第二章 “一带一路”沿线国家环境法的基本理论

第一节 “一带一路”沿线国家的环境权

一 “一带一路”沿线国家的环境权立法

（一）环境权的内涵和法律地位

1．环境权的内涵

由于各国立法的不同，环境权（environmental right）存在狭义和广义两种理解。狭义的环境权指实体性环境权（substantial environmental right），即公民对其周围环境所享有的保障生存和发展所需的良好环境质量（environmental quality）的权利。实体性环境权可以进一步分为采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安稳权和景观权等。这些权利确保公民可以自己的名义通过法律手段对抗空气污染、水污染、噪声污染、振动，并享受自然环境的美学价值，满足自身必需的物质和精神需求，保障基本的生存和发展权利。但实体性环境权并不涉及因传统或行政许可而获得的资源开发权（如水权、矿业权、养殖权和狩猎权等）和污染权（如废气排污权、废水排污权、固体废物处置权等）。与之相对应的广义的环境权除了实体性环境权，还包括为了维护实体性环境权而存在的程序性环境权（procedural environmental right）。一般而言，程序性环境权包括环境知情权、环境决策参与权和环境救济权等权利。

2．“一带一路”沿线国家环境权的发展趋势

在具体分析“一带一路”沿线各国环境权立法和司法之前，有必要讨论国际环境权的演进历程。1972年在斯德哥尔摩通过的《联合国人类环境会议宣言》明确指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”1986年世界环境与发展委员会提交了《我们共同的未来》报告。该报告的附录一为上述委员会环境法专家组提交的“环境保护与可持续发展法律原则建议摘要”（Summary of the Proposed Legal Principles on Environmental Protection and Sustainable Development），其第一条即提出，“全人类对能满足其健康和福利的环境拥有基本的权利”。该条掀开了保障环境人权的序幕，并在历届联合国环境会议中被重申。举其要者，1992年《里约环境与发展宣言》强调：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们有权过一种与自然相和谐的健康而富有成效的生活。”上述重要宣言虽然不具有法律约束力，但是为世界各国的国内立法提供了重要依据。

自斯德哥尔摩联合国人类环境会议以来，阿塞拜疆、埃及、白俄罗斯、保加利亚、俄罗斯、黑山、菲律宾、吉尔吉斯斯坦、捷克、克罗地亚、拉脱维亚、格鲁吉亚、罗马尼亚、蒙古国、摩尔瓦多、斯洛伐克、土耳其、乌克兰和匈牙利等国在宪法中陆续明文规定了环境权，采取这一重要举措的国家约占“一带一路”沿线国家的三分之一。虽然西亚各国的宪法中尚无任何环境权条款，但是环境权入宪已经形成一种事实上的立法倾向。总体而言，经济转型国家和发展中国家是这一潮流的积极推动者，如2014年《阿拉伯埃及共和国宪法》规定，“每个人都有享有良好健康环境的权利”。环境权入宪一般经历了从国家政策到法律的升华。例如，1991年《罗马尼亚宪法》规定，“国家应保障自然环境的保护与恢复，并维持生态平衡”, 该条确立了罗马尼亚环境保护的基本国策，经过10年的准备，环境权才成为法定权利。2003年《罗马尼亚宪法》规定，“每个人都有权拥有健康与良好的环境。国家应通过完善的立法，实现公民的上述环境权利”。

“一带一路”沿线国家推动环境权立法、入宪有其必然性。一方面，东欧诸多原先奉行社会主义的国家在20世纪90年代遭遇了所有制改革浪潮的冲击，其国内社会发生剧烈动荡，精神观念和物质水平都发生了深刻变化，因此原有的用以保障个人权利的国家观念、社会组织和集体意识都面临挑战。宪法作为国家根本大法，具有稳定社会基础、凝聚团结意识、保障公民权利的作用，因此环境权入宪有助于确立私有化的边界和资源开发底线，保障社会底层民众的基本环境需求。另一方面，上述国家修改宪法的频率和难度的平均水平低于英国、美国等主要西方发达国家。英国以不成文宪法著称，自然也就不存在环境权入宪的可能性。同时，英国“脱欧”议题仍需经长年议会辩论，可见其调整基本国策的难度和成本居高不下。美国1789年的宪法是世界上最早的成文宪法，也是许多国家立宪的范本。根据《美利坚合众国宪法》，改变宪法只有修正案和制宪会议两种形式。但是，这部320多岁高龄的宪法仅有27条修正案得到了该国两院批准，而且美国从未召开过制宪会议。自20世纪70年代国际环境法形成以来，美国仅于1992年颁布过关于国会薪酬的修正案，可见在美国修宪难度极大。而“一带一路”沿线部分国家在近30年中经历的复杂多变的政治、军事、民族事件虽然给其带来了磨难，但也为完善国家基本制度创造了条件。

不少“一带一路”沿线国家还颁布了保障程序性环境权的立法，如1995年《俄罗斯信息、信息化和信息保护法》、2004年《斯洛伐克搜集和传播环境信息法》和2008年《波兰提供环境和环境保护信息、公众参与环境保护及环境影响评价信息法》。2002年《俄罗斯环境保护法》也规定，“每个公民都享有拥有优良环境的权利，享有保障环境免受不良影响的权利（上述不良影响源自经济或其他活动，以及自然的或生产性紧急状态），也享有获得确切环境信息的权利和获得环境损害赔偿的权利”。

（二）环境权立法的意义

第一，环境权立法是生态文明法治建设的重要手段。生态文明建设需要实现良好环境、维护永续资源和确保生态健康。建设生态文明是“一带一路”沿线众多国家发展经济时的重要目标。实现良好环境，让民众能够呼吸清洁的空气、喝上洁净的水、吃上安全的食物，是国计民生的现实需要。环境权是公民同污染和破坏环境的行为做抗争的法律依据，是生态文明法治建设的重要手段。环境权可以提前启动司法机制，从而避免环境司法滞后。当公民人身和财产已受或将受损害之时，公民就可以环境受损为由提起诉讼，从而保存证据、减少损失、解决争议。

第二，环境权立法是可持续发展原则的成文化载体，也是公民基本权利的重要组成部分。人基本权利的演变大致可以分为三个发展阶段。17世纪至18世纪，资产阶级试图打碎封建主义的上层建筑，因此法律倡导公民权利和政治权利，包括财产权、人身权和言论自由权等。这些权利是公民基本自由的保障，公民依靠上述权利形成市民社会，从而免受国家强权的干涉和掠夺。进入19世纪后，人的基本权利扩展到经济、社会和文化权利，包括劳动和休息的权利、受教育的权利，以及高龄、残疾和失业时接受社会保障的权利。上述权利促成人格的形成，强化了个人对自我的认识和个人利益的实现。20世纪以来，基本权利发展到第三阶段。随着社会主义国家的建立以及民族意识的觉醒，基本权利的主体从个人演变为集体，公民要求加强国际合作，为整个社会提供自决权、发展权、环境权等。其中，环境权反映了公民最基本的需要，也是社区、村落、集体的基本要求，是可持续发展的具体表现。没有环境权，就没有安全的生态、安稳的生存和安心的生产，就谈不上保障前两个阶段的权利，就没有现代市民社会赖以生存的物质基础。由此可见，环境权立法意义重大。

二 菲律宾的环境权司法实践

虽然并非所有“一带一路”沿线国家都允许公民以环境权受侵犯为诉由（cause of action）起诉至法院，但是仍有个别国家允许公民行使环境诉权。例如，在菲律宾欧帕索诉法科托伦案中，该国最高法院支持了环境权在司法实践中的作用。1990年，45名儿童以其自身和后代人的名义，向马尼拉首都辖区法院起诉菲律宾环境与资源部，该部门的负责人为法科托伦（Factoran），后替换为阿尔卡拉（Alcala）。原告要求该部门撤销全部发放的伐木许可证，并停发、更新伐木许可证，因为他们认为政府颁发的伐木许可证盗用、损害了菲律宾的热带雨林，并对尚未成年的原告以及其尚未出生的后代造成了损害。原告在诉状中提出，菲律宾现有85万公顷原始热带雨林和300万公顷次生林。按照菲律宾环境与资源部已经颁发的伐木许可证计算，每年将有20万公顷森林被砍伐，因此大约在10年内该国的森林资源将被彻底破坏。

本案的争议点在于原告的诉讼资格和伐木许可证的合法性。原告认为自己具备诉讼资格，因为其环境权得到了菲律宾国家政策和宪法的确认。一方面，根据1977年6月6日第1151号《菲律宾政府环境政策公报》，菲律宾的环境政策的目的有三项：第一，创造、发展、维持和改善人与自然的关系，确保人类在和谐的环境中生存；第二，满足当代菲律宾人和子孙后代的社会、经济需要和其他需要；第三，确保达到对尊严和福利生活有利的环境质量标准。另一方面，根据1987年《菲律宾共和国宪法》，国家应当“保护和促进人民的权利，以符合自然的节奏、和谐的平衡及健康的生态”。

菲律宾马尼拉一审法院认为上述环境权条款虽然赋予了公民环境权，但是措辞模糊、制度阙如，而且是否应该发放伐木许可证属于政治问题，因此当事人不具有原告诉讼资格，法院也没有案件管辖权。根据菲律宾三权分立的原则，政治问题应由立法或行政部门解决，而非由法院处理。只有当撤销许可证的法定条件被满足时，法院才有权做出有利于原告的判决。但是，在许可证仍然有效的情况下，除非经过正当程序，通知行政相对人，公开举行听证会，并在会上明确行政相对人违反了伐木协议或林业法规，否则已颁发的伐木许可证不得被任意修改或取消。保护森林和可持续发展是法院的职责，但维护社会既有秩序的稳定和行政权威也是法官的义务。因此，1991年7月一审法院驳回了原告的诉请。原告不服该判决，于一年后上诉至菲律宾最高法院。

菲律宾最高法院法官戴维德（Davide）对诉讼资格和伐木许可证做出了如下分析。

首先，原告享有诉讼地位。戴维德法官认为，未成年人声称他们代表当代人及尚未出生的后代，这是基于环境权产生的代际责任（transgenerational responsibility）。《菲律宾共和国宪法》规定的“自然的速率”指国家对国家全部资源的妥善安排，包括国家森林、矿物、土地、水域、渔业、野生动物、近海地区和其他自然资源的妥善处置、利用、管理、更新和保护，因此对自然资源的勘探、开发和利用应当平等地惠及现在和未来几代人。由于每一代人都有责任为下一代人保证“自然的速率”，所以本案中的未成年人享有诉讼主体资格。

其次，菲律宾最高法院法官认为法院具有管辖权。根据1986年菲律宾宪法委员会全体会议的立法辩论记录，《菲律宾共和国宪法》确立环境权的目的包括“要求国家制裁空气、水和噪声等一切污染行为”。除《菲律宾共和国宪法》外，菲律宾的总统令和环境政策也重申了该条款。例如，1987年菲律宾总统科拉松·阿基诺（Corazon Aquino）颁布的第192号总统令明确规定环境和自然资源部“应对该国环境和自然资源负责，作为森林和牧场的养护、管理、开发和适当利用的主要政府机构。该机构负责全国矿产、资源（包括保留区和流域区的资源）、公有领域的土地以及法律规定的所有自然资源的许可和管理，以确保公平分享由此产生的利益，从而造福菲律宾的现代和未来世代”。又如，1987年《菲律宾行政法典》的“政策宣言”规定，“为了菲律宾人的利益，国家应确保国有森林、矿产、土地、水域、渔业、野生动植物的充分勘探和开发。国家应妥善处置、利用、管理离岸地区和其他自然资源，维持良好的生态平衡，保护和提高环境质量。国家还应确保上述自然资源的勘探、开发和利用能够公平地惠及不同人群和不同世代”。因此，菲律宾环境与资源部负有保护当代人和未来世代的环境权利的责任。此外，根据《菲律宾共和国宪法》，“司法权包括法院解决涉及法律上可被要求和可被执行的权利的实际争议的义务，以及确定行政行为是否存在严重滥用自由裁量权的情形的义务。在此情形下，政府权力受到的管辖严重少于或多于合理限度”。因此，即使政府认为是否颁发伐木许可证属于政治问题，且是否取消行政许可仍属于政府自由裁量的范围，但是菲律宾司法系统依然享有宪法赋予的对上述争议的管辖权。

最后，菲律宾环境与资源部颁发伐木许可证的行政行为损害了公民环境权，因此最高法院有权撤销一审判决。如果森林砍伐影响了环境权和社会福利，那么行政机关有权进行修正。例如，《菲律宾林业改革法》第二十条规定，“为了国家利益需要，森林资源主管部门的负责人可以修改、修订、替换或撤销授予的任何合同、特许权、许可或任何其他形式的特权”。因此，菲律宾最高法院撤销了一审判决，允许原告在修改诉求后重新起诉。菲律宾欧帕索诉法科托伦案具有重大国际影响力，该案曾被孟加拉国法院引用。

三 “一带一路”沿线国家环境权立法对我国的启示

（一）我国法律中的环境权条款

1982年《中华人民共和国宪法》和2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》均没有明文规定环境权。虽然作为国家根本大法的宪法没有正式确立环境权，但根据其第一章“总纲”第九条第二款和第二十六条，可从国家环境保护义务推演出公民的环境权：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。如果将环境权解释为人权下位权利，那么我国宪法第二章第三十三条第三款和第三十八条也可以视作环境权的概括条款：“国家尊重和保障人权”, 且“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”。前者将环境权解释为人权的一种，赋予公民享有清洁、卫生、安全的环境权利，这种解释途径类似于菲律宾环境法；后者将环境权解释为人格权的一种，强调公民的人格尊严包含居住环境的平稳、安宁和舒适，这种解释途径也体现在印度环境判例中。但是，宪法条款是否可以直接适用于司法实践仍取决于各国的法律制度，如我国宪法就不能被直接适用于司法实践，但这并非我国特有的情况。1993年《俄罗斯联邦宪法》虽然明确了环境权，但是俄罗斯联邦最高法院的判决中未见适用该条的情形。

新修订的《中华人民共和国环境保护法》也没有明确环境权。早在2012年全国人民代表大会法律工作委员会征集修订意见的过程中，中国环境资源法学研究会会长蔡守秋教授就提出了《关于将公民环境权纳入〈中华人民共和国环境保护法修正案（草案）〉的建议》。蔡守秋教授认为，一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务。同时，一切单位和个人也都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼。在我国现行体制下，环境保护主要靠政府，政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制是目前我国环境保护法律法规数量较多但有效性不足的主要原因。《中华人民共和国环境保护法》虽然最终没有形成抽象环境权的概念，但是第五十三条和第五十八条可以被视为环境权的细化。“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”而且“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为”，符合条件的“社会组织可以向人民法院提起诉讼”。这两个条款保障了公民的环境信息公开权、环境事务参与权和环境诉讼救济权。但是，公民参与环境事务的具体程序仍有待细化，而公益诉讼的主体资格也仅限于符合特定条件的社会组织，因此全面实现公民的环境权仍需法治完善。

虽然在全国性立法中环境权未被明确承认，但我国地方性立法中隐约可见确立环境权的尝试。福建、海南、宁夏、上海、深圳等地的环境保护条例对环境权有明确的规定。例如，2016年《海南省环境保护条例》规定，“公民、法人和其他组织依法享有良好环境、获取环境信息、对污染和破坏环境的行为进行检举和控告等权利，承担履行保护和改善环境的义务”。2016年《宁夏回族自治区环境保护条例》规定，“任何组织和个人有享受良好环境的权利和履行保护环境的义务，有权检举、控告违反环境保护法律法规的行为，有权对环境保护工作提出意见和建议”。2016年《上海市环境保护条例》规定，“公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，有权举报和监督环境违法行为，通过环境侵权诉讼等方式维护自身环境权益”。这些条例反映了各地确立环境权的积极探索。

（二）我国的环境权体系建设

要完善我国的环境权立法，需要对我国宪法、环境基本法和环境单行法进行调整。

一方面，有三种方式可以在我国宪法中完善环境权的相关规定，第一种方式是修改宪法，第二种方式是进行宪法解释，第三种方式是在既有宪法权利中提炼环境权。相较而言，我国可以通过修改宪法来毫无疑问地确立环境权，使环境权获得最高权利的地位，成为公民第三代基本权利的代表，如2004年修正宪法时新增了一款“国家尊重和保障人权”。同理，因为环境问题特征明显、形势严峻、影响广泛，所以可以在宪法总纲中将环境保护确定为基本国策，也可以在第二章“公民的基本权利和义务”中沿着第三十四条到第五十五条的发展轨迹，于公民享有的基本政治权利、人身权利、经济文化权利以及承担的基本义务中体现环境权，尤其可在言论自由或检举揭发权条款之前落实环境权。通过宪法解释完善环境权是第二种选择，但这种方式并不常见。根据《中华人民共和国宪法》，全国人民代表大会常务委员会是法定宪法解释机关。在修改宪法有困难的情况下，通过宪法解释或宪法性补充文件落实环境权也是理论上存在的选项。在我国尚未建立司法审查制度和宪法法院的情况下，全国人大及全国人大法律工作委员会实际上有推动公民基本权利完善的重要义务。第三种方式是在宪法已经明确的公民基本权利中提炼环境权，具体需要进一步解释第九条、第二十二条、第三十三条和第三十八条。权衡比较，三种方法中，宪法修正案虽然可以确立环境权，但耗时费力，立法成本较高；提炼环境权虽然成本较低，但权威不足，难以服众。因此，权衡宪法权威性和立法效率两个因素，确立环境权仍以修改宪法更为可取。

另一方面，可在环境基本法和环境单行法中明确环境权，如在《中华人民共和国环境保护法》的修订过程中增加有关环境权的条款。一般而言，如果基本法中包含了环境权条款，那么该法律应被视为权利本位而非义务本位的现代立法。此时，环境权较其他权利更居于基础地位，因此应被开宗明义地规定在该法第一章总则之中。至于具体条款，可拟为“中华人民共和国所有公民享有在健康、宁静、舒适和安全的自然环境和人工环境中生活、生产的基本权利”。与此相适应的是，在污染防治法、自然资源保护法和环境管理法中，也可以将环境权内容具体化，甚至为环境权提供司法依据。例如，清洁水权可以落实在《中华人民共和国水污染防治法》中，清洁空气权可以明确在《中华人民共和国大气污染防治法》中，这些都是环境权法律保障体系的有机组成部分。

环境权是公民保障利益的基本权利，而不是国家行使污染防治和生态保护的行政管理职权的依据。国家保护环境的权力，或源自主权原则，或基于公众信托原理，或来自公民授权，或取自国家强制力。总之，没有必要为了强化国家的环境行政管理职权而臆造环境权。此类“环境权”既不合理，也无必要，更不合法。总之，在我国法律法规中，学习“一带一路”沿线国家环境权立法的相应经验，顺应时代发展潮流，构建公民完整的环境权体系，具有深刻的理论和现实意义。