二 事件发展经过

2015年11～12月，在北方进入冬季采暖期以后，由于华北地区污染物排放量明显增加，北京及周边地区大气扩散条件较差，导致严重雾霾天气频繁肆虐，京津冀地区先后出现3次大范围、长时间的雾霾天气。环保部门通过卫星遥感监测发现，12月21日京津冀及周边地区的灰霾和重霾面积分别达到66万平方公里和56万平方公里。在2015年底雾霾持续期间，京津冀及周边地区多个城市发布了雾霾相关红色预警，12月21日天津市政府发布重污染天气红色预警，12月22日河北省气象台发布霾红色预警。截至12月23日15时，共有北京、天津、濮阳、新乡、德州、邯郸、邢台、廊坊、衡水、辛集和安阳11个城市发布或维持红色预警。

根据《预案》规定，2015年12月7～10日和12月19～22日，北京市在一个月内2次启动空气重污染红色预警。在预警期间，北京市采取机动车单双号行驶、中小学和幼儿园停课、工业企业停限产、施工工地等应急减排措施，全力推动降低污染程度，有效地抑制了空气重污染的加剧，保护了人民群众身体健康。

（一）前期准备阶段

针对前期空气重污染预警发布与应对过程中出现的问题，12月4日环保部紧急印发《关于做好12月5日至9日空气重污染过程应对工作的函》，要求北京、天津、河北、山东、河南等省（市）政府，“认真总结近期空气重污染过程应对工作的经验和不足，切实加强空气质量预报预警工作，密切关注空气污染变化情况，要按空气质量预报结果上限确定预警级别，做好应急响应，并根据预测情况及时调整响应级别”。12月5日早晨，中国气象局局长郑国光专程前往北京市气象局天气会商室，指导做好近期重污染天气预报与预警服务工作。12月6日，新上任的环保部部长陈吉宁在主持环保应急工作会议中宣布：“对应急预案启动不及时、应对工作不力的单位和个人，要严肃追究责任。”

针对2015年12月初的新一轮雾霾天气，相关部门加强了空气质量监测与研判，预测受污染排放、不利气象条件等影响，京津冀及周边地区将在12月7～9日出现一次空气重污染过程。从12月3日开始，北京市环保局联合环保部、中国气象局以及相邻省份开展了空气质量预报会商。

（二）预警发布阶段

1．发布橙色预警

12月5日17时，北京市应急办提前31小时发布空气重污染橙色预警，比《预案》规定时限还要早7小时，宣布“12月7日（周一）0时至9日（周三）24时全市实施空气重污染橙色预警措施”。12月7日，北京市区环保、交管、城管执法等各部门组成督察组，对全市预案落实情况进行检查。截至当天16时，共检查固定污染源单位438家，发现环境违法行为14起并移送有关部门；检查车辆3万辆、加油站106座，查处排放超标车辆24辆；检查10个区190个单位的公务车停驶情况，发现有5辆车违反限行规定；检查工地687个、渣土车184辆次，查处露天焚烧12起、露天烧烤9起、无照经营燃煤4起。

与此同时，北京市环保部门加强了雾霾监测与研判。从12月6日起，北京市环保监测部门会同北京市气象部门、国家环境监测总站以及河北、天津环境监测部门等着眼于华北地区的大区域尺度，紧密跟踪气象条件变化，每日加密会商、研判与滚动预测，征求专家意见。12月7日，通过对未来3天空气质量形势分析研判，将原先认为12月9日晚间重污染过程可好转的预测调整为空气污染将持续到12月10日中午，已经符合启动红色预警的标准。

12月7日18时20分，北京气象台升级发布霾橙色预警信号。

2．升级为红色预警

12月7日18时，北京市环保局微博抢先发布空气重污染红色预警。12月7日18时30分，经北京应急委主任批准同意，北京市空气重污染应急指挥部正式宣布，在橙色预警的基础上，启动该市历史上首次空气重污染红色预警（预警一级）；“全市于12月8日7时至12月10日12时将启动预警措施，建议中小学、幼儿园停课，企事业单位根据空气重污染情况可实行弹性工作制，全市范围内将实施机动车单双号行驶。”按照《预案》规定，红色预警应急措施包括健康防护措施、建议性应急措施和强制性应急措施。其中，对社会扰动最大、最有约束力的是强制性应急措施，主要内容如下。

（1）全市范围内依法实施机动车单双号行驶（纯电动汽车除外），其中本市公务用车在单双号行驶的基础上，再停驶车辆总数的30%；公共交通运营部门延长运营时间，加大运输保障力度。

（2）建筑垃圾和渣土运输车、混凝土罐车、砂石运输车等重型车辆禁止上路行驶。

（3）施工工地停止室外施工作业。

（4）在常规作业基础上，对重点道路每日增加1次以上清扫保洁，减少交通扬尘污染。

（5）按照空气重污染红色预警期间工业企业停产限产名单，实施停产限产措施。

（6）禁止燃放烟花爆竹和露天烧烤。

同时建议性应急措施提出可供参考的建议：“中小学、幼儿园停课；企事业单位根据空气重污染情况可实行弹性工作制。”而北京市教委制定的《北京市教育委员会空气重污染应急预案》（2015年3月版）则要求，在红色预警期间，“中小学、幼儿园、少年宫及校外教育机构停课。停课期间，中小学、幼儿园应按照‘停课不停学’的原则，通过网络、通信等途径与家长和学生保持联系，提出可参考的合理化学习建议”，“如遇特殊情况，学校可以根据所在地区及周边情况，作出相应调整，报区教委同意后实施”。

从发布流程来看，首先由市空气重污染应急指挥部向北京市应急办提出发布空气重污染红色预警的建议，经市应急委主任批准后，由北京市应急办组织发布红色预警，通过市突发事件预警信息发布中心运营管理的预警发布平台进行全网发布。

（三）响应实施阶段

预警发布以后的响应工作分为预警响应和应急响应两个阶段。在一般情况下，通常认为预警响应是指从预警发布到突发事件发生这段时期内采取的响应措施，而应急响应是指突发事件发生以后采取的响应措施。突发事件通常具有突发性、紧迫性，但是鉴于雾霾是一个缓慢生成的过程，因此在本案例里，将空气重污染红色预警的临界点作为触发该突发事件的充分条件。

在国家层面上，在北京首次红色预警发布前后，环保部重点加强了对京津冀及其周边地区重污染天气应急预案启动和应对措施落实情况的督查工作。12月6日，环保部派出10个工作组进驻北京、天津、河北、山东、河南等地，7日增派2个工作组进驻河南，协调组织区域内各省市环境执法人员，开展联合执法。12月7日晚，环保部部长陈吉宁再次召开专题会，充分肯定北京市及时启动“空气重污染红色预警”，并要求进一步加大对京津冀及周边地区的督查力度。

在北京市层面上，北京市委、市政府高度重视空气重污染红色预警的发布与响应工作。从12月4日起，北京市委、市政府连续召开5次会议，研究决策、动员部署与统筹调度空气重污染应对工作。12月7日晚，北京市政府紧急召开空气重污染应对有关工作部署会议，常务副市长李士祥要求：“要从讲政治和执政为民的高度予以重视，务必确保各项应急措施全面有效落实，严格督查，对各种问题零容忍，严格追责。”12月8日，北京市委书记郭金龙、市长王安顺带队到各地检查空气重污染应对措施落实情况。郭金龙在北京市环保局检查工作时提出：“要以科学的态度做好研判，坚持依法行政，实施好各项应对措施，更好履行政府职责，更广泛唤醒积极参与大气污染防治的公众意识，把全社会动员起来、凝聚起来，攻坚克难，共同打好大气污染防治攻坚战，切实把绿色发展理念落到实处，推动首都可持续发展。”王安顺等市领导深入工业企业、施工工地、交通干线、公交地铁场站，实地检查与督促落实响应措施。

北京市各区、各单位紧急行动起来，采取了多项措施确保空气重污染红色预警能够贯彻落实，有效应对雾霾污染。按照应急预案要求，北京市空气重污染应急指挥部建议中小学、幼儿园停课，明确要求市交通委、市公安局交管局、市住建委、市市政市容委、市经信委、市环保局、市城管执法局、市卫生计生委、市教委等近10个部门需采取响应措施。12月7日，北京市政府督查室、市环保局、市监察局组成2个综合督查组，督查了市住建委、市市政市容委、市经信委、市城管执法局等部门应急措施落实情况。作为应急指挥部的牵头单位，市环保局组织全市环保系统加大执法力度，重点聚焦停限产企业、燃煤锅炉、“三烧三尘”、挥发性有机物排放企业、机动车。截至12月8日，共检查污染源587家，发现环境违法问题38起；检查本市、外埠大货车530辆，查处超标车18辆。同时出动19辆激光遥测车，抽查单双号限行、黄标车限行情况，共筛查车辆2.28万辆，发现违反单双号限行车辆1065辆，违规车占4.7%。

在机动车限行方面，12月7日晚，北京市交管局网站挂出了北京市政府此前发布的《关于应对空气重污染采取临时交通管理措施的通告》。按此通告要求，在空气重污染红色预警期间，每天3～24时，在全市行政区域范围内道路行驶的机动车，按车牌尾号实行单号单日、双号双日行驶，全市各级党政机关和北京市所属社会团体、事业单位和国有企业的公务用车全天停驶80%，建筑垃圾和渣土运输车、混凝土罐车、砂石运输车等重型车辆全天禁止行驶。北京市交管局相应调整了全市电子监控执法系统与设备，从12月8日开始启动高等级上勤方案，增派警力加强路面执法和监管力度。经统计，12月8日7～16时红色预警时段，共查处违反单双号限行3690起、黄标车违法4起，货车违法1943起（渣土车、混凝土罐车、砂石车等重型车辆违法1085起）。为了保障重点道路和轨道交通运营秩序正常，12月8日北京市交通委根据客流情况采取增发车辆等措施，地面公交增加2.1万车次。

在教育机构停课方面，12月7日晚上，北京市教委发布紧急通知，要求严格执行红色预警应急响应措施，全市中小学、幼儿园、少年宫及校外教育机构停课，各区教委要责任到人，各级各环节收发通知和落实情况要留痕留名。

在市政环境排查方面，12月7日0时，北京市城管执法局启动空气重污染2级（橙色）应急预案。在接到空气重污染红色预警后，北京市城管执法局再次部署空气重污染应急措施落实工作，严格执行强制性措施，全力查处施工扬尘、道路遗撒、露天焚烧（垃圾、树叶、秸秆）、露天烧烤以及无照售煤等违法行为，对督查工作中发现的问题，跟踪整改落实，适时给予通报和曝光，并对整改不力、履职缺位的责任单位将进行约谈和问责。

在企业停限产方面，12月7日，北京市住建委启动全市住建系统红色预警响应，要求建设施工工地停止土石方、建筑拆除、混凝土浇筑、建筑垃圾和渣土运输、喷涂粉刷等施工作业，停驶所有建筑垃圾和渣土运输车、混凝土罐车、砂石运输车等重型车辆，并采取严格的降尘措施。截至12月9日17时，北京市停限产企业达2100家，3500多个工地停止室外施工，全市园林绿化系统停工178处，纳入监控范围内的8000多辆运输车辆停驶。北京市经信委于12月8日发布消息表示，工业系统进一步升级应急措施，将北京市停限产企业增至2100家，部分橙色预警时的限产类企业措施升级为停产。12月8～10日，北京市经信委继续派出17个督查组赶赴各区，加大现场督查检查力度；根据市政市容部门统计，从12月7日15时至12月8日15时，全市共出动人员26989人次、作业车辆2966车次，对重点道路增加1次以上清扫保洁，并出动7个检查组不间断检查。截至8日16时，纳入北京市监控平台的8184辆建筑垃圾运输车辆基本停驶。

在社会与居民响应方面，学校停课、机动车单双号行驶、公车整体停驶80%、地铁加开班次等应急措施都对社会生活造成了非常大的影响。一方面，社区根据相关部门要求做好提醒提示及配合工作，市民选择限行后的出行方式，做好子女上学以及自身与家人健康防护等工作；另一方面，市民面对红色预警下的诸多不便，也在探讨与质疑红色预警标准，呼吁在限行、停课等情况下相关部门考虑与制定完善的配套措施，及早告知市民以便有时间安排工作和生活。

在京津冀区域联动方面，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室专门印发联合应对区域空气重污染的通知，要求加强会商，及时启动应急措施，并做好督查检查与信息沟通。在京津冀一体化与雾霾跨域流动的背景下，自京津冀环境执法联动机制建立以来，12月6日京津冀三地环保部门首次启动了环境执法联动机制，重点对区域内电力、钢铁、冶金、焦化、水泥等行业高架点源，供暖燃煤锅炉和重点挥发性有机物排放企业，以及应急减排企业，开展执法检查。截至12月7日18时，三地环保部门共检查各类污染源单位（点位）1112家次，共发现并查处存在环境违法问题的单位（点位）45家。

（四）检查评估阶段

通过各个方面的努力，空气重污染红色预警达到了预期的效果。机动车实行单双号行驶，建筑垃圾和渣土运输车、混凝土罐车、砂石运输车等重型车辆全面停驶，日均增发地面公交2.1万车次，保障了市民顺利出行。全市2100余家工业企业停限产，尤其是国有大型企业带头加大停限产减排力度，3500多个施工工地停止室外施工作业，园林系统停工178处，每日出动2万多人次、作业车辆近3000车次开展道路清扫保洁工作，实现污染物排放大幅下降。全市中小学和幼儿园严格执行预案，基本实现停课不停学。各医疗机构为可能增加的接诊人群增加了大量值班人员。基层部门在各区政府的部署下，积极落实各项减排措施。

在红色预警期间，针对响应措施落实情况，北京市各区各部门开展了大规模的监督检查。北京市政府督查室、市环保局、市监察局等部门开展市级综合督查，现场督查机动车单双号行驶、工地停工、工业企业停限产等措施落实情况。市环保、经济信息化、建设、城管执法等部门派出多个督查组，督查分管领域的应急减排措施落实情况。各区共组织3000多个督查组，深入工业企业、施工工地、街乡镇等一线，督查应急减排落实情况。市环保、城管等执法部门，共出动1万余人次，检查排污单位4000余家次，对查处的200余起违法排污行为，高限处罚并公开曝光。交管部门安排了3800多名警力上路执法检查。

空气重污染红色预警发布以后，尽管给市民出行生活带来了不便，但总的来说，北京市社会稳定，企业生产与居民生活秩序良好，通过机动车单双号限行、企业停限产、减少燃煤等多项措施，有效减少了高峰时段的污染物排放量和上升速度，对保护市民的身体健康起到了积极作用。在首次红色预警中，根据北京市环保局的初步测算结果，前期橙色预警和随后的红色预警减排措施，将日平均污染水平由严重污染压低至重度污染水平，即从空气质量标准中最严重的六级压低至五级。单双号行驶等措施极大减少了高峰时段的汽车怠速排放量，交通环境监控站的监测结果显示，早高峰时段的一次污染物一氧化氮峰值浓度出现明显下降，与其他重污染日相比，降幅接近40%，外围环线的夜间峰值也有明显下降。北京市环保局的内部统计数据显示，通过实施红色预警措施，北京市大气主要污染物二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5、挥发性有机物等平均减排量约为30%, 12月7～9日，北京市PM2.5平均浓度为224微克/立方米，比未采取应急措施情况下的预计浓度降低了约20 %。如此减排效果并非偶然为之，同样的成效也出现在第二次红色预警中。根据环境空气质量数值模拟评估结果，北京空气重污染红色预警应急措施对污染物的减排量为30 %左右，周边省份综合应急措施对污染物的减排量为25 %左右。“依据多年监测建立起来区域的排放清单，通过模型模拟，可以看到北京市从19日7时红色预警开始，到22日0时，PM2.5下降比例在20 % ～25 %之间。”

（五）社会反响与舆论引导

人民网舆情监测室2015年12月8日18时34分发布的统计数据显示，北京市空气重污染红色预警发布以来，共有相关新闻报道1861篇、微博667条、微信文章619篇、报刊新闻290篇、论坛帖子316条。在第一时间介入报道的新华网、中国网、中国青年网、网易新闻等多家网络媒体成为舆情二次传播的重要节点。

国内媒体对空气重污染红色预警做了大量报道与评论。大部分媒体比较认可北京市的做法。例如，本地媒体《京华时报》认为：“这次北京雾霾红色预警既是给广大民众生活出行的预警，也是给相关部门的一次红牌警告。当污染已经危及人的正常生活时，就有必要采取适当措施。”很多媒体释疑红色预警相关知识、详述各部门应急措施，起到宣传与普及的作用，号召全体社会成员行动起来，共同应对雾霾。例如，新浪、搜狐等网站转载新华网文章《北京首发雾霾红色预警各部门如何应对》，聚焦红色预警的相关保障措施。北京卫视和新闻频道《特别关注》节目中两次增加气象直播连线，制作雾、霾天气过程与成因对比分析，空气重污染预警和霾预警信号的区别，近年来雾、霾天气情况和发布标准等方面的科普节目。有的媒体提出了相关评论性的倡议。例如，《新京报》评论道：“红色预警这次的预警引起了全国各地区民众的关注，其实也是在向整个社会发出的共同治霾‘集结号’，大家应该自觉去爱护环境。”除了中央媒体和本地媒体以外，北京红色预警也引起全国许多外地媒体的关注、报道与积极评论。例如，湖南综合新闻门户网站红网提出：“霾的出现虽然和天气有关，但雾霾预警更应该由环保部门发布而不仅仅是气象部门发布。”

公众借助互联网渠道和社交媒体踊跃表达与交流各种观点。网友们普遍表达了对红色预警下雾霾及其强制性响应措施对自身造成影响的关注与担忧，认可这是一种进步并提出根治雾霾等建议（见图1）。“@老徐时评V”（独立评论人，有粉丝75万个）称：“从橙色预警到红色预警，这是气象环保预报工作的一个进步，至少对重污染不再遮着掩着了。”许多网民聚焦民生话题，关注单双号限行、中小学停课等应急措施，呼吁部分单位实行在家办公，认为限行影响正常出行，担心孩子照看问题。不少网民针对红色预警中的诸多不便，探讨改进红色预警标准。网民“林犀牛”认为：“红色预警标准应该不断修改、完善，力求更加科学、合理，找准发展和环保之间的平衡点。”更有许多网民重提经济转型的必要性，认为“红色预警看似立竿见影，却只是权宜之计”，“产业转型和绿色生活方式才是治本良策”，呼吁升级“蓝天保卫战”，而不只是局限于“红色预警”和“等风来”。在网络舆论中，也不乏发泄不满情绪与调侃的声音，质疑空气重污染红色预警的负面言论，如“北京‘被发射’的地标建筑物”“雾霾中的跳广场舞大妈”“逼近伦敦烟雾事件”等。

境外媒体对北京空气重污染红色预警给予了极大关注。12月8日，纽约时报中文网、德国之声中文网、英国广播公司中文网等境外主流媒体在首页头版重要位置对红色预警进行报道，强调首次发布红色预警，关注北京市部分学校停课、车辆单双号限行等措施。英国广播公司将北京首次红色预警与巴黎气候峰会相联系：“中国的空气质量问题是其推进全球气候变化新协议的关键因素。巴黎气候协议虽不能立马解决中国的空气污染问题，但若能使可再生能源价格进一步降低，从长远角度来讲，将有利于解决该问题。”国际学术期刊《自然》研究认为，北京冬季雾霾加重的原因在于厄尔尼诺现象。美联社、美国有线电视新闻网、日本放送协会等媒体关注雾霾对中国经济的影响。美联社和日本放送协会认为，雾霾危机致使北京各大工厂关闭，但却带动了防霾产品销量的上升。美国有线电视新闻网认为，空气污染使北京旅游业受创：“旅游业在空气污染笼罩北京和中国其他城市时更是首当其冲，据中国旅游研究院消息，至2014年中国的海外游客连续三年下滑，空气污染使罪魁祸首。”南早中文网、明镜新闻网、法广中文网等少数境外媒体炒作北京市民不满治霾不力的态度，刊发了《〈声音〉空污红警下的北京市民》《京津冀鲁豫紧急措施应对雾霾，网民感叹国家发展国民“吸毒”》等文，凸显市民对雾霾天气的埋怨与调侃。

宣传和网信部门及时关注社会舆论变化，通过多种措施加强舆论引导。据北京网信部门统计，自发布空气重污染红色预警以来，相关新闻点击量达270余万次，跟帖量为9.7万余条，转载网站为730余家。以北京市委宣传部（新闻办）、市环保局和市网信办为代表，相关各部门积极做好宣传动员，加强舆情分析与研判，通过向人民日报社、中央电视台、新华社、北京电视台等各大媒体提供最新信息，开通采访“绿色通道”，发布新闻稿，接受媒体采访等方式，加大在媒体上报道与解读力度，及时回应社会关切，汇聚社会正能量。通过研判发现，网络媒体舆论主要聚焦在详述交通、教育等部门配套保障措施，释疑红色预警启动标准，肯定北京市政府治霾决心，直击“红警”首日居民生产生活状况，辟谣朋友圈“航拍北京雾霾”和“鲜肺6天变黑”等传言等方面的主体。而网民观点较为多元化，主要表现为力挺首发红色预警，探讨红色预警的界限标准，呼吁推动雾霾公开报道，关心一线工作人员的健康保障，热议下一轮污染将至等方面。为了让公众及时、全面了解雾霾状况，北京市邀请中央电视台、新华社、北京电视台等媒体围绕雾、霾天气情况等问题进行现场采访，通过中国天气网、“气象北京”官方微博微信开展科普宣传及防护提示，被新华社等多家媒体转载。天津红色预警期间，天津市突发事件预警中心多篇稿件被中国气象局网站、中国气象局《要情摘报》采纳，先后为天津卫视频道、新闻频道等多家媒体联系专家采访，在重污染天气红色预警启动后，邀请市交管、市科委、环保局、气象专家以访谈的形式制作重污染天气特别节目在中国气象频道滚动插播。河北省针对本次雾、霾、空气重污染天气过程，全省11个设区市除张家口未发布预警外，其他各设区市电视台、电台、报纸、地方门户网站均对此次雾霾过程的预警情况进行了报道。