第二节 “一带一路”沿线国家环境法制概况

一 “一带一路”沿线国家的法律体系

“一带一路”沿线64个国家涉及社会主义法系、印度法系、伊斯兰法系、大陆法系和海洋法系等多个法系。中国的法律体系在历史上曾经对周边国家产生过重要影响。例如《后汉书》记载，“莎车王延…… [于]元帝时，尝为侍子，长于京师，慕乐中国，亦复参其典法”。2011年10月27日，国务院新闻办公室发表了《中国特色社会主义法律体系》白皮书，指出“各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一”，向世界庄重宣告“中国特色社会主义法律体系已经形成”。印度法系目前主要让位于海洋法系，因此不再撰文赘述。

由于世界各法系呈现出纷繁复杂的发展演化、移植借鉴、冲突融合的过程，与我国交往的“一带一路”沿线国家中的大部分属于大陆法系、海洋法系、伊斯兰法系，或兼具两种以上的法系特色。

大陆法系是发源自罗马法，结合教会法和日耳曼法的重要法系。该法系以诠释罗马法典为开端，后被欧洲大陆殖民者传播到世界各地。该法系以《法国民法典》（Code Civil）和《德国民法典》（Bürgerliches Gesetzbuch）为标志，体现出高度成文化、理论化和体系化的特征，因此又被称为民法法系（civil law system）。如今，包括俄罗斯在内的大部分“一带一路”沿线国家都属于大陆法系。其中，苏联式计划经济的色彩在蒙古国、俄罗斯、中亚五国以及东欧国家的法律中较为明显。许多大陆法系国家都编写了法典，如1962年《罗马尼亚森林法典》、1992年《亚美尼亚水法典》和1998年《乌兹别克斯坦土地法典》等。

海洋法系发源自英格兰，是适用“遵循先例”（stare decisis）制度的重要法系。该法系的托伦斯登记制度（torrens title system）与信托制度（trust）都是对世界法律制度的巨大贡献。该法系因英国“日不落帝国”的发展以及美国的崛起而风行于前英国殖民地，影响了不少沿海国家，因此又被称为英美法系（Anglo-American legal system）。孟加拉国、缅甸、新加坡和印度都是典型的海洋法系国家。根据“遵循先例”原则，上级法院做出的有关权利义务的在先判决对下级法院今后审理类似案件具有拘束力。因此，上述国家的最高级别法院做出的环境法判例对该国的环境法制建设具有重要的指导意义。例如，印度环境公益诉讼主体资格由法院通过众多案例确认。

伊斯兰法系是发源自阿拉伯半岛，遵循《古兰经》和《圣训》等伊斯兰教经典的重要法系，因此又被称为阿拉伯法系或音译为沙里亚法系（，英文转写为al-Shari‘ah Law）。但是，伊斯兰法系与伊斯兰教、阿拉伯国家并非完全对应。在讨论“一带一路”沿线的伊斯兰法系国家时需要注意三点。首先，有些伊斯兰教国家不是阿拉伯国家，如伊朗。其次，许多伊斯兰国家并不属于“一带一路”沿线国家，如利比亚和突尼斯。最后，各个伊斯兰国家在适用伊斯兰经典解决法律纠纷的程度上存在显著差异。自奥斯曼帝国移植拿破仑法典以来，许多伊斯兰国家开始适用西方的法学理论。例如，合同法（contract）和侵权法（tort）借鉴西方制度，婚姻法和亲属法仍然保持伊斯兰法传统。因此，就算是沙特阿拉伯、也门、约旦、阿联酋和卡塔尔等传统伊斯兰国家，也并非完全的古典式的伊斯兰法系国家。哈萨克斯坦虽然人口近半数信仰伊斯兰教，属于伊斯兰国家，但是其依然是大陆法系国家。某些伊斯兰国家虽然不在全国范围内适用伊斯兰法，但会针对穆斯林开设专门法庭，如马来西亚的伊斯兰法庭负责处理穆斯林个人和家庭事务。在环境法领域，伊斯兰法系存在一些源自历史和文化的特殊规定，如沙里亚法对动物屠宰有特殊规定，禁止食用死物、血液和猪肉。类似规定也体现在1979年《叙利亚动物福利保护法》、1998年《巴勒斯坦动物福利法》、2003年《阿曼畜牧和动物福利管理法》及2004年《也门动物福利规制与保护法》中。

除了上述较为典型的分类外，也有一些特殊情况。首先，各国间的交往使不少国家出现了法系混合的特点。例如，菲律宾在西班牙殖民时期移植了大陆法系，但是第二次世界大战以后基本接受了美国的海洋法系，如1991年《菲律宾清洁空气法》直接借鉴了美国的《大气污染防治法》（俗称为《清洁空气法》）。其次，有些国家将国教教义融入法律之中，作为该国公民的道德准则和行为规范，如佛教在泰国和不丹、印度教在尼泊尔、犹太教在以色列都具有不可忽视的影响。最后，东欧部分国家属于欧盟，因此必须遵守欧盟指令的规定。欧盟28国中，有11个国家是“一带一路”沿线国家，这些国家的环境法不能与欧盟的规定相违背。例如，2004年5月1日匈牙利加入了欧盟，此前该国修改了大量立法以符合欧盟的环保指令和标准，此后匈牙利通过国内法推行、吸收欧盟环境法，如在2005年颁布了《匈牙利参与欧盟温室气体排放配额交易计划和执行〈努力分享决定〉法》。与之类似的是，如果一国是国际环境公约的缔约国，为了履行义务，也会出现国际条约转化为国内法的现象，如2014年匈牙利颁布了《匈牙利为〈联合国气候变化框架公约〉及其〈京都议定书〉提供执行框架的法》。随着穆斯林人口的扩散，伊斯兰法系的影响力和与其他法系的融合呈现出多元化的趋势。例如，2008年2月英国坎特伯里大主教罗万·威廉姆斯博士（The Most Revd Rowan Williams）在公开演说中表示，希望英国和基督教社会引入部分沙里亚法规以解决涉及穆斯林的法律问题，这引起了海洋法系国家的激烈讨论。综合以上分析，笔者将各国法系归纳为表1-1。

二 “一带一路”沿线国家的立法机构

“一带一路”沿线国家不但地理条件、经济状况不同且法系多元，而且政治体制各有特色。各国由于政治体制不同，颁布环境法的机关也有所区别。一般而言，国家政治体制包含君主制和共和制两种倾向。

君主制是国家元首为世袭君主的政体，由单一国家领袖行使形式上或实质上的政治权利。君主在“一带一路”沿线君主制各国中称谓不一，包括国王、苏丹、埃米尔和最高元首等。君主制分为绝对君主制和君主立宪制。绝对君主是国家立法、司法、行政以及军事的最高首脑，享有实质上的最高立法权，能够解散议会等议事机构。沙特阿拉伯、科威特、阿曼、卡塔尔和文莱均为绝对君主制。但是，根据伊斯兰法系的法理，世人并不享有立法权，因此上述君主制国家采取了折中的办法。例如，虽然沙特阿拉伯的最高立法者为国王，但是《沙特阿拉伯王国治国基本法》中对立法机构的称谓是“法制规定机关”。沙特阿拉伯国王不但是最高领导人和武装部队最高司令，而且兼任政府首相和国民卫队司令，享有废立王储的权力。科威特和阿曼虽然设有议会，但是最高权威实际上源自君主。科威特由萨巴赫家族世袭的埃米尔享有最终立法权，有权解散议会和推迟议会会期。阿曼虽然实行两院制，但是仍由苏丹本人出任首相。根据《卡塔尔国宪法》，内阁虽为国家最高行政机构，但是大政方针仍由埃米尔决定，贵族通过卡塔尔协商会议向内阁大臣提出建议。1959年《文莱达鲁萨兰国宪法》规定，由33人组成立法院，但立法权仍由苏丹行使，宗教委员会、继承与册封委员会、枢密院、立法院和内阁部长会议共同协助文莱苏丹理政。

君主立宪制是与绝对君主制相对的君主制，一般在采用这类政体的国家的宪法中，君主的实质权力受到一定限制，国家主权由人民行使。通常君主立宪制分为二元君主制和议会君主制。在二元君主制国家中，宪法仅将君主的部分职权转授给议会，并由国王和内阁大臣掌握行政权。例如，1995年《巴林王国宪法》规定巴林实行两院制，即众议院和协商议会，但国王是国家元首兼军队最高统帅，并任命协商议会议长和内阁首相，国民议会通过的草案必须最终由国王决定，并以国王名义施行。约旦虽然有18个政党，但情况与巴林相似。20世纪以来，不丹、柬埔寨、马来西亚和泰国实行了议会君主制，即君主将立法权、行政权和司法权均交予人民，君主仅作为国家的象征存在。这些国家通过代议制，由国会担任国家最高权力机关并行使立法权。例如，马来西亚最高元首每五年由9个马来州属的世袭苏丹按照竞选规则选出，担任国家元首、伊斯兰教领袖和武装部队统帅，但是《马来西亚联邦宪法》规定最高元首必须听取内阁的建议，内阁由总理领导，总理由下议院产生，下议院的222席则由全国大选产生。泰国于1932年、不丹于2008年均进行了议会君主制的改革。根据2008年《不丹王国宪法》，经三分之二议员同意，议会有权对国王提出退位动议。如果该动议获得议会四分之三投票通过，则不丹王国应当举行全民公投以决定国王是否退位。

共和制是与君主制相对的政治体制，二者的主要区别在于统治者的数量。君主制倾向于一人统治，而共和制则由多人行使国家主权。不少“一带一路”沿线国家逐步实现了从君主制向共和制的转变，如尼泊尔于2008年宣布成为联邦民主共和国。在共和制国家中，国家最高权力的行使者由选举产生，不得世袭，一般由确定任期的国家机关或公职人员担任。“一带一路”沿线国家的共和政体可以分为贵族共和制和议会共和制。贵族共和制指国家的最高权力掌握在少数享有选举权和被选举权的国民手中。例如，阿拉伯联合酋长国是典型的贵族共和制国家，7名酋长组成的联邦最高委员会行使国家立法权和行政权，选举阿联酋总统和副总统。根据2006年《阿联酋议会选举法》，国民议会由40名成员组成，其中20人由各酋长国酋长任命，其余20人才是由间接选举产生的人民代表。在议会共和制国家中，最高立法权属于议会。根据议会数量的不同，共和制可分为一院制和两院制。蒙古国是一院制国家，大呼拉尔即其最高立法机关。俄罗斯是两院制国家，联邦议会的上院为俄罗斯联邦委员会，下院为国家杜马。议会共和制还可以分为总理制和总统制。总理制的议会一般由选举产生，政府首脑由议会多数党的领袖出任，称内阁总理，总理有权通过国家元首解散议会。“一带一路”沿线国家中，新加坡施行总理制。在总统制国家，选举产生的国家总统不仅担任国家元首，而且是实际上的行政首脑。“一带一路”沿线国家中，阿富汗、菲律宾、马尔代夫、土库曼斯坦、伊朗和印度尼西亚等国均采用总统制。

与政治体制紧密相关的是“一带一路”沿线国家的国家结构形式，即中央政府与地方政府的关系。国家结构形式一般分为联邦制和单一制。在单一制下，国家以中央政府为中心，国家最高权力机关颁布适用于全国的法律。“一带一路”沿线国家中的大部分为单一制国家。由两个或两个以上政治实体结合而成的国家结构形式称为联邦制，政治实体有共和国、州或邦等各种不同称谓。在联邦制国家中，因为政治实体实际上先于联邦存在，所以在联邦宪法范围内，各政治实体作为联邦成员保留了部分主权，从而使联邦和各政治实体各自享有立法权。由于联邦制多见于共和制中，所以联邦制也被称为复合共和制。例如，波黑全称为波斯尼亚和黑塞哥维那，阿联酋全称为阿拉伯联合酋长国，上述两国即典型的联邦制国家。印度由28个邦、6个联邦属地和1个国家首都辖区组成。俄罗斯联邦由85个政治实体组成，包括22个共和国、9个边疆区、46个州、3个联邦直辖市、1个自治州和4个民族自治区。2014年3月，克里米亚和塞瓦斯托尔也以政治实体身份公投入俄。

联邦制国家作为复合共和制，其立法机关相比其他国家更为复杂。例如《俄罗斯联邦宪法》规定，所有涉及税收、民事、行政、海关、犯罪以及其他基本法范畴的立法权限都属于联邦。在大部分联邦制国家中，宪法将立法事项分为三类，第一类只能由联邦制定，第二类由联邦和联邦主体制定，第三类只能由联邦主体制定。虽然苏联在解体前夕才颁布1991年《苏联环境保护法》，但是其加盟共和国已经早于联盟颁布单行环境保护法，如1990年《拉脱维亚国家环境影响评价法》、1990年《白俄罗斯土地法典》和1991年《立陶宛动物关怀、保护与使用法》等，这些立法在各国独立后依然有效。类似的情况也发生在捷克和斯洛伐克等国家。

联邦与地方的分权导致深入研究某国环境法时还需要研究其地方立法，如印度安德拉邦、中央邦、北方邦和西孟加拉国邦等地的环境法均为该国较为完善的立法。《印度共和国宪法》第七附表将立法分为三类事项。第一类事项为联邦立法事项（Union List），共有97项，涉及国防、外交、铁路、通信、银行及货币等；第二类事项为各邦立法事项（State List），共有47项；第三类为各享立法权事项（Concurrent List），共有66项。1976年《印度共和国宪法第四十二条修正案》明确提出，国家承担环境保护职责，并应保护国家的森林和野生动物。因此，实际上印度的环境法是以宪法为基础，国会和邦议会均享有立法权的事项。但是该宪法第七附表之二“各邦职权表”第十七项明确规定，有关水资源的立法应由各邦政府负责，而联邦政府只有在相关各邦同意后才能对邦际河流立法。

三 欧盟的特殊体制

“一带一路”沿线有11个国家属于欧盟。具体而言，爱沙尼亚、波兰、捷克、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克、斯洛文尼亚和匈牙利于2004年5月1日加入欧盟，罗马尼亚于2007年元旦加入欧盟，克罗地亚加入欧盟则是在习近平主席于哈萨克斯坦提出“丝绸之路经济带”倡议两个月之前。欧盟（EU）是欧洲联盟（European Union）的简称，它是世界上最重要的经济实体之一，也是欧洲规模最大的国际组织。根据《欧洲联盟条约》（Treaty of European Union，又称《马斯特里赫特条约》或《马约》），欧盟的宗旨之一为“促进和平，追求公民的富裕生活，实现社会、经济的可持续发展”。可持续发展（sustainable development）是国际环境法发展的重要原则，已经被适用到经济、文化和社会等各个领域。由此可见，欧盟在设立之初就受到了国际环境法的深刻影响。

众所周知，欧盟经历了从无到有、逐渐壮大的过程。起初，受到1946年英国首相“欧洲合众国”（United States of Europe）和美国国务卿“马歇尔计划”（Marshall Plan）的影响，1948年欧洲合作经济组织（European Cooperative Economic Organization）在第二次世界大战的废墟上被建立起来，次年欧洲委员会（European Commission）成立。1951年，比利时、法国、德国、荷兰、卢森堡和意大利在巴黎签署了《建立欧洲煤钢共同体的条约》（Treaty on the Establishment of the European Coal and Steel Community）, 6年后上述六国外交部长又在罗马签署了《建立欧洲经济共同体条约》（Treaty on the Establishment of the European Economic Community）和《建立欧洲原子能共同体条约》（Treaty on the Establishment of the European Atomic Energy Community）。1965年，六国签署了《布鲁塞尔条约》（Brussels Pact），欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体被整合为欧洲共同体（European Community），它是欧洲联盟的前身。1991年，欧洲共同体各国首脑于荷兰边境小镇马斯特里赫特签署了《欧洲联盟条约》，决定自1993年11月1日起正式成立欧洲联盟。1997年6月17日的《阿姆斯特丹条约》（Treaty of Amsterdam）和2001年2月26日的《尼斯条约》（Treaty of Nice）对《马斯特里赫特条约》进行了修改。当欧盟扩张到25国时，欧盟自身立法的合法性受到了挑战，于是2004年各国首脑在罗马签署了欧盟第一部宪法性条约。2007年10月19日，作为“欧盟宪法”的《里斯本条约》（Treaty of Lisbon）正式签署，确立了当今的欧盟体制。

根据《里斯本条约》，欧盟的主要机构包括欧洲理事会、欧盟部长理事会、欧洲议会、欧盟执行委员会、欧洲联盟法院和欧洲审计院。其中，欧洲审计院（European Court of Auditors）负责审计欧盟的账目，审查其收支情况，并调查受欧盟援助的非成员国情况。欧盟的立法权分散于上述前四个机构之中，因此它们对“一带一路”沿线欧盟11国的环境立法具有深刻影响。

欧洲理事会（European Council）也被称为欧盟首脑会议或欧盟峰会，由欧盟成员国的国家元首、政府首脑，以及欧洲理事会主席与欧盟部长理事会主席组成，是实际上的欧盟最高决策机构。根据经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟条约》，欧洲理事会决定欧盟的大政方针。欧盟部长理事会、欧盟外长会议等决策机构的立法僵局由欧洲理事会最终讨论并裁夺。

欧盟部长理事会（Council of European Union）也被称为欧盟理事会或理事会，是欧盟的决策机构，享有欧盟绝大部分的立法权。欧盟部长理事会由各国派出的一名部长组成，相当于两院制国家的上议院。根据经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟条约》第十六条第一款，理事会享有立法权、预算权、协调权、外交权和监督权。其中，立法权指理事会有权制定和颁布条例、指令和决定，如1996年《关于处理多氯联苯和多氯三联苯的指令》（Council Directive 96/59/EC）；监督权指理事会如果认为欧盟成员国或欧盟的内设组织违反了欧盟法律，则有权直接将其诉至欧盟法院以追究其法律责任。

欧洲议会（European Parliament）是欧盟的立法、监督、预算和咨询机构。议会成员由欧盟成员国人民直接选举产生，因此它类似于两院制国家的下议院。欧洲议会的前身欧洲煤钢共同体议会的立法职能非常有限，因此该议会的立法权有逐渐扩大的倾向。根据1987年《单一欧洲法令》（Single European Act），欧盟议会对于立法事项仅享有合作权和同意权。但是，1993年《欧洲联盟条约》制定了共同决策程序。共同决策程序指代表欧盟公民的欧洲议会和代表欧盟成员国的欧盟理事会分享共同的立法权和责任，未经两个机构分别批准，不得通过任何法律文件。经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟条约》第十四条第一款将共同决策程序更名为普通立法程序，并将其适用于所有绝对多数表决的场合。对于农业、渔业、自由安全、司法事务等事项，均可适用普通立法程序。此外，欧洲议会还享有预算权、监督权、咨询权、调查权和外交关系同意权等。

欧盟执行委员会（European Commission）也被称为欧盟委员会或欧委会，是欧盟的常设执行机构。自2015年起，欧盟执行委员会由主席、副主席等18人组成。根据经《里斯本条约》修订后的《欧洲联盟条约》第十七条第一款和第二百二十一条，欧盟执行委员会享有立法动议权，可以建议立法文件，为欧洲议会和欧盟理事会准备相应的法律文件，并监督欧盟条约与政策的实施情况。当欧盟成员国或欧盟的内设组织违反欧盟法律时，欧盟委员会也有将其诉至欧盟法院的职权。欧盟委员会专设环境事务委员处理环境外交、立法、指导及咨询事务。

欧洲联盟法院（Court of Justice of the European Union）简称欧盟法院，是欧洲联盟法院体系的总称。1952年《欧洲煤钢共同体条约》设立的欧洲煤钢共同体法院是其前身，1958年三个共同体合一时其更名为欧洲各共同体法院，2009年《里斯本条约》生效后被确立为欧洲联盟法院。欧盟法院与成员国法院的关系类似于俄罗斯联邦法院与俄罗斯联邦各共和国法院的关系，它们自成体系，各有侧重。欧洲联盟法院体系内部由欧洲法院、普通法院和专门法院组成，这三者的关系也与“一带一路”沿线国家一般的国内法院体系类似。其中，欧洲法院是欧洲联盟法院系统内的最高法院，主要通过两个途径统一解释欧盟成员国法院对条约的解释和适用：第一个途径是受理以欧盟成员国为被告的案件，审查该国履行欧盟条约的情况；第二个途径是接受欧盟成员国法院的请求，审查欧盟法的合宪性。普通法院类似于基层法院，每个成员国至少有一名法官。专门法院是隶属于普通法院的审理特定诉讼的法院，如欧盟公务员法院只受理欧盟公务员与欧盟之间的纠纷。

四 “一带一路”沿线各国的环境管理机构

自20世纪50年代以来，随着发展中国家独立浪潮的掀起和西方环保运动的发展，“一带一路”沿线国家逐渐认识到建立环境管理机构、由国家肩负环保职责的重要性。目前，“一带一路”沿线各国均设立了环境保护机构。例如，独立不久的东帝汶已经成立商业、工业与环境部，波斯尼亚和黑塞哥维那设立了环境与旅游部，战火中的叙利亚设立了地方行政与环境部，巴勒斯坦的环境事务部也运行至今。

虽然各国均有环境管理机关负责环境行政事务，但是具体来看，各国的情况还是存在显著差别。虽然当前“一带一路”沿线国家将管理生态、环境或主要自然资源的权力授予部级行政部门，但是在历史发展过程中曾有多种管理模式，这在当前部分国家中仍可以找到痕迹。

第一种模式是由既有政府部门管理环境事务。例如，匈牙利的农村发展部、不丹的科学与技术部、伊拉克的水资源部，以及乌兹别克斯坦的农业与水资源部。如果一国缺乏统一的环境保护部门（如马其顿的环境与物理规划部即由多部门合并而来），就将会造成职责不清、权限混淆、效率低下的情况，不利于对环境进行整体性、综合性管理。

第二种模式是设立跨部门的环境管理协调机构。协调机构本质上不属于常设政府部门，但是因其由重要首脑及主要部门领导人参与，所以能够发挥实际上的环境政策协调和决策职能。例如，巴林王国的环境高级委员会对建设工程享有事前环境许可权，该委员会由多位担任部长的王室成员组成，对环境事务有最终决定功能。实际上，该委员会的功能类似于我国的国家发展和改革委员会。

第三种模式是在既有部门下专门设立具有环境管理职能的国家二级行政机构。“一带一路”沿线国家多将中央或联邦政府中仅次于部的机构英译为Agency或Department。例如，文莱于1993年在发展部下设环境局（Environment Agency），该局主要在各政府部门间起到协调作用。2002年，经文莱苏丹同意，环境局升格为环境、公园与娱乐局（Department of Environment, Parks and Recreation）。虽然仍隶属于发展部（Ministry of Development），但实际上该局统辖固体废物、生态保护和娱乐用地的管理，并且代表文莱政府处理环境外事活动。类似情形还发生在阿富汗、阿曼、巴基斯坦、老挝和科威特。黑山的环境保护局则隶属于可持续发展与旅游部，较为特殊。

第四种模式是成立部级环境管理机构。此类机构属政府一级机构，享有广泛的职权，能够协调处理不同种类的环境纠纷，已成为国际趋势。例如，明确设立环境部（一般英译为Environment Ministry）的“一带一路”沿线国家有阿尔巴尼亚、埃及、爱沙尼亚、波兰、柬埔寨、捷克、黎巴嫩、立陶宛、摩尔瓦多、斯洛伐克、伊朗和约旦。“一带一路”沿线各国的环境保护部门在成立时间上存在显著差异。首先，第二次世界大战结束不久时，亚洲许多国家尚未独立，它们自然也没有环境管理机构。此外，在“一带一路”沿线国家中，有些国家因开发较早、工业化程度高，在20世纪70年代前后就成立了环境管理机构，如捷克和摩尔多瓦。“一带一路”沿线的发展中国家环保部门普遍成立较晚，如印度环境部成立于1985年，埃及环境部成立于1997年，阿联酋的气候变化与环境部直到2016年才开始统一管理该国环境事务。“一带一路”沿线国家目前的一大显著趋势是扩大环境管理机构的职权。有的国家将国土规划和环保职能合并，成立新的部门，如土耳其的环境与城市规划部、斯洛文尼亚的环境与空间规划部、拉脱维亚的环境保护与地区发展部；有的国家将环境保护当作吸引旅游的重要手段，如蒙古国、波斯尼亚和黑塞哥维那的环境与旅游部；有的国家侧重于水资源的开发和利用，其环境管理机构履行的是我国环境保护部和水利部的职能，如也门的水与环境部、保加利亚的环境与水部、哈萨克斯坦的环境与水资源部以及斯里兰卡的马哈韦利（Mahaweli）发展与环境部；有的国家重视森林资源的保护，如印度尼西亚、孟加拉国和罗马尼亚设立了环境与森林部，又如缅甸自然资源与环境保护部原为林业部。在“一带一路”沿线国家中，越来越多的国家侧重于体现国家维护生态安全、对抗气候变化的决心，如乌克兰和阿塞拜疆的生态与自然资源部、阿联酋的气候变化与环境部、阿曼的环境与气候事务局，以及印度的环境、森林与气候变化部。

在实践中，某一国的环境管理机构的形成多具有特定的历史原因，下文以菲律宾环境与资源部的演变为例来进行说明。在西班牙殖民时期，西班牙政府于1863年最早设立了山区总检察长（Inspection General de Montes）一职，承担土地分类、水源养护和自然资源管理职能。在菲律宾独立之后，1901年设立的内政部（Department of Interior）实际上履行了自然资源的管理职责。1916年，菲律宾政府发布第2666号令，将农地管理职能从内政部转移到新成立的农业和自然资源部（Department of Agriculture and Natural Resources）。1932年，农业和自然资源部被一分为三，成为植物工业局（Bureau of Agriculture）、动物工业局（Bureau of Animal Industry）、农业和商业部（Department of Agriculture and Commerce）。1933年，农业和商业部下设诸多新部门，其中的渔业与狩猎管理局（Fish and Game Administration）于第二次世界大战期间并入了林业局（Bureau of Forestry）。菲律宾1974年第461号总统令重新缔造了农业部（Department of Agriculture）和自然资源部（Department of Natural Resources），有关矿藏、渔业的职能均被划归于后一部门。以上分分合合的部门历史体现了由既有政府部门承担环境保护职责的复杂历程。随着《联合国人类环境会议宣言》（Declaration of United Nations Conference on the Human Environment，又被称为《斯德哥尔摩人类环境会议宣言》）的通过，菲律宾于1977年成立了国家环境保护委员会（National Environmental Protection Council）。经过10年的运作，菲律宾通过政府体制改革设立了部级环境管理机构。1987年1月，菲律宾第131号行政令宣布能源、环境与自然资源部（Department of Energy, Environment and Natural Resources）成立。虽然半年之后第192号行政令将能源管理职能收归至总统办公室（Office of the President），使该部门成为环境与自然资源部，但是政府依然在大部制下设立了森林管理局（Forest Management Bureau）、土地管理局（Land Management Bureau）、环境管理局（Environmental Management Bureau）以及保护区和野生生物保护局（Protected Areas and Wildlife Bureau）等部门。此后，环境与自然资源部不断扩张。例如，菲律宾国有矿业开发公司（Philippine Mining Development Corporation）和巴拉旺可持续发展委员会（Palawan Council for Sustainable Development）分别于2007年和2008年被划归该部管辖。这一体制的特点是在部门内部形成评估、决策、执行、咨询的统一体。但是，大部制也容易产生全面出击、重点淡化的弊端。2013年10月，菲律宾开始调整环境与自然资源部的职能，以使其更为精简高效，并重点关注水资源和森林资源的开发利用。

五 “一带一路”沿线国家的环境法渊源

由于各国不同的政治体制和法律传统，“一带一路”沿线国家存在着不同的环境法渊源。环境法渊源即环境法的表现形式，指在保护环境和合理使用资源的过程中，对主体的行为产生指导、约束并具有强制力的准则。总体而言，环境法渊源包括正式渊源和非正式渊源。环境法的正式渊源即权威机构的立法，一般规范在国家规范性法律文件中，以国家强制力保证实施，如有缔约方参加的生物多样性公约、立法机构颁布的能源法、国王发布的建立环境保护部的敕令和政府发布的五年环境保护计划等。如果当事人违反正式渊源中的强制性条款，将受到一国法律的追究，并须承担法律责任，性质严重的违反则会被当作犯罪行为。非正式的法律渊源包括著名法学家的学说、社会思潮、正义标准、宗教信仰、地方习惯和道德准则等。例如，格鲁吉亚国民崇尚鹰隼，但是1995年《格鲁吉亚野生生物法》颁布之前，保护鹰隼只是一项道德义务，而不是必须承担的法律责任。

“一带一路”沿线国家一般的环境法渊源是国际公约、宪法、环境基本法、环境单行法、环境行政命令、环境标准，以及其他部门法中的环境规范，海洋法系国家还须遵守判例。不少国家也存在宗教信仰等非正式法律渊源。

首先，国际公约在世界环境保护进程中发挥了举足轻重的作用。例如，1992年联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change）确立了“一带一路”沿线亚洲国家均赞同的共同但有区别的责任原则，创设了多项具有一定约束力的灵活履约机制。例如，“一带一路”沿线的欧盟国家均应完成《京都议定书》（Kyoto Protocol）下的减排承诺，并根据“联合履约机制”（Joint Implementation Mechanism）享受欧盟内碳排放交易的实质性利益，1995年《爱沙尼亚可持续发展法》即为明证。又如，越南、印度尼西亚修改国内森林法，以便通过“热带雨林国家联盟”，使森林以合理价格折算为碳汇（carbon sink）。不少国家为了保护环境和人权，强调原住民的权利，具体例子可参见1997年《菲律宾原住民权利法》、1999年《俄罗斯确保分布稀少原住民的传统权利法》和2001年《俄罗斯北部、西伯利亚和远东地区原住民的传统自然领土的管理法》。

环境领域国际公约的形成与发展离不开各国，包括“一带一路”沿线发展中国家的长期共同努力。《寂静的春天》（Silent Spring）的出版使人类这一整体开始从真正意义上关注环境问题。1968年12月3日联合国大会通过第2398-XXIII号决议，决定召开世界性的人类环境会议。1972年6月该会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开，有113个国家的代表、众多国际组织代表、非政府组织观察员和上千名记者参加。大会通过了《联合国人类环境会议宣言》。该宣言包括前言和26条原则，这些原则是指导各国环境法的基本原则。例如，宣言指出，人类应该为本世代及今后世代保护各类自然资源，包括石油、矿藏、空气、水、动植物等。对于广大发展中国家，增加资金和技术援助是最佳的补救方式，各国环境政策应该增强而非削弱贫穷国家取得进步的潜力。《联合国人类环境会议宣言》由109个建议组成，包括环境评价、环境管理和支持措施三个方面。根据这一文件，联合国大会通过了第2997-XXVII号决议，设立了负责国际环境事务的联合国环境规划署（United Nations Environment Programme, UNEP）。

国际环境法从此进入了突飞猛进的高速发展期，各类环境公约和环境会议屡屡见诸报端，其中较为重要的大会包括1982年内罗毕人类环境特别会议、1992年里约热内卢联合国环境与发展大会、2002年约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议等。1982年于肯尼亚内罗毕召开的人类环境特别会议通过了《内罗毕宣言》和《世界自然宪章》。《内罗毕宣言》（Nairobi Declaration）共有10项内容，要求各国制定环境保护法。《世界自然宪章》（World Charter for Nature）共计24条，包括前言、原则、功能和实施四个部分。上述文件的原则逐步体现在各国环境立法之中。1992年于巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会是国家首脑出席人数最多的国际会议。当年6月，有183个国家派出了代表团，有102位国家元首或政府首脑到会发表讲话，另有70个国际组织参加了会议。该次会议共产生了5个重要文件，包括《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》（United Nations Convention on Biological Diversity）、《关于所有类型森林的管理、养护和可持续发展的无法律约束力的全球协商一致的权威性原则声明》（Non-Legally Binding Authoritative Statement of Principles for a Global Consensus on the Management, Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests，简称《关于森林问题的原则声明》）、《里约环境与发展宣言》（Rio Declaration on Environment and Development）和《21世纪议程》（Twenty-First Century Agenda）。《里约环境与发展宣言》由27条原则组成，其中，环境权原则、预防原则和环境影响评价原则等均被提升为国际环境法的基本原则。《21世纪议程》分为40章，包含115个问题，英文版超过800页，反复强调国内环境立法的重要意义。在“将环境与发展统一在决策中”的一章中，该议程提倡采用政府管制和市场机制共同提高环境质量，运用经济和法律手段控制环境污染。对此多国纷纷响应，制定了本国的21世纪议程，其国内环境立法随之得到系统化发展。

目前“一带一路”沿线国家广泛参与的国际环境条约包括1982年《联合国海洋法公约》、1985年《保护臭氧层维也纳公约》（Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer，简称《维也纳公约》）、1989年《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》（Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal，简称《巴塞尔公约》）、1992年《联合国气候变化框架公约》和《联合国生物多样性公约》等。“一带一路”沿线国家常通过国内法履行环境公约义务，如1971年《柬埔寨〈国际湿地公约〉适用法》。“一带一路”沿线国家参加国际环境公约的主要情况请参见附录三。

其次，“宪法就是一张写着人民权利的纸”, 它确认了一国政治、经济、文化和社会生活的基本制度，具有最高法律效力，任何国内立法都不得与其相抵触。绝大部分“一带一路”沿线国家以成文法的形式颁布了宪法，只有以色列因宗派矛盾和战争，以11部基本法组成了非成文宪法。宪法作为根本大法，明确了国家保护环境的职权与公民保护环境的义务，甚至还赋予了公民基本环境权。第一，绝大多数“一带一路”沿线国家都规定了国家保护环境的职权。例如，1949年《印度共和国宪法》规定，国家应尽力保护和改善环境，保护国家森林和野生动物。2001年修订后的第四部《越南社会主义共和国宪法》明确提出，由政府“实施保障国家和社会的财产和利益的措施，国家也采取保护环境的措施”, “国家禁止一切毁坏资源和环境的行为”。2003年《阿富汗伊斯兰共和国宪法》也规定“国家采取必要措施保护森林和环境”。第二，防治污染也是现代公民的法定义务。例如1993年《俄罗斯联邦宪法》规定，土地等自然资源的所有人自由处分权利的前提是不能损害环境，不能侵犯他人权利和合法利益。又如1989年修订后的《伊朗伊斯兰共和国宪法》规定，为了当代人和后代人的利益，每一位公民都必须保护环境。这一规定明显受到了1987年世界环境与发展委员会（World Commission on Environment and Development）的报告《我们共同的未来》（Our Common Future，又称《布伦特报告》）的影响。第三，越来越多国家在宪法中赋予了公民环境权。例如2011年《匈牙利宪法》规定，“匈牙利应当确保每个人的健康环境权”；2014年《阿拉伯埃及共和国宪法》规定，“每个人都有享有良好、健康环境的权利”，为此，“环境保护是国家义务，国家应当采取一切合理措施防止环境损害，确保实现可持续发展的自然资源使用方式，并保证后代人的环境权”。欧盟宪法又被称为欧盟基础条约，是欧盟管辖范围内的最高法律文件，具有最高法律效力，是其他欧盟环境法律的根本法律依据。欧盟基础条约包括《建立欧洲煤钢共同体条约》《建立欧洲原子能共同体条约》《建立欧洲经济共同体条约》《建立欧洲共同体单一理事会和单一委员会的协定》《单一欧洲法》《欧洲联盟条约》《阿姆斯特丹条约》《里斯本条约》等。

再次，各国立法机关颁布实行的环境基本法是环境法领域的根本法。环境基本法一般规定了环境保护的目的、范围、方针政策、基本原则、主要措施、主管机构和法律责任等内容。从历史上看，环境基本法是从环境单行法中发展而来的，其主要趋势是整合各个领域的环保规定，形成统一各环境要素的综合法，甚至成为融合民法、刑法和行政法规范的环境法典。不少“一带一路”沿线国家在20世纪80年代就制定了环境法，如1980年《科威特环境法》、1980年《斯里兰卡国家环境法》、1983年《土耳其环境法》和1984年《埃及环境法》等。苏联解体后，原各加盟共和国借鉴苏联立法，也纷纷颁布了环境基本法。在“一带一路”沿线国家中，环境基本法的发展呈现出两个特点。第一，出现了以生态法替代环境法的趋势，如1990年《印度尼西亚生物资源及其生态系统保护法》。阿塞拜疆、乌克兰等国的环境主管机构也纷纷更名为“生态与自然资源部”。这一趋势表明，环境基本法的立法宗旨已经从事后污染治理向事前生态保障转移。第二，出现了环境法典，如1988年的《菲律宾环境法典》。该法典分为7篇64条，涵盖了大气、水、土地、自然资源保护的各个领域，相当于我国环境与自然资源保护法的整个领域。这部立法体现了菲律宾接受大陆法系立法传统的一面。与之相比，部分联邦主体的环境法典体现了更高的抽象水平、更为完备的体系和更具前瞻性的视野。这一点将在本书第二章第三节详细讨论。

复次，针对特定保护对象或环境社会关系而进行调整的环境法称为环境单行法。环境单行法是“一带一路”沿线国家环境立法的主流，也是各国宪法环境条款、环保基本法的具体化。因此，环境单行法数量巨大，修正频繁。环境单行法存在狭义和广义的分类。狭义环境单行法指由国家立法机关制定的法律，广义环境单行法还包括法规、行政规章、地方性条例等规范性法律文件。由于环境单行法体系庞大，本章第三节将对此进行详细叙述。阿拉伯国家环境单行法相对较少，如埃及有关环境保护的全国性立法至今只有1982年《埃及保护尼罗河和水道免受污染法》、1983年《埃及自然保护区法》《埃及水生资源合作法》《埃及渔业、水生生物和水产养殖法》、1984年《埃及环境法》和2005年《埃及一般公共清洁法》。虽然《埃及水资源合作法》和《埃及环境法》分别在2002年和2009年做了修订，但在1985～2004年这20年间，埃及基本没有开展全国性环境立法活动。笔者曾与前中国驻埃及大使探讨这一现象，埃及国内动荡的政治环境和停滞的经济发展或许是其环境立法裹足不前的重要原因。

欧盟环境单行法包括具有法律约束力的条约、条例、指令和决议。条约包括欧盟基础条约和欧盟作为整体签署的国际环保公约。条例也被称为法规，是欧盟理事会制定的条约实施细则。条例无须欧盟成员国采取任何立法行动，只要经欧盟议会和欧洲理事会主席签字后，即可公布在《欧洲联盟官方公报》上，并在生效后对欧盟各国产生普遍、统一的法律约束力。欧盟自欧洲共同体成立以来制定的重要环境条例包括《执行1973年〈濒危野生动植物国际贸易公约〉的第2626/82号条例》《建立欧洲环境局与欧洲环境信息和检测网络的第1210/90号条例》，以及关于欧洲共同体生态标志制度的第880/92号条例等。指令是欧盟理事会向欧盟成员国发布的立法命令。指令和条例的区别在于：指令要求欧盟成员国在一定期限内完成符合指令内容的国内立法，但指令本身并不构成欧盟成员国国内法；条例无须转化为国内法就能对欧盟成员国无条件生效。在欧盟法环境法律体系内，绝大多数的环境立法采取了指令的模式，如1996年《污染综合防治指令》、1997年《轻型商用机动车排放指令》和《水政策框架指令》等。决议是欧盟执行委员会或欧盟理事会对欧盟成员国、公司或个人发出的行政命令，具有特定性，如1992年欧洲执行委员会的《建立二氧化碳和温室气体检测机制的第93/389号决定》和1993年欧盟理事会的《签署〈联合国气候变化框架公约〉的第94/69号决定》等。

最后，其他部门法中的环境规范也是主要的环境保护条款。例如，“一带一路”沿线各国的刑法对环境污染和生态破坏行为一般都会追究刑事责任，如《俄罗斯刑法典》第二十六章“环境犯罪”第二百四十六条至第二百六十二条的规定可被适用于严重环境污染行为。

此外，在海洋法系国家，判例也是重要的环境法渊源。例如，印度联邦最高法院的判决对该国此后的各邦和各地方法院均有约束力。众所周知，印度的卫生状况还有改善的空间，南亚次大陆仍存在着许多不用水的旱地厕所。1993年印度议会通过了《印度禁止旱地厕所法》，但各邦政府和军队依然大量修建旱地厕所。在2014年安多兰诉印度联邦政府案中，印度公民发起清扫运动，提起环境公益诉讼，要求印度联邦最高法院发出执行令，强制所有政府部门执行《印度禁止旱地厕所法》。虽然最终法院仍然没有发出执行令，但是认可了申请人的观点，并建议各级政府严格执行该法。值得一提的是，在许多“一带一路”沿线国家，宗教法也具有一定的指导意义，限于篇幅，就不在此赘述了。