二 辛亥革命与两湖乡村公产

公产是乡村一种较为特殊的经济资源，其捐置、运作基本都由绅士阶层承担，使得公产之运作受制于乡村权力结构的变动。而从太平天国到辛亥革命，国家政体几度更易，乡村权力结构也逐步走向失衡，公产运作特征与社会功能亦因由这种变化发生着时代性变迁，其质变始于辛亥革命，复又催生了新的革命。对这一变迁过程进行历史考察，分析这种转变的现实效应与体制因缘，将有助于揭示国家政治体制变革与乡村权力结构走向之间复杂而又深刻的联系。

公产运作的历史轨迹

传统社会中绅士为乡里领袖，为获得声望、权威乃至经济利益，积极领导地方公益事务。有关绅士捐产项、办善事的记载在地方志中比比皆是。两湖地区多乡居之低级士绅，极热衷地方事务与宗族公益，致力于立祠堂、置族产、修族谱。一般而言，公产主要包括仓储、土地以及太平天国之后普遍出现的取之于乡并用之于乡的各类公共款项。

乡村公产种类繁多、管理方式各异，却有内在一致性，即由绅士管理、官为监督，构成“官督绅办”运作体制。如义仓管理不假手官吏，但“仍予官以查管之权。……如绅士侵蚀，追赔后仍照监守自盗律、官照失察律究处。官或威逼侵借，照在官求索律议处追赔”。公款管理有官方定章，“如有都总、区总借团侵渔者，计赃论罪。浪费公赀者，追赔处罚。各户派费拒不交齐者，指禀拿究。分文未出，恃强挟制者，以党贼论。匿漏田亩、按派不均者，查出计亩处罚”。而宗族公产亦有官方之保护，为防止“族中好事之徒专以公产生事”，族首往往将写有保护公产条款的家法族规提供给官府以获取支持。官权与绅权制衡的存在使得公产运作尚称有效，仓储制度平稳运行时，荒歉有备，民皆“赖之”，成为民众生活的重要保障。宗族提供的救助亦“不能说没有很大影响”，善堂、田类公产也在稳定增加，而公款的征集则维持了地方团防而未出现普遍滥征的现象。

然新政时地方自治的推行将地方事务管理权及征税权以体制形式授予绅士，致使官绅权力制衡开始被打破。1908年清廷委托宪政编查馆制定并颁布《城镇乡地方自治章程》，规定自治公所可使用本地公产房屋或庙宇，以本地方公款公产、公益捐（附捐、特捐）、罚金充自治经费，经费管理“由议事会议决管理方法，由城镇董事会或乡董管理之”。实际上自治经费的征集与管理由绅士掌控，原因便在于城镇乡所设之各级议事会、董事会中的议绅“都是具有功名身分的地方绅士”。虽然该章程为地方自治的推行设计了种种监督机制以“慎重经费”，但日渐式微的中央权威使这种设计仅停留于纸面。无制度约束的绅士很快劣化，视自治为谋利之渊薮，导致公产运作经权绅之手由“以公谋公”变为“以公谋私”，自治机构“名目新异，张皇耳目，实不相符，则侵渔有所借口，苛索为之引例”。公产运作仅仅成为对地方资源的单向抽取，名义之“公有”还在，实际“公用”则消失无痕。“所谓办有成效者，不过燃路灯，洒街道，或设一二阅报社、宣讲所而已。而旧日育婴堂、养老院、义塾、社仓、宾兴、乡约、施药、施茶、积存诸公费，非皆挥霍尽净不休。”

从“以公谋公”到“以公谋私”，公产社会功能虽大打折扣，但官督绅办模式依然存在。而辛亥革命则彻底打破了这种模式而使公产运作特征发生质变，由“以公谋私”变为“化公为私”。辛亥革命拔帜易帜之结果使绅权不再受制于以往体制的约束，其扩张如脱缰野马，引来时人慨叹“绅权甚张，治理不易”。而与此同时，“地方自治团体扩大了的权力（包括田赋以及所有的地方税的征收权），都转移到了各县绅士的手中”。湖北1912年后普遍设置公款局，“主要职责为管理本县的地方收入、支出和特别捐款。主要人员多由当地士绅充任，非正式官吏，具有官督民办性质。局设局长1名，由当地士绅遴选，呈请知事委任”。此外的所谓劝业所、实业局、禁烟局等，“大都由地方士绅主办，……局长承县知事之命办理当地地方实业行政”。1924年，湖南财政厅颁发《湖南各县地方财务单章程》，明确规定地方财产保管处由绅士打理，并负责征税解缴事项，“各县知事公署应设置地方财产保管处，由县知事遴选地方殷实正绅委任管理并详报财政厅及本管道尹备案”，“各县税捐及税外收入执行征收手续得因事之便利，由知事委托城乡殷实正绅代为征收，解缴知事公署”。显然，进入民国后，绅士更是独揽公产运作之权。而在愈演愈烈的“私利公谋”行为中，公产逐渐被化为“私有”，“各村镇庙产、官产、学田、义仓及其他公共产业，非私人把持中饱，即置之死地而不用”。“绅士包办或承办收税各机关——如厘金、公卖、印花、赌捐等局。……此外若管理地丁税的城绅，屡唆使地方小军阀，先借地丁税，各县甚至有借至民十八九年者，绅士实负有大咎，因为他要借以得利润呵！”

纵而观之，公产运作始终受制于官（政府）绅关系的制衡。自太平天国、历新政、至民国，公产运作从“以公谋公”变为“以公谋私”，再变为“化公为私”，叩源推委则在于政治体制变动所导致的乡村权力配置之失衡。

公产运作变化之体制因缘

传统的官督绅办模式使公产运作成效受制于官、绅权力的制约平衡。两者平衡时运作有效，失衡则发生异变。在基层社会中，“官僚是和绅士共治地方的”。太平天国运动兴起后，这一局面被打破。在两湖地区，团练大兴，湖南尤为“天下之最”，绅士在团练中的角色亦日显重要。湖南绅士卷入团练者占总人数的9%～13%，湖北居全国之首，占10%～14%。两湖地区绅士不仅掌握了团练武装，也获得一定征税权，“从数量和能量上都有很大的发展”。虽然绅权的扩张使湖南“举贡诸生皆得奋其口舌与地方官长吏为难”，引起一些与官方的冲突，但“这种冲突从未严重到足以引起权力结构和既定社会政治秩序发生变化的程度”。此时之绅士一般倾向于在谋求地方权益的同时，致力于维护现存的统治秩序，对公产的管理、运作尚能尽心尽力，使得公产之“以公谋公”较为突出。

到清末新政时期，政府为改造政体、吸收地方力量以及迎合“嚣然腾于耳”的自治思潮，决定在地方推行自治。在官方看来，地方自治首要在于划分官治、自治范围，实际上是权力的重新分割配置，“意图自然是要明确正规的官僚界和地方利益集团之间的力量对比”，而对绅士的委重使绅权再度获得扩张机遇。据统计，在湖南已知负责人的72个自治公所中，由绅士担任所长的有49个，占68%；在已知负责人的32个地方自治研究所中，由绅士担任所长的有22个，占68.8%；同时各地筹办公所绅董和自治研究所讲员也一般是自治研究所毕业绅士或地方绅士任之。湖北于1908年设立自治局主持地方自治，县以下设置市（城镇地方）、乡自治公所，而“其地方事务实由当地乡绅所把持、操纵”。自治的推行将征税权以及旧、新式地方事务管理权以体制的形式赋予了绅士，使绅权的扩张就此有了合法性依据。绅士通过对地方自治的掌控，“逐渐把公共领域作为社会政治活动的主要基地。一些国家权力也转移到地方士绅手中”。

虽然新政大幅放权于绅士，实际上依然延续了均衡与制约的思路，制度设计的目的在于以分权行集权。“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”委权于诸绅时清廷亦有顾虑，“自治之义，……不得其法，则鱼肉平民，武断乡曲，亦复易滋流弊，又为深虑者也”。因而设计了较多的监督条款以期实现权力制衡，如经费征收特于“章程内明定收捐之制，……俱各详示准绳，仍随时报由地方官查核”以防踰滥亏蚀。然庚子事变后清廷权威降到极点，根本无法掌控全局，所谓的监督约束也仅仅停留在文字层面，更何况部分官员弃置监督权而与劣绅合谋分肥。由监督体制缺位造成的有分权却无有效限权局面引发乡村权力结构的失衡。“湘省自咸同军兴以来，地方官筹办各事，借绅力以为辅助，始则官与绅固能和衷共济，继则官于绅遂多遇事优容，驯致积习成弊，绅亦忘其分际，动辄挟持。”地方士绅由乡土道义性权威一变为掌控体制性权力的“权绅”，致使“以公谋私”的现象触目皆是。“借官恃势，假公报私，名为自治，实为自乱。只知吞款，而不知捐款，只知欺贫，而不知恤贫。”

自太平天国运动到清末新政，随着权势的扩张与既得利益的稳固，权力中层的督抚与底层绅士逐渐“在心理上背离清政府”，“地方主义”倾向的蔓延滋长导致中央与地方裂痕日深，国家政权建设势必引发中央与地方基于资源、利益重构与分配的斗争。而公产运作的制约因素则由传统的官绅关系变为国家政权建设推行力度与地方势力的力量对比。辛亥革命推翻皇权统治之后，新型民族—国家政权建设成为整个民国时代的历史主题。国家政权建设意味着国家行政体制向基层社会的扩展以及对地方资源的掌控，更重要的是与抵制国家控制的各种社会力量抗衡，其成效则受制于国家政权回应地方社会对其实行渗透进行抵抗的能力。

清末新政引动的政治体制变迁已使地方公产、公权全然落入权绅的掌控，如湖北省“农村中公产如积谷仓庙产县田及地方公地等，……管理权操纵在农民的剥削者——土豪劣绅的手中”。民国建立后，新型国家政权在试图控制公产等乡村资源、整合乡村社会时，必然遭遇地方绅士或显或隐的抵制。如醴陵县绅士便通过巧妙的权宜设计避脱政府统一财政权的企图，“迨九年四月，劝学所成立后，划田租一万石归教育产款处经管。十八年设财政局，办理地方财政，始接收保管处，邑人士恐财政权归政府，复将保管处原有田租五千余石划归教育局，而财政局仅有田租千余石”。而将阻止政府抽取地方公产的绅士载入地方志以示表彰更充分表明乡绅对国家政权干预地方事务的抵抗态度。对国家政权的抵抗在“绅士太霸”的湖南尤为突出。再加上两湖政府频更、军阀混战不断，政府注意力集中于军费与税收，对政权建设无暇也无力顾及，不得不延续前清地方自治制度，依赖绅士抽取地方资源，“在多数地方，县以下的地方组织情况与清末无多大变化”。

另一方面，皇权的消散导致绅士传统身份享有的等级特权消失，绅士要维持权势也必须“与国家政权的正式机构进行新的联系”，而地方自治的延续则给予绅士维持和扩展自身影响的机会，民初地方议事会等机构仍“大都被地方士绅所把持、操纵”。辛亥革命以后两湖地方频发的匪患使团练组织普遍得到强化，一些地区团练与地方自治机构出现融合，如宜都县“一时各乡成立民团分局者约六十余处”，“而以各镇乡自治会为其镇乡民团总局，县议会为全县民团总局”。英山县于1913年6月成立民团总局；广济县改清末7乡3镇为10区，区既是团防设置，又是行政区划，区以下仍保留里、甲，基本上乡绅以“区团练局为核心建立对县以下乡村宗族社会的全面控制”。

疾风迅雷般的辛亥革命过后，我们看到的是国家政体更易与地方权力的延续与扩张。从太平天国运动开始一步步走向扩张的绅权，虽使乡村权力结构出现失衡，但并未彻底打破，而辛亥革命推倒皇权后，地方上之绅权不再需要以往皇权所提供之体制机构为权力合法化的来源，凭借太平天国运动以来积累的武力、财力资本及对地方自治机构的掌控，乡绅权力属性出现质变。法律条文上回避制度的消失不仅削弱了政府对绅士的限制，更引出了官绅勾结的政权，如民谣之所传唱，“清朝改民国，换汤不换药；百姓地狱苦，官绅天堂乐”，使得“保持到现今的政治的权威和社会的权威的均衡崩溃了”。结果公产这一重要的乡土资源尽数落入劣绅手中，化为“私有”，甚至沦为团阀掌控乡政之经济基础。“一村的乡绅便是一村的军阀，这些土豪乡绅在农村之中包揽一切地方公务，霸占祠族庙宇及所请慈善团体公益团体的田地财产，欺压乡民，剥削佃农……”

当政治近代化的历史走向以新政为肇端后，乡村权力配置格局开始分化、重构并逐步走向失衡，公产之实际功能与象征意义亦随之发生异变，不断激化着乡村内部重重矛盾，构成促发清末“民变”乃至“大革命”的乡村内生性张力。

公产功能异变之现实效应

公产即为“公”，则有双重含义：象征意义的“公有”与实际功能的“公用”。公产运作原本为一种资源的双向流动。传统社会中官绅利益相近，“为保持社会的轮子运转和维持现状，他们相互合作”。地方绅士通过领导乡里事务获得地方权威与经济利益，再通过捐置公产的方式行惠乡里，实现资源回流。这种资源的双向流动一定程度上弥合着因贫富分化等因素带来的社会矛盾，维护社会有序与稳定。然近代以来乡村权力结构的逐步失衡，尤其是辛亥后乡绅权力的质变使乡村公产尽落劣绅之掌控，公产运作仅仅变为对地方资源的独占与单向抽取，公产中“大部分土地的管理收入……当然是一般土豪劣绅，甚至于地痞光棍所把持，他们有绝对支配权，不过名义上挂了某族某地公有的头衔罢了！”而公产之实际“公用”则不复存在，“从清末转入民国初期，原有的仓储，更全被豪绅恶吏变卖盗用，成了一大批胡涂账”。汉寿县原本“公产公款最富”，1912年后分归若干机构管辖，结果“自独立后，该两界视为私有，任意糜蚀，……结党把持，监守自盗，此汉寿前此财政之情形也”。

公产所具备的利益再分配性质还承载着“公”的伦理，是公平、公正、道义之所在。公产人人可得益，对农民则意味着一种生活保障以及得到这保障的权利。“族田既是公产，自己作为族人，就应该有份”，更进一步农民觉得富人“应当有帮助同族或同乡的义务”。然就清末历史走向而言，绅权的扩张与不可避免的劣化导致“公”的伦理散于无形。一旦这种道德感消失，农民生活保障以及安全感全无，所感受之痛苦会比生活水平的降低更为切肤。以往承担乡里“保护人”角色的绅士甚至可以得到民众的武力保护，而今一变为“土豪劣绅”，把持乡村公产，使农民不仅无法获得以往由公产提供的生活保障，反倍受剥削。原本利益相近之绅民阶层逐步走向对立，冲突不免发生而至民变四起，“地方绅士，借口经费，肆意苛征，……皆有常捐，悉索敝赋，民不聊生，绅民相仇，积怨发愤，而乱事以起。官不恤民，袒助劣绅，苛敛不遂，淫刑以逞，而乱事以成”。

公产实际功用的转变还体现在公产沦为劣绅把持乡政的经济基础，“公产主持者以公产组织民团，掌握维持治安及乡村统治所需的武力，从而可以支配族人及乡民。因而支配公产的少数有权者可以操纵乡村内的经济和政治机构”。两湖地区绅权的张扬以团练为基石，然练团者鱼龙混杂，“所谓团总、团长者，其人至猥杂，乡党自好之士不肯为，惟市魁里豪与士之无行者乃为之”。团练绅士的异化与权力，尤其是征税权的扩张使团练成为乡间肆意苛政捐税、聚敛公款的私人工具。巴陵“里各为团，多敛财费，益病其人”。新政许多举措也是“假团练之手来实现的。……团练又一次成为吮吸农民血汗的组织了”。团练从太平天国运动到民国“实际上就未尝间断”，而团绅劣质化与权力扩张的不断积累，最终使团练以皇权消散为契机走向割据。

辛亥后皇权约束不再，共和政体亦非向往，乡绅“已不能依赖官府的力量来保护自己的生命和财产的安全，他们必须把自己掌握的农民组织成自卫军队，即团练，以自己的力量来保障自己的生命和财产的安全。这样，乡绅已无服从官府的政治权威的必要”。借团练霸占公产、公权，再征收公款用以豢养团防爪牙，团练组织彻底成为权绅借以把持乡政的暴力机关。新化县团防经费为“支出最大者，……各分局之款，即不由总局发给，复不在财局支领，任其随意征加，毫无定率，……人民负担，亦云重矣”。黄梅除田赋外，又有纸捐、柴捐等，百货皆有捐，统名为“百货捐”，“连农民挑一担草进城市去都要五、六十文或至百文的捐钱”。这些捐税收入归团防所有，无一定的章程，可以随意征索，稍有反抗即抓进团防局，农民对于“此等‘长牙齿’、‘坐长板凳的’所把持的乡村自治机关，比贪官污吏所盘据的县政府及一切征收机关，更属畏惧，更属痛恨”。

凭借对乡村各项资源尤其是武力的掌控，团董成为割据一方的“土皇帝”“团阀”。与清末不同，此时之团阀既不认同也不依附于任何政治权力，凭一己强力盘踞地方，形成“民国前期省一级军阀割据、县一级‘团阀’割据的格局”。安县民国后设立团防总局，各区有团练分局，局长由各区士绅投票选举，除掌管团防武装外，分局各局亦包揽民刑诉讼，政由己出，甚至不听总局号令，横行乡里，“民间有称八区局长，为八路诸侯之徽号，其势焰可想而知矣”。其他县区之团防局“虽有程度之差，……实绝鲜完善之局所，故人恒谓团防局为乡村军阀政府”。乡绅之盘据地方使1920年后国民党政权试图建立基层权力体制时遭到强烈抵制甚至发生流血冲突，大多数县份“所设都总、团总，均系少数人所推选，与政府并无直接关系，以故推行政令，倍感困难”。正如时人所言：“土豪劣绅，平日假借功名，或恃其财势，勾结官府，包庇盗贼，盘踞团局，把持乡政，侵吞公款，鱼肉良民。凡诸所为，俨同封殖。”

清末围绕“公产”“公权”问题体现的是绅民冲突中农民对自身利益的诉求，无论是毁学还是抵制户口调查，其原因都在于“乡民认为关乎其基本生存的条件受到了绅士们的损害”。而辛亥革命后公产实际功用的异变不仅激化绅民利益冲突，而且引发权力层面的国家与乡绅之对抗。“旧有各级自治机关之组织，……近则完全成为地主阶级结托军阀、统治乡民之工具”，要在乡间建构统一的民族—国家权力就需要“取消绅耆名目，严禁绅士会议以防止土豪劣绅垄断乡政”，就必须展开与“代表封建势力的土豪劣绅、不法地主的争斗”，于是革命成为一个时代的选择。“每一个农村里，都必须有一个大大的变革，土豪劣绅、不法地主，及一切反革命派之活动，在农民威力之下，完全消灭；使农村政权，从土豪劣绅、不法地主及一切反革命派手中，转移到农民手中。”当政党理论的凝练将政治力量与民众利益相结合时，革命风雨便出现在天际。

大革命时期“公产”与政治理想的勾连，在“革命”的语境下又有了新的意涵。过往用于维护社会秩序之“公产”，反成为新时期革命动员之手段，被用于实现民族—国家权力之重构。由于绅士恃武力与财力专横乡里，“农村中公产如积谷仓庙产县田及地方公地等，本都是谋乡村中农民公共利益的基金，……但过去在实际上，……均变成土豪劣绅的私库！”因此，要打倒此“特殊阶级”、实现民主政治，必须收回各类公产以摧垮劣绅割据之经济基础，“农村之民团、保卫团、乡局、护沙局……占夺去的一切公款不知凡几，这种公款通是被绅士及地主阶级用以压迫我们农民，我们应该一概收归自己协会管理及支配”。对地主展开斗争时，农民可能会有些顾虑，然以侵吞公产为由打倒绅士，则“可以以道德的名义毫不犹豫地参与”。湖北农民“先以清账（核算各种公款等）之名，为打倒土豪劣绅的题目，次以麻绳系着‘土豪劣绅’的标语于其帽边，使巡行于村中”。1927年《湖南省惩治土豪劣绅暂行条例》将破坏或阻挠地方公益者、侵蚀公款者定为土豪劣绅。既为土豪劣绅，则既可施革命之打击，也可行政治性没收，彻底摧垮绅权，而在斗争中被打倒的土豪劣绅大多背负有侵吞公产的罪名。以清算公产之名打倒绅士，虽然不比“反革命”话语那般富于威慑力，但亦兼具合法性与动员力，“最近农民之斗争已蜂起，凡破坏农协或以前侵吞公款者，农民皆起攻击，……但大多数确为贫农的革命行动，而且此种对土豪劣绅之惩罚亦并未过当”。

大革命中的湖南农民运动较其他地区为激进，“如暴风急雨，顺之者存违之者灭，把几千年封建地主的特权，打得干干净净”，而农村权力秩序得以一定程度重置。其主要致因在于，长期以来权力结构变迁导致绅权的扩张与无序运行，不断激化着绅民矛盾与官（政府）绅冲突。这一冲突具有明显的阶段性。清末新政所导致的“以公谋私”所激化的绅民矛盾还只是经济利益性质对抗，表现形式为发散型的民变风潮，而由辛亥革命所引动的政体变迁则给予劣绅把持公产、割据地方之契机，从而使利益冲突上升到革命及民族国家权力重构之层面。这就需要我们去探讨标榜“三民主义”的辛亥革命为什么会造成乡村权力结构的失衡，从公产的角度去理解政体变革对乡村权力结构所造成的影响。

权力重构与公产管理

传统公产运作的“官督绅办”模式可以从政治体制的角度去理解。有清一代为封建中央集权发展之顶峰，为保证大权“不可旁落”，政体设计为君权独掌而以下则分权制衡，如中央行政机构及地方领导体制均呈现“多元化”，以相互掣肘，避免大权被独揽。分权制衡的政治理念不仅体现于官僚体制的运作，还规约着地方各种制度的设计，只不过分权的对象由官员变为绅士。

从乡土社会的角度看，绅士是地方权威；而在官方看来，绅士是延展统治领域的基石。“许多官吏发现，通过士绅向百姓下达命令比通过正常的政府渠道要容易贯彻的多”，而且由绅士领导地方事务有助于克服依赖胥吏的弊端，因此将正式的行政权委于地方精英被“看成是一个改革措施”。但这种分权于绅士并非简单的权力下放，实际上蕴含着构筑监督体系的意图，如厘金的办理由绅士任其事、官吏总其权，以使“绅士有弊，官吏得而处治之，官吏有弊，绅士得而密告之。彼此互相钤制，耳目既周，流弊甚少。……务使员绅互相查察”。骆秉章在湖南采“官绅兼用”之法，取意绅士出身富裕好名之家，不比胥吏唯利是图，以之监督管理，以期获得实效。此法也确收成效，各省办理厘务，弊端最少者为湖南一省，当时中外人评论其原因皆归之于“兼用绅士”。正是基于分权制衡的政治理念与制度设计，公产的运作同样或隐或显的被纳入“官督绅办”的体制框架内。即保持了官的治权，中央权威控制力强时委员绅士“不敢公然违抗”，又拉拢绅士参与地方事务，通过官绅权力制衡实现乡村权力结构的稳定，进而确保公产安定社会秩序功能的发挥。

为应对太平天国运动造成的统治危机，清廷及地方大员鼓励低级士绅练团，“文武举人赏给进士，贡监生员赏给举人”，两湖地区由此崛起一大批军功士绅群体，其权力亦超出一般地方公益事务的范围而握有武装权及一定征派权。“借名办团，把持公事，恃符武断，干预钱漕及一切非分之事”，绅权得以扩张。此后两湖地方秩序之动荡使团练发挥着越来越重要的作用，在许多地方基本取代保甲或以团保合一的形式成为乡村新的社会控制体制，如黄冈团练局及其武装走向常设化，成为介于地方官与乡村社会之间的准权力机构，团绅则成为乡村“基层社会控制的主体”。当20世纪初政府与社会共同选择推行地方自治时，无论是传统思维还是现实可能，自治依然只能委任绅士进行。新政推行所需经费名目益繁但府库无所出，只得依赖咸丰军兴时负责筹捐、筹饷之临时局所，如厘金、军需、善后等筹措资金，“始但取便于一时，积久遂成为故事”。这些局所非国家正式机构，由绅士充任职员进行操控，一旦“控制了这些西式的局处等机构，他们可以完全把持乡村的权力”。但这同时意味着只有控制和操纵这些新型公共权力机构，绅权才具备合法性与合理性。从太平天国运动到清末新政，绅权的扩张是清廷主动放权的结果，也只能在既定的体制框架内进行。正如时人所论：“夫政府犹发纵之猎人，而绅士则其鹰犬也；政府犹操刀之屠伯，而绅士则其杀人之锋刃也。”这决定着虽然公产运作逐渐落入绅士掌控而官督绅办体制开始瓦解，但绅士对公产、公权的滥用也只能以新政之名义获得正当性，从而使得以公谋私之现象“尤数见不鲜者也”。公产运作从“以公谋公”到“以公谋私”反映出的绅权扩张只有程度的差别，然从“以公谋私”再到“化公为私”却实为质的变化，昭示着辛亥革命带来的政体变革使乡村基层权力结构出现蜕变。

皇权统治虽因辛亥革命栋折榱崩，但绅权依然延续。光复后两湖地区新政权均在绅士之手。就川、鄂、江、浙、粤五省而言，以新的各级政权中，以革命党人势力为主的占总数的47.8%，地方乡绅为主的占23.9%，以旧官吏、旧军官为主的占13%，官、绅、革命党联合的新政权占15.2%。另据李侃统计，江苏、湖北38个州县新政权中，充当主要行政、军事职务的共57人，其中士绅（包括立宪派）23人、旧官僚（包括新军军官）21人，两者共占总人数的77%，而革命党人仅有10人。湖南长沙都督府成立后，“蛰伏已久的绅士集团就重新抬头了”；新化县知事才具平庸，致使“大权旁落，为某绅所操纵，……全县有第二知事之诮”。乡绅逐渐“恢复昔日的那种昂头大步的神气，重执村政了”。正所谓：“无量金钱无量血，可怜购得假共和。”在风云激荡的政体变革中，绅士牢牢掌控着主动权，“在新的县政活动中处于支配地位”。但新政以及由此延伸的立宪运动，“无疑包含着中央权力对地方社会控制目标的指向”，而民初看似一片乱象的社会图景背后蕴含的时代主题同样是国家政权建设。“几乎所有民国时期的政府都试图创立一个强有力的政权，一个能够行使高度监督、干预和控制地方社会的政权。”区别则在于清末新政以分权行集权，民国则以收权行集权。然面对地方权力之稳固，收权的结果必然是国家与地方权力的裂痕日深，“中华民国成立以来，北京政府一再努力恢复中央集权的局面，而地方的军—绅政权却日渐巩固”。

这种分裂使乡村权力结构出现质变，同时也影响着公产的运作与功能。

其一，乡绅割据地方之现象所在皆是。皇权消散导致传统身份等级权威不复存在，为维持地位，乡绅“有着一种明确的共识，即权力的基础赖于对民团的控制。因此，他们奋斗的目标主要集中于攫取县民团指挥权。他们一旦获得成功，就被公开宣称为真正的共同体领袖”。民初湖北襄阳县东津镇三位“新乡绅”的身份背景均说明强权武力已取代功名身份成为地方权威的来源。两湖地区团练盛行时日非短，自清末至民初“长江中游各地已经形成巩固的团练组织，团练局武装及以团练局武装为基础的绅权不断得到巩固发展”。光复后“四乡团警，纷纷成立，各自为政”，团绅借武力掌控着乡间一切权力，形成县乡一级团阀割据局面，公产作为维持团防的重要财源自然落入其手。

其二，整个绅士阶层的分化导致恶霸之类乡村边缘势力占据基层权力。1905年科举制的废除以及1911年王朝政治体制的土崩瓦解，推到了绅士阶层赖以得以生存和发展的两大基石，成为其历史命运的根本转折点。绅士原为四民之首，而今“坐失其业，谋生无术”，被迫顺应政策之导向进入各种新式教育机构。“科举既议停减，旧日举贡生员年在三十岁以下者，皆可令入学堂肄业。”就湖北地区而言，清末十年间接受再教育的绅士至少有2万余人，约占全部士绅人数的43%，其中转向教育文化、法政、军事行政、实业者之比例分别为40%、15%、8%和5%。大批经过新式教育的绅士转向从事教师、军官、文职员属等各种社会职业，形成空前规模的社会流动。不仅造成了整个传统绅士阶层继替的中断，而且由于新式职业大都存于城市，使得乡土精英大都脱离乡村而进入都市，留乡者亦因政治、经济环境的恶劣不愿任职。“清乡军之苛派苛罚，株连无辜，既不一而足，地方士绅苟稍质问，即加以庇匪或地棍等罪名。”乡里道路以目，“现在各县风俗，……其最堪忧虑者，厥惟士绅之不安于其乡，在乡者之不愿出而问事”，致使“乡村士绅质量蜕化，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心”。

国家政权的下沉同样造成良绅退位、劣绅上台。自1911年到1920年，湖南先后为北洋军阀汤芗铭、傅良佐、张敬尧所统治，境内混战不断，“岁余以来，南北五陷五复，往来十决十荡。战火所及，血肉横飞；戎马一经，闾里皆虚。商业凋残，士民流离，田园荒芜，学校蔓草”。连年军兴致使政府军费、摊派不断增加，逐渐摧垮了杜赞奇所称之“保护型经纪”，明显体现在地方财产保管处的运作上。

地方财产保管处的出现由绅士主导，维护自身及地方权益，“各县士绅控告知县或保管员亏诺卷逃之案层见叠出，推原其故或由保管处并未遵章组设或虽组设而为按章办理以及办理不善任用非人，种种弊端类予绅民以控告之口实，而地方财产坐受莫大之损失，孰非慎重公款之道，……限文到十日内呈复，倘有未经设立之处，亦即克日遴选正绅组织成立具报”。而后来保管处职员反“因恐受逼迫，随相率辞职求去”。宁乡县奉“省令县设清乡分局，知事王大年自兼局长，……大年贪鄙暴戾，浮收田赋且向地方诛求无已，保管处长王泽洪、保管员萧志清迭请辞职以相拒，人民亦赴省控告”。诸种现象充分说明在政权无限摊派、征款的压力之下，保护型经纪丝毫没有生存空间纷纷退去。而包税法之推行更使赢利型经纪大盛，如张敬尧督湘时为顺利筹措款项，“所有差缺，莫不以投标法行之，于是流氓盗贼，各出其敲诈劫来之物，以相交易。委任到手，取偿于民，其利十倍或百倍，而民则展转憔悴投之水火矣”。湘潭因军需紧急，县署指名抵借，“捐款责成城乡某绅董某事，讵该绅等不特不念重灾之后，为人民请命，反雷厉风行，苛派勒征，稍有延缓，即迁队临门坐收，乡民受痛殊深”。与华北地区一样，国家渗透压力的日益增长使基层权力全然落入赢利型经纪手中，“土豪乘机窃取各种公职，成为乡村政权的主流”。而公产运作成为钻营私利之手段可知矣。

在中国政治体制由传统走向近代的进程中，公产维持社会秩序之“以公谋公”作用迅速消失，代之以权绅“以公谋私”，不断激化着的绅民冲突与民变风潮催生出辛亥革命。而以实现三民主义、五权宪法为“收功之日”的辛亥革命带来的新型国家政权却是徒有民主共和之形式，却无“自由、平等、博爱”之精神。辛亥一役的确“以一新构造代旧构造，以一新秩序代旧秩序”，但中央权威之式微使国家与地方权力的分裂如同城乡之间文化、经济分野一样日渐凸显，导致这种“新秩序”非但没有解民倒悬，反而废除了以往“曾经起了维护社会统一和安定”作用之种种制度，引发了乡村基层权力的蜕变。公产在剧烈的政体变革中沦为乡绅割据的经济基础，结果十余年后民主政治的“基础”一变而为“在乡村中以革命手段把团保制度推翻，使土豪劣绅大地主等在乡村中不能继续垄断乡政”，最终民众利益、党派宗旨得以交汇，再次以“革命”的形式实现乡村基层权力的重置与民族国家权力之重构。国家政治体制变革与乡村权力结构走向之间复杂而又深刻的联系在公产运作特征与社会功能的时代性变迁中得以生动展现。