本公共服务供需结构的失衡，降低公众对基本公共服务的满意度，在这种情况下，基本公共服务的客观结果与公众的主观评价常常存在明显差异。政府必须首先弄清楚“公众需要什么”，明确公众的需求偏好后，政府必须“愿意或能够提供这些基本公共服务”。主要借助于科学的方法对公众的需求结构偏好进行严格的调查与测算；另外设计相关制度，调整与规制政府的基本公共服务供给结构，使之满足公众需求。了解公众的偏好后对症下药可以有效提高政府财政支出的使用效率，提升基本公共服务供给的效用。在一个地区短时间内财政能力不能大幅提升的情况下，调整基本公共服务的供给结构对于推进公共服务均等化具有重要意义。学者丁元竹对过去一个多世纪中主要国家的基本公共服务供给方式进行了总结，界定了政府在基本公共服务供给中扮演的主要角色，政府与企业、社会组织的合作方式，社会组织在基本公共服务体系中的作用等，提出社会经营和数字政府的模式，即通过网站提高居民的个人服务和自我服务能力，以提高效率、降低投入。借助网络改善政府公共服务的提供在现代社会具有重要的意义。

目前已有的研究对于基本公共服务均等化的基础性研究、非均等化的现状、解决路径都有了广泛和深入的研究，这既为推进我国基本公共服务均等化相关政策的制定提供了有益的指导和借鉴，也为理论界的进一步研究提供了基础和方向。总的来说，已有研究尚存在以下不足。

一是侧重应然研究，实然研究薄弱。当前学术界多是对基本公共服务均等化的概念、范围、供给主体、实现机制方面的研究，抑或是对目前我国基本公共服务均等化现状与问题的描述，缺乏将基本公共服务的客观评价与主观评价相结合的缜密分析，绝大多数文献采取的都是“提问—回答”式结构，缺少依据数据的量化研究，导致不论是在对问题的分析上还是所提出的对策上大同小异，相关研究没有突破和创新，处于逐渐停滞的状态。二是研究视角单一。目前大多数研究是从政府供给角度出发，如研究增强政府的财力保障、政府管理体制的改革、实现多元的公共服务供给方式等，相对忽略公众需求。公共服务均等化这一概念涉及两个层面的行为主体，服务的供给者政府与服务的消费者公民。忽视对公众需求的考察，容易导致公共服务供给结构与公众偏好的偏离。三是缺乏科学的约束机制。研究基本公共服务均等化对于政府来说更多表现为财力的均等，而对于公众来说则更多表现为消费的均等，即全国不同地区的公众享受到的基本公共服务的效用是相等的。即使在各地财政支出均等的条件下，由于使用效率、供给技术的不同，也会产生完全不同的基本公共服务水平。因此建立系统严密的约束监督机制，保证财政支出的使用效率，对基本公共服务均等化的实现具有重要意义。但是这方面的研究尚有较大空间。未来的研究还需要我们对基本公共服务理论深度挖掘，多角度审视我国均等化进程，结合我国国情提出中国基本公共服务均等化的路线图。

四 研究内容

基于以上研究思路，本研究的主要内容安排如下。

导论部分，主要介绍了公共服务的研究背景，城乡一体化建设中基层政府均等化服务研究的现实意义，详细论述了本研究的基本思路和研究方法，提出开展基层政府均等化服务研究的基本立场和主要观点。

第一章主要讨论城乡一体化中的基层政府职能再定位及公共服务均等化。本章首先从历史维度详尽梳理了新中国成立至今城乡关系发展的概况和趋势，总结出城乡关系的五阶段论，归纳了城乡一体化与政府职能转变的发展历程。自从城乡一体化战略提出以来，伴随基层政府职能转变的发展历程，党和政府对城乡一体化的认知也在不断调整和深化。构建新型城乡关系必须坚持“以人为本”，因此，促进基本公共服务均等化是推动城乡一体化的客观要求。其次，根据对现阶段基本服务供给、生产和分配三方面模式的归纳总结，提出基层政府未来发展的向度；同时指出政府改革、市场发育和社会成长是促进城乡一体化中基层政府均等化服务的动力机制。

第二章关注城乡一体化中基层政府均等化模型的理论建构。本章首先以三个主流学科为研究视角，分别从强调社会公平的伦理学、突出市场效率的经济学和侧重公民权利的管理学对公共服务均等化研究的理论研究成果进行总结。在此基础上指出相关研究的不足和缺陷，综合运用伦理学、经济学和管理学的理论成果，结合中国具体实践，提出价值倾向、供给能力和需求主体是影响基层政府均等化服务的三大因素。由此，构建了基于供给—需求系统的理论分析框架，并由此演绎出三种具有不同特点的服务模式。

第三章论述城乡一体化中基层政府均等化服务模型Ⅰ，即“双向应对型”模式。本章以苏中N市S镇作为分析案例，详细介绍了近年来S镇均等化服务的基本概况、体制环境、主要特点和存在问题，并指出公共服务供给能力缺失、激活结构失衡、政策定位模糊是造成S镇公共服务政策内涵替换性和执行选择性的主要原因。进一步利用对当地居民满意度和他们对公共服务基本认知的问卷调查数据，说明以S镇为典型的“双向应对型”均等化服务模式基本上属于一种外生型服务模式，即完全通过自上而下的方式由中央敦促基层政府进行职能转变。同时结合案例指出，在基层社会环境资源有限的情况下，“双向应对型”服务模式将承受巨大压力和挑战。

第四章分析城乡一体化中基层政府均等化服务模型Ⅱ，即“后发赶超型”模式。本章以苏北L市P镇作为分析案例，具体概述了近年来P镇均等化服务的历史和现实。在推动经济发展的目标指引下，地方政府上下共谋，通过书记挂帅、规划先行、土地整合、招商引资等措施，取得了一定治理绩效。但同时在强烈的“后发赶超”逻辑指引下，形成了“父母官”式的全能型治理，造成基层民众需求的被动输入和集体失语。根据调研材料，结合问卷数据，本章指出以P镇为代表的“后发赶超型”服务模式，在全面深化改革的历史新时期，已暴露其脱离实际、滋生腐败、人亡政息等潜在弊端，难以具有可持续性。

第五章阐释城乡一体化中基层政府均等化服务模型Ⅲ，即“内生综合型”模式。本章以苏南S市3镇作为“内生综合型”的典型案例进行分析。首先结合X镇、S镇和J街道的发展历程，详细归纳了“内生综合型”服务模式是如何在政府与市场的双轮驱动下逐步形成内生良性的建构力量。通过对X镇的拆迁安置、S镇的社区服务和J街道的草根能人的分析，结合相关问卷数据，本章总结指出以S市3镇为代表的“内生综合型”服务模式，尽管这一模式依旧存在许多问题，城乡差距依旧存在，但从长远看，这一模式在城乡一体化进程中具有更加纵深的发展空间，可持续性强，同时具有一定推广价值和现实意义。

第六章探讨发达国家政府公共服务模式的借鉴与启示。本章以比较分析的视角，对北欧、北美和东亚重点型国家和地区以及典型案例进行研究分析，归纳总结出不同类型的基层政府公共服务均等化模式的基本特点、形成原因和存在问题，并在此基础上提出对我国完善基层公共服务均等化的借鉴意义。

第七章在城乡公共服务均等化视野下，对基层政府职能建设的路径进行探析。在基于个案分析和比较分析的实证检验基础上，结合国外发达国家公共服务均等化实践的经验和启示，本章着力从动力基础、观念体系、制度平台和运行机制四个方面对优化城乡一体化中基层政府均等化服务的路径进行了讨论。本研究认为，在厘清城乡一体化中基层政府均等化服务模型的理论及其实践形态的基础上，要着力推动均等化服务的动力从外部压力向内部需求转变，观念体系从补助导向朝权利导向转变，制度平台从粗疏应对向精细管理转变，运行机制从“一元”向“多元”转变，从而逐步实现本研究理想的模型——“内生综合型”模式的推广和复制。

最后结论部分，对整体研究进行了归纳总结、理论提升和未来展望，指出建构良性的基层政府公共服务供给均等化模式是一项非常复杂的系统性工程，关系到城乡一体化建设能否深入持续，同时也是检验政府行政体制改革成效的试金石。

五 研究方法

本书主要运用政治学、公共管理学和社会学的理论知识来分析这一问题。通过对基层政府与市场、基层政府与农民、政府间关系等要素进行考察和分析，采用定性和定量的方式为城乡一体化过程中基本公共服务非均等化问题提出合理化的建议。

一是文献研究。主要通过各类数据库和图书馆检索有关研究文献和著作，尤其是对城乡一体化、基层政府职能转变、公共服务均等化等相关议题的文献收集、分析与整理。二是实证研究。本研究采用定性分析和定量分析相结合的方法，注重实地调研和对策分析，而不是仅仅停留在理论研究方面和对个体案例的剖析，研究过程中注重客观的理论模型建构和数据资料，力图保证研究结果客观准确。本书的不少研究结论都是建立在较为扎实的实证分析基础上的，研究过程中作者对江苏省地方政府公共服务模式进行了许多调查问卷和访谈，获取了大量一手资料，对相关的问题有了较为深入具体的把握了解。三是比较研究。本研究在对我国城乡一体化中基层政府均等化服务的理论梳理和实证调研的基础上，还基于相关理论模型的假设，对发达国家中分属于政府主导、市场主导和“政府－社会”协作模式的不同国家和地区，即包括北欧、美国和日本等相关领域的成功实践和启示进行了比较研究和分析，以期深化对我国城乡一体化进程中基层政府均等化服务模式创新的认识。