导论

一 研究背景及问题的提出

（一）研究背景

作为一个地域广阔的发展中大国，我国东中西部经济与社会非均衡发展态势异常明显，这种非均衡发展一方面与资源禀赋在地理上的空间分布不均衡有关，如是否临海等；另一方面也缘于产业在空间上的集中会产生规模效应，这种规模效应会进一步强化其发展优势，进一步扩大经济和人口在地理上的非均衡分布。为了更好地实现地区间经济协调发展，需要从优化微观企业决策和协调宏观政府间行为两个维度着手，而第二个维度，即协调宏观政府间行为，主要涉及的问题就是分权，其中包括中央政府在基本公共服务方面的事权小于地方政府，地方政府中上级部门的事权小于下级部门，但财政收入权力的排序恰好相反，当然，这里的权力既包括事权（行政权力、基本公共服务供给等），也包括财权（财政收支的权力等）。分权化治理是目前世界上许多大国都在采用的策略，其中，财政分权是最重要的内容之一。理论界一般都认为中央政府向地方政府分权是推动我国经济长期发展主要动力之一，我国经济与社会改革和发展的历程也表明该举措是正确的。上级政府（含中央政府）通过制度硬约束向下级转达财政支出意向，尤其是对基本公共服务供给的财政支出要求可以说从1949年后的计划经济时代就开始了，但直到20世纪80年代末，这种上级政府间的分权还仅仅只是所谓的事权可以向下级政府放，通过财政资源获取收入的权力还是被上级政府所控制，不容忽视的是，上下级政府间对财权的争取一直没有停止过。

但分权在我国形成的中央和地方在事权财权上的不匹配，在1994年分税制改革后变得愈发严重。首先，从财政收支权力方面分析，我们知道，1980～1993年这段时间，中国实行的是财政承包制，这一制度在一定程度上适应了当时经济发展需要，赋予了地方政府充分的发展经济的激励，但由于上级政府财政转移承诺的不可靠，使得地方政府私设小金库，刻意将预算内收入转变为预算外收入，导致中央政府财政收不抵支现象经常发生，个别年份甚至还要向地方政府借钱以弥补赤字。为了扭转中央财政收入不足所导致的宏观调控能力欠缺状况、加强中央对地方的财政转移支付以平衡地方财力差异和强化地方政府在基本公共服务中的职责，1994年中国开始全面实施分税制改革，与前述目的相对应，这次改革的最初设计及驱动力就是提高中央政府在再分配中的角色，在全国范围内减少省际基本公共服务供给水平的不平衡和由这种不平衡带来的外部性，从而实现有效的宏观经济管理。综观分税制改革后我国历年财政收支数据，我们不难发现，中央政府的财政收入能力上升，在全国财政收入中的比例也基本维持在46.6%～55.7%之间，财政支出占全国财政支出的比重则从1994年的30.3%降到2013年的14.6%；相比之下，地方财政收入比重维持在44.3%～53.4%，而支出比重则从1994年的69.7% 升至2013年的85.4%，由这些数据可以看出，中央政府通过分税制改革实现了财力大幅度提升，而地方政府可支配财力缺乏，财政收支权力分化严重。2013年地方支出高达31%的缺口则需要中央的转移支付。因此，就目前我国经济发展实际情况来说，中央政府要对地方经济发展产生实质的影响，其手段就不再是给政策（如税收分权和优惠）这么随意了，于是，大规模的财政转移支付就成了中央政府的必备选项之一。

同时，从事权责任的划分和承担来看，按照1994年分税制改革的安排，与地方经济发展相关，尤其是与地方居民需求紧密相关的公共服务基本都被划分到地方政府的职责范围之内了。以2007～2013年主要公共支出项目中中央和地方分别支出资金占该项目支出总资金的比重为例，如图0－1所示，中央和地方在各类公共服务中的支出比重大小差距明显，地方政府的支出责任较大，86%的行政管理支出比重和83%的维护公共安全的支出比重可以体现出这一点；而教育、社会保障和就业支出、医疗卫生、城乡社区事务四类支出年均占比都在94%以上，城乡社区事务支出占比更是达到了99.8%以上；从绝对量占比来说，教育、社会保障和就业支出、医疗卫生、城乡社区事务四类支出占当年全国财政总支出比重，7年间年均达到37%以上。所以，我们有理由相信，分税制改革后，中央和地方事权划分情况是地方承担了大部分事权，而地方政府没有那么多钱去承担这些公共支出事项，来自上级的财政转移支付就成为解决该问题的重要方案之一。

以上两点对财政转移支付必要性的分析是基于实际经济运行来说的，而就公共经济学理论来说，地方政府提供地方性公共产品是地方政府存在的必要性之所在，Tiebout（1956）认为，地方政府在了解本地居民偏好方面具有优势，本地居民相比于中央政府也能更好地监督地方政府提供某种公共产品。Stigler（1957）就此也给出了两点理由：一是就对本地居民在公共服务方面的需求信息掌握的充分程度来说，地方政府远远比中央政府有优势；二是辖区居民对自己需要的公共产品拥有投票权，需要来自不同层级政府所提供的差异化的基本公共服务。从供给效率来说，Oates（1972）认为，每一项基本公共服务应该由拥有最小地理面积的管辖者来提供，这样可以保证服务的收益和损失由他们自己享受和承担。但正如本研究前面所述，我国地区间资源禀赋差异极大，要实现地区间经济社会同步发展几乎不可能，即使在计划经济时期，东、中、西部的发展差距也很大，地区间基本公共服务供给水平的差距也异常明显。同时，我国“城乡二元”结构客观存在，各级政府的财政支出偏向城市的政策更是加剧了这一现象。为了弥补这些差距，增强地方政府提供基本公共服务的主动性，物质激励就显得尤为重要了，尤其是来自上级政府（含中央政府）的财政转移支付就愈发重要了，这些上下级政府间的财政转移支付制度和方法符合基本公共服务均等化的要求，也符合财政转移支付的功能定位。因此，综观世界各国，多数国家的中央政府收入责任大于支出责任，而地方政府支出责任远大于收入责任，而且中央政府和地方政府在支出责任和自有财政收入上都存在着纵向不均衡；同级的地方政府间因受到资源禀赋、经济结构、自然环境和人口状况等诸多因素的影响，也存在着收入能力、支出水平以及公共服务提供能力上的横向不均衡。因此，作为一种政策工具，财政转移支付的一个主要目标就是要改善这种财政分权所产生的上下级政府间的收入与基本公共服务支出不相匹配的非平衡状况，平衡地区间差异。

与此同时，公共财政支出必须满足公众对基本公共服务的需求又是我国财政体制改革的重要出发点和立足点之一，而我国正在努力全面建设的小康社会也需要政府在基本公共服务上的财政支出与公众对基本公共服务的需求相匹配，这也是小康社会的本质要求。但就我国辖区居民对基本公共服务的需求问题来说，长期以来不容忽视的实际情况是，深受我国传统文化影响的社会公众在决定其自身需求时，往往依赖于政府部门的决策，独立表达自身需求的意愿不强烈，而政府部门在制定公共服务方面的供给决策时，一方面希望能够掌握公众意愿，但另一方面往往又缺乏搜集公众意愿的渠道，这往往造成了在政府的基本公共服务供给行为中，供给并不能够显示乃至满足公众需求，供给至上思想在一定程度和范围内仍然存在。具体表现为：

一是在日常生活中，我们经常看到“重供给轻需求”的现象，即当基本公共服务被提供之后，它可能并不像绝大部分公众所期待或所设想的那样“美好”，这种现象的经常出现导致很多人都“见怪不怪”了，而体现在供给与需求的结构上，则是供需不一致的结构固化现象已经非常明显。

二是公众个人为了规避个体行动所付出的更高的税收成本，他们会选择不表达或少表达自己对基本公共服务的真实偏好，而这样做的话又可以增加他们的收益。但是，集体行动却常常会被这种合乎“个人理性”的选择所干扰而无法实现，通过提供基本公共服务来提高社会整体福利的构想也就几乎不可能实现了。

三是缺乏制度化的需求表达结构机制和文化机制。根据“政治系统论”的观点，在基本公共服务的消费中，制度体系中的一些重要组成结点，如机关、新闻机构、政府官员和NGO等，应该成为公众表达需求意愿和真实偏好的渠道和途径，而且一般都要求这些结点必须层次丰富而完善，公众对基本公共服务的需求信息能够被及时而准确的搜集和整理，进而汇报到基本公共服务供给的决策部门。但是，这些结点的构建和作用的发挥在我国的实际运行情况并不理想，社区和居委会作为最基层的政府部门，在这方面本应发挥重要作用，就目前来说，我们已然在这方面做了很多事情并取得了一定的成绩，但显然还不够，需要继续努力。

综上所述，在地方政府工作中，运用上级政府的财政转移支付资金来提供基本公共服务给本地居民已经成为其主要职责，而为了保障基本公共服务的供给能够满足公众需求，地方政府也要畅通本地居民的基本公共服务需求表达渠道，及时准确掌握辖区居民的需求，使基本公共服务供给成为能够满足居民有效需求的有效供给，从而提高基本公共服务供给效率。这就愈发凸显了在我国现行财政体制之下，合理设计财政转移支付制度和相应实施机制的重要性，以及研究财政转移支付对基本公共服务供给效率影响的紧迫性和重要意义。

（二）问题的提出

一般来说，我国20世纪90年代实施的分税制改革使得财政转移支付的意义得到了进一步加强，从图0－2中，我们可以看出，1992年之前地方政府从中央政府获得的财政转移支付资金一直呈下降趋势，到1993年中央对地方的净财政转移支付为－55.68亿元，达到历史新低，这种情况下，中央政府已然是没有多余的财力进行财政转移支付。从数据上看，地方政府从中央获得的净财政转移支付在1994年约为1819.04亿元，而到2014年则达到了51591.04亿元，约19.25% 的年均增长幅度已经超过了16.62%，即中央政府同一时期财政收入的年均增长幅度，而与此相对应的是，在当年中央政府的财政支出中，财政转移支付的占比也呈现出显著上升趋势，从1994年的43.9%上升到2014年的69.57%。有个时间临界点（2000年）也需要说明下，从1994年至2000年，地方政府从中央得到的财政转移支付金额和占比增加趋势虽然不明显，个别年份占比甚至有所下滑，但伴随着2000年之后国家经济战略的改变，如西部大开发和振兴东北老工业基地等战略的实施而同步出现了财政转移支付的快速增加，所占比重也显著提高。

然而，就我国财政转移支付与基本公共服务供给状况的现实表现来说，还存在着以下不容忽视的重要现象。

一是从理论上讲，地方政府的财政收入能力可以通过从上级政府获得财政转移支付得到增强，这些财政转移支付相当于变相地赋予了地方政府更大的降税等调整税收的自主权，但这种赋予地方政府的自主权是为了鼓励其提供基本公共服务。从这点说，地方政府的财政支出行为会受到转移支付影响，尤其是地方政府基本公共服务供给方面的支出会得到极大改变，即地方政府在得到较多财政转移支付后会增加基本公共服务方面的支出，财政转移支付确实改善了原来地区之间存在的基本公共服务不均等状况。通过梳理现有的经验和实证研究文献，我们也确实发现相关学者的研究证实，部分地方政府在获得财政转移支付后，基本公共服务方面的财政支出能力不足的状况得到了一定的缓解，同时伴随着经济建设支出的减少，而在教育、医疗方面的支出也在增加，但这种增加相比于这些基本公共服务对长期经济增长的重要性而言，则仍然显得非常不足，因为教育等基本公共服务是促进经济内生增长的重要因素，可以促进人力资本的保值和增值。

二是随着地方政府获得更多的财政转移支付，地方政府的财政支出绝对量持续增加，其占全国预算内总的财政支出比重也持续上升，已经从1994年的48.5%上升到了2013年的77.8%，这一方面可以说是地方政府承担了我国财政总支出中大部分的财政支出责任，另一方面也意味着地方得到中央政府财政转移支付以后，财力确实在逐步增强，在财政支出方面的资金处置自由度也在提高。我国目前现存的中央到地方的纵向转移支付确实极大地促进了地区间财政收入能力的均衡，非均等化的基本公共服务供给状况随着地方政府间财力的均衡而得到了一定程度的改善，地区间差异逐渐缩小的趋势也体现得越来越明显。

三是在现实经济发展过程中，财政转移支付所带来的财政支出和基本公共服务供给支出虽然逐年增加，均等化趋势也越来越明显，但社会公众对目前地方政府提供的基本公共服务的整体感受以及地方政府在基本公共服务提供方面的努力程度的认可，却并不如在逐年递增的财政转移支付数据上体现的那么美好，这其中主要的原因正如本研究前面所述，很大程度上是由于基本公共服务的供给过程并未充分考虑公众需求。如表0－1所示，2007～2015年国家财政在环境保护支出等五个主要基本公共服务供给方面支出的绝对量和相对量均持续显著增加，年均增幅除社会保障和就业外，均超越了财政总支出增长幅度。但据中国社会科学院发布的《中国基本公共服务调查报告（2012）》显示，虽然总体而言，公众对公共服务比较满意而且对未来改善比较有信心，但总体满意度仅为3.07分（满分5分），其中对医疗卫生和环境保护的整体满意度均低于平均值，医疗卫生满意度更是呈现出明显的地域不均衡，东部地区满意度最高为2.96分，中部地区排在第二位，平均分为2.94分，西部地区仅为2.85分。总之，财政转移支付带来了地方政府财政支出的增加，包括基本公共服务支出规模的增加，但没有带来当地居民幸福感的提升，当然这里的幸福感指的是消费增加的财政支出所提供的基本公共服务而得到的。

通过上述分析，可以看出，我国经济发展水平在历史和空间上本就分布不均衡，虽然可以较为明显地体会和观察到基本公共服务均等化趋势在我国地区间的表现越来越明显，而且这种趋势在很大程度上是得益于财政转移支付所带来的地区间财力的平衡，但是东中西部地区间经济社会发展水平和基本公共服务供给水平仍然差异巨大，各省域内县区层面因经济发展水平不同也呈现出这些特点，这就引起了两方面值得注意的问题：一方面，地方政府承担了大量的公共产品支出责任，支出结构和比重虽然有所差别，但各项支出增速明显；另一方面，大量的财政转移支付所带来的财政支出和基本公共服务支出在总量和增量双显著的情况下，公众从消费基本公共服务中所得到的满足程度却没有同步显著提升。

这就不得不引起我们的思考，财政转移支付是我国分权体制之下的重要财政政策之一，地方政府的财政收入能力不能承担财政支出责任的窘境因该政策的实施得到了改善，地方政府的基本公共服务供给能力也得到了提升，从转移支付到财政收支能力，再到基本公共服务供给，财政转移支付是怎样一步一步来影响地方政府的财政行为的呢？我们也知道，财政收支行为包含支出结构和支出效率两个重要的方面，结构具有效率变化的含义，结构趋于合理就意味着效率逐步提升，财政转移支付是否会造成地方政府支出结构改变，进而产生偏向呢？这种偏向是不是影响基本公共服务供给效率的主要因素呢？进一步地说，这些影响是不是跟财政转移支付的构成有关？一般性和专项转移支付在总转移支付中的分配比例是不是就是产生影响的关键之所在呢？不同方式的财政转移支付资金在地方基本公共服务供给方面的作用效果不同，这是否会极大地影响基本公共服务供给效率呢？在使用转移支付资金提供基本公共服务的过程中，辖区居民的需求表达机制和渠道是否通畅，以及地方政府是否考虑辖区居民的需求势必会极大地影响资金使用效率。我们在研究转移支付对基本公共服务供给效率的影响时，必须要考虑该需求显示机制的设计问题，这种需求显示机制又必然要将其放置到上级政府与下级政府以及辖区居民和地方政府的委托代理关系中去加以设计，良好的委托代理关系所构造的激励约束机制环境才是保证辖区居民对基本公共服务需求的偏好得以反映的前提基础。除了财政转移支付外，分权程度、行政管理支出和经济建设支出对地方政府运用财政转移支付资金提供基本公共服务行为会产生什么样的影响呢？这种影响是不是就是导致地方基本公共服务供给水平虽然改善但未能显著提升公众对基本公共服务满意度的关键因素呢？地方基本公共服务供给水平的改善不能显著提升公众满意度是不是又与地方政府财政支出效率和基本公共服务供给支出效率有关呢？

我们知道，在分税制改革以来的实践中，正是基于对地区间财力水平差距会影响到基本公共服务均等化实现而需要得到及时平衡的考虑，从中央政府开始，一直到地方政府，我国开始逐步建立和完善财政转移支付制度。按照2009年财政部对财政转移支付制度的规范，本研究重点研究一般性和专项两种转移支付，不过税收返还并不包括在我们研究的对象之内，除此之外，在一般性转移支付中主要体现的是以往来自上级政府的数额稳定、没有使用方法和方向等规定或限制的转移支付，比如被用于教育扶持、就业扶持、社会保障以及公共安全等方面的转移支付，一般性转移支付怎么使用完全是由地方政府决定，其使用方向或决定体现的是地方政府的意愿；而专项转移支付则是为了弥补一般性转移支付在设置过程中的不足，主要是对一些专项项目进行补助，中央政府或上级政府的意愿得到了体现，但在资金使用中，地方政府的权力得到了限制，须按上级政府制定的使用说明进行。在分税制改革以后的次年（即1995年），一般性转移支付制度经历了一系列改革与完善，尤其是过渡性转移支付的建立和制定统一标准公式来计算每个地区能够获得的转移支付金额，以弥补地方政府的财政收入和财政支出之间的缺口。所得税分享方面的改革（2002年）实施后，更多的、日益增加的中央财政收入转而采用一般性转移支付的形式，被用于中西部地区，过渡性转移支付逐渐被取代，从中央转移到地方的一般性转移支付增长迅速，在2006年超过了1500亿元。同时，中央政府还多次考虑各地财政困难程度，尤其是考虑到中西部地区的财政困难情况，及时并连续几次调整了财政转移支付政策（主要是针对工资方面的转移支付）。2005年因全面取消农业税改革造成的县乡村财政困难，中央实施了农村税费改革转移支付和缓解县乡财政困难的奖补政策，从2006年起基本解决了县乡政府的运转和财政供养人口的工资发放问题，各省份也基本都按照中央对地方政府的财政体制，在省域内为了缩小地区间的财力水平差异，也逐步建立和完善了省以下的财政转移支付制度。

同时，在理论探讨上，财政转移支付对政府基本公共服务供给行为的影响一般是通过对不同方式的财政转移支付对地方政府所产生的影响效应和对地方政府财政支出所产生的约束力不同这两个角度展开的。一般来说，地方政府的财政支出倾向极易受到地方财政收入多少的影响而发生改变，当地方政府拥有较多的、没有严格使用规定限制的一般性转移支付时，地方政府的财政收入增加，此时，我们会发现地方政府支出行为发生了改变。这种改变我们可以通过西方经济学的效用理论来理解：中央对地方的转移支付作为一种商品会产生收入效应和替代效应，所谓收入效应是指，地方政府得到上级政府的财政转移支付和补助，实际上相当于增加了地方政府的可支配收入，因此地方政府有为了得到上级拨款而放弃自身发展和扩大税源的动机，这样使得地方政府本级的财政收入减少；替代效应是指由于得到上级拨款，下级政府可以不必自掏腰包来提供公共服务，实际上就意味着基本公共服务供给成本降低了，地方政府提供基本公共服务的主动性增强，从而也间接扩大了来自于自身财政收入的那一部分公共支出。但由于GDP等经济发展变量在地方官员政绩考核中处于较为重要的位置，地方政府一般不可能因为获得财政转移支付资金而放弃发展经济和扩大税源的努力，所以上述收入效应仅仅存在于理论层面。

在现实预算收支过程中，并不完全像上面所阐述的那样，财政转移支付常常会带来下列影响，如果仍然从两个方面看，一是财政转移支付会带来激励效果，主要表现在转移支付带来了地方政府财政收入的增加，它们将更有能力和动力去负担某项原本只能靠本地财政收入去完成的项目；二是在带来激励效果的同时，这些到来的转移支付也会将地方政府原来预算用于A项目的资金转移到B项目中去，虽然A项目的建设资金仍然得到了保证，但地方政府原来的自有财政支出被挤出，财政转移支付原本的目的及其资金使用效果大打折扣。因此，就研究财政转移支付对基本公共服务供给效率的影响来说，其内在逻辑是要研究地方政府在得到上级政府的财政转移支付以后，其财政支出行为究竟会发生什么变化，即地方政府的基本公共服务供给行为选择会发生何种改变，而这种改变势必会直接或间接影响其基本公共服务的供给效率。

通过本部分分析，我们进一步从理论上理解了财政转移支付制度是财政分权管理体制的重要组成部分，能够纠正横向和纵向间财政失衡及地方政府基本公共服务供给带来的负的外部性，而考虑到不同方式的财政转移支付对地方财政支出选择行为的约束力也不一样，本研究可以从研究思路和研究方法上对本部分前面提出的问题进行进一步深化：一是本研究将一般性转移支付和专项转移支付作为关键自变量，运用理论和实证分析方法，分析两类财政转移支付对县级政府基本公共服务供给效率影响的显著程度有多大，并在理论分析中考虑到基本公共服务的供给方（各级政府）和需求方（辖区居民）之间能够形成具备良好激励约束性质的委托代理机制则对提高财政转移支付资金在基本公共服务供给方面的使用效率会产生的重要影响，运用委托代理机制理论对基本理论模型进行深化。二是分析财政分权对县级政府基本公共服务供给效率的影响，本研究用三个变量（财政收入分权变量、财政支出分权变量和财政自主度变量）表征政府间财政分权程度，分析其对县级政府基本公共服务供给效率影响的显著程度。三是本研究用专项转移支付占财政总支出比重和转移支付占财政收入（不含专项转移支付部分）两个变量表征县级政府获得的财政转移支付规模，实证分析财政转移支付规模对县级政府基本公共服务供给效率影响的同时，将通过趋势性分析进一步验证财政转移支付规模会对县级政府基本公共服务供给行为以及供给效率产生显著影响。四是分析除了财政转移支付外，其他控制变量对县级政府基本公共服务供给效率究竟会产生什么影响，为了更好地反映这种影响，本研究同时将考察这些变量对县级政府财政总支出效率的影响。

最后，本研究将根据实证分析的结果，以云南省为例，给出提高县级政府在基本公共服务供给中财政转移支付资金使用效率的政策建议，使财政转移支付制度的作用和重要价值在我国县级政府层面得到真正发挥，进而为我国在2020年实现全面建成小康社会的目标保驾护航。

二 研究目标和意义

（一）研究目标

基于选题背景和研究的问题，本研究预期达到以下三个目标。

一是系统回顾财政分权、财政转移支付和基本公共服务供给相关理论与文献，重新定义和厘清相关概念，并运用委托代理理论对财政转移支付影响基本公共服务的传统理论逻辑进行数理推导和归纳演绎，提出本研究需要检验的理论假设，为本研究后续研究奠定理论基础。

二是选取全国省级层面、西部地区的云南省、东部地区的广东省和中部地区的安徽省作为研究对象，首先通过计量模型就财政转移支付以及其他相关变量对县级政府基本公共服务支出结构的影响进行敏感性分析，然后就财政转移支付的规模及比重对县级政府基本公共服务供给效率的影响进行趋势性分析，最后运用随机前沿分析（SFA）方法就财政转移支付以及其他变量对基本公共服务供给效率的影响进行估计。

三是构建了地方政府的财政支出在一系列约束条件下最大化代表性当事人效用的模型，推导出地方政府基本公共服务供给对专项转移支付资金和一般性转移支付资金的敏感程度，进而得出两种转移支付对基本公共服务供给效率会产生何种影响。但是，上述理论模型的推导过程都是基于地方政府提供的基本公共服务是能够满足辖区居民需要的情况下展开的，即地方政府的基本公共服务供给行为是在其能够较好地反映辖区居民需求偏好的基础上做出的，或者可以说，这些供给决策的做出都是建立在消费者需求得到充分显示的基础上的。但我国的基本公共服务需求显示方面长期存在一些问题，而这些问题却实实在在影响了我国地方政府的基本公共服务供给的实际行为决策。因此，要深入研究财政转移支付对基本公共服务供给效率的影响，就必须拓展上述理论模型成立的前提假设条件，探讨在基本公共服务供给中，在辖区居民的真实需求并未被完全显示及表达情况下，上述理论模型是否还能够求得均衡解。本研究运用委托代理理论，从完善基本公共服务需求者的需求显示机制方面构建模型，并在信息条件要求更为宽松的贝叶斯条件下，求得该理论模型的均衡解。

（二）研究意义

随着中国经济发展水平的不断提高，社会发展相对滞后的现象越来越明显，公共利益缺失现象变得越来越普遍，抑制这种现象的持续恶化就成为各级政府在行使职权过程中的主要职责。一般认为，财政转移支付制度的产生与发展正是从经济角度，依靠中央强大的财政收入能力和财富能量，通过国民收入再分配手段（向地方政府进行财政转移支付）来增强地方政府财力，进行相关利益协调，以此来解决地方政府的财权无法负担事权的困境，消除影响地方提高财政收入能力不够的客观因素，修正地方政府不规范和不科学的经济管理行为。因此，以财政转移支付为着力点，研究其在我国地方政府，尤其是县级政府提供基本公共服务中的资金使用效率问题，就兼具了理论和现实双重意义。

就理论意义来说，主要包括：第一，进一步理清财政分权和财政转移支付之间的理论逻辑关系，有助于进一步丰富财政转移支付手段和完善财政转移支付制度的理论基础。第二，进一步丰富研究财政转移支付与基本公共服务供给效率两个主题之间关系的视角。本研究将选择供给效率作为研究视角进行相关问题的分析，通过对现有文献的梳理，我们不难看出，转移支付制度更多地被定位到基本公共服务均等化问题上去了，这是准确的，尤其是我国目前面临的区域间非均等化的基本公共服务供给状况迫切需要完善财政转移支付制度，但在谈到为什么大量的转移支付已经分配下去，但均等化还不能实现时，从效率视角进行深入研究的文献和成果还不是很多，本研究的相关研究可以在一定程度上丰富该类文献。第三，本研究理论分析和实证研究方法、委托代理理论的运用和相关研究结论有助于拓展公共经济学的理论内容和逻辑体系，而基于文献归纳的角度所展开的理论述评则可以帮助我们进一步认识财政转移支付制度的激励效应和挤占效应对地方政府基本公共服务供给行为的影响。

就现实意义来说，主要包括：第一，有助于正确理解我国经济发展水平差异明显的东中西部各区域，财政转移支付对县级政府基本公共服务供给、供给效率和财政支出的不同影响。从这个意义上说，从实证层面揭示县级政府的财政收支决策面对大规模的财政转移支付时的敏感性，即敏感程度是否显著，各地方政府所制定的财政转移支付制度则可以根据该敏感性程度来制定。第二，均衡地方政府财力，激励地方政府将该部分资金用于更好地提供基本公共服务，一直以来都是财政转移支付制度设计的主要初衷之一，我们相信地方政府会将其主要用于提供基本公共服务来满足居民需要，但财政转移支付资金的实际使用效果如何一直是上级政府部门关心的重要问题，本研究的相关研究可以为上级政府评价县级政府对财政转移支付资金使用绩效工作提供借鉴。第三，我国要在2020年全面建成小康社会，本研究认为，衡量小康社会的主要变量之一便是地方政府间具有更为均衡的提供基本公共服务的水平和能力，以及一个地区的民众能否与其他地区居民享受到同样或近似水平的基本公共服务，本研究的研究成果对地方政府，尤其是对作为最直接和最主要的基本公共服务供给主体的县级政府而言，当其在思考如何用好财政转移支付这项政策工具完成精准扶贫任务时，本研究的相关研究结论也可以提供参考并借鉴。

三 研究思路、主要内容和研究方法

（一）研究思路

如前文所述，上级政府（含中央政府）之所以安排大规模的财政转移支付，就是希望在地方政府（含县级政府）得到转移支付之后，其原有的财政支出预期发生改变，能够将更多财力用于提供基本公共服务，进而使不同区域间基本公共服务均等化目标得以实现。本研究认为，政府财政支出行为的改变势必会通过支出结构得以反映，支出结构不合理会影响财政支出效率，具体到基本公共服务供给所受到的来自财政转移支付的影响，就是地方政府的基本公共服务支出行为在受到财政转移支付影响后而偏向某一类公共服务供给，进而对整体基本公共服务供给效率产生影响，那么，我们就可以假设财政转移支付资金在基本公共服务供给方面的使用效率不高，就是导致此前上级政府进行了大规模财政转移支付未能带来县域间均等化的基本公共服务的主要原因。更为深入地讲，当专项和一般性转移支付被认为是两类最主要的财政转移支付时，则转移支付总资金中专项转移支付资金的使用方向和范围更多体现的是中央政府或上级政府的意志，使用灵活度较一般性转移支付资金低得多，而一般性转移支付资金形成了地方政府的自有收入，能产生更大程度的收入效应，转移支付总资金中两者的分配比例关系势必会对基本公共服务供给效率产生较大影响。而从制度运行和实施机制的角度讲，基本公共服务的供给方（各级政府）和需求方（辖区居民）之间能够形成具备良好激励约束性质的委托代理机制则对提高财政转移支付资金在基本公共服务供给方面的使用效率起着重要作用。

本研究思考的着力点是在此现象背后的资金使用效率问题，即财政转移支付资金究竟对地方政府的基本公共服务供给效率产生了何种影响，这种影响在我国东中西部三省之间存在着什么样的差异，而研究这些差异对于完善我国的财政转移支付制度和实施机制，提高我国县级政府的基本公共服务的供给水平应该很有理论价值和实际意义。鉴于对该问题的思考，本研究的研究思路如下：

（二）主要内容

结合上述研究思路，本研究的主要内容共分为六章。

在文献综述部分，本研究主要是对财政转移支付、基本公共服务、供给效率以及委托代理理论等概念进行了界定，其中对委托代理理论的界定是从文献综述的角度展开，所以文献综述部分并未专门对其进行综述，在此特别说明。然后文章从马克思的公正观和分配理论、政府间财政关系的理论、财政转移支付的基本理论、财政转移支付的经济效应分析、财政转移支付与公共服务供给行为、财政支出绩效评估与公共服务供给效率六个方面对已有研究文献进行了综述。

第一章为理论分析与模型构建，文章基于地方政府的财政支出在一系列约束条件下最大化代表性当事人效用的模型推导出地方政府基本公共服务供给对专项转移支付资金和一般性转移支付资金的敏感程度，进而得出两种转移支付对基本公共服务供给效率会产生何种影响。但是，上述理论模型的推导过程都是基于地方政府提供的基本公共服务是能够满足辖区居民需要的情况下展开的，即地方政府的基本公共服务供给行为是在其能较好地反映辖区居民需求偏好的基础上做出的，或者可以说是这些供给决策的做出都是建立在消费者需求得到充分显示的基础上的。但我国的基本公共服务需求者的需求显示方面长期存在一些问题，而这些问题却实实在在影响了我国地方政府的基本公共服务供给的实际行为决策。因此，要深入研究财政转移支付对基本公共服务供给效率的影响，就必须拓展上述理论模型成立的前提假设条件，探讨在基本公共服务供给中，在辖区居民的真实需求并未被完全显示及表达情况下，上述理论模型是否还能够求得均衡解。本章将运用委托代理理论，从完善基本公共服务需求者的需求显示机制方面构建模型，并在信息条件要求更为宽松的贝叶斯条件下，求得该理论模型的均衡解。在理论分析基础上，我们提出了4个待检验的理论假设，并分别构建了财政转移支付影响县级政府基本公共服务支出结构和供给效率的计量模型，并对变量选取和本研究的数据处理进行了说明，特别需要注意的是：这里的计量模型和数据处理为后续章节所沿用，所以在后续章节不再进行同样的说明。

第二、三、四、五章分别是基于全国省级层面、云南省县级层面、广东省县级层面和安徽省县级层面的实证分析，在这四章中，我们运用省级层面数据以及其他三省县级政府2004～2014年的财政收支面板数据，就财政转移支付对县级政府基本公共服务支出结构影响的敏感性、财政转移支付规模及其比重对供给效率影响的趋势性等问题进行了实证分析和随机前沿分析（SFA），并对相关的实证结果进行了阐释。

第六章则在前几章实证分析的基础上，进行了比较分析，得到了本研究的主要结论，并基于相关分析和主要结论提出了政策建议，同时指出了本研究研究不足和相关研究主题在后续研究中需要努力的方向和所要做的具体工作。

（三）研究方法

本研究根据应用型研究的需要，主要采取了文献研究的方法、理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的方法。

1．文献研究的方法

本研究通过对国内外学者关于财政分权、财政转移支付、基本公共服务供给以及对地方政府财政绩效评估和公共服务供给等方面的研究文献进行归纳和总结，全面把握与本研究相关的理论文献，这样能够保证本研究的相关研究和分析沿着正确的方向进行，并取得一定程度的理论创新。

2．理论分析与实证分析相结合的方法

理论分析与实证分析相结合是研究现实经济问题中最常用的方法，用规范的经济学理论分析现实经济问题，为实际问题的解决提供理论基础；用实证方法解释分析经济问题“是什么”，并根据实证分析的结果有针对性地给出政策建议。

具体来说，本研究一方面就财政转移支付对县级政府基本公共服务供给效率的影响进行了理论分析，主要运用数理推导方法构建了地方政府的财政支出在一系列约束条件下，代表性当事人效用实现最大化的模型，通过理论模型推导地方政府基本公共服务供给对专项转移支付资金和一般性转移支付资金的敏感程度，然后拓展上述理论模型成立的前提假设条件，探讨在基本公共服务供给中，在辖区居民的真实需求并未被完全显示及表达情况下，上述理论模型是否还能够求得均衡解。同时，以地方政府基本公共服务产出量与投入量的比值作为衡量基本公共服务供给效率的变量，通过对该变量方程求因变量（基本公共服务产出量）对自变量（一般性转移支付和专项转移支付）的偏导数来表征变量间的敏感性。另一方面，在理论分析的基础上，本研究运用云南、广东和安徽三省县级政府财政收支数据，就财政转移支付对基本公共服务支出结构影响的敏感性进行实证分析，在此基础上，进一步就财政转移支付对基本公共服务供给效率进行了实证分析。在敏感性分析中，本研究运用了描述性统计、单位根检验、Hausman检验、面板数据的固定效应和随机效应回归等方法，提高了实证分析的有效性和稳定性；在效率分析中，本研究选用随机前沿分析（SFA）方法进行实证分析，该分析方法相比于其他效率分析方法，能够在很大程度上保证本研究对效率的分析更加集中到供给效率这一点上来。

3．比较研究法

本研究选取全国省级层面、西部地区的云南省、东部地区的广东省和中部地区的安徽省四个样本，就财政转移支付对全国省级层面以及三个省的县级层面的基本公共服务供给行为和供给效率产生的影响进行实证分析，并将实证分析结果进行比较研究，通过对异同点的比较分析，进一步厘清财政转移支付对县级政府基本公共供给效率的影响途径和机制，归纳得到如何进一步提高财政转移支付在我国不同地区的县级政府基本公共服务供给中的使用效率等方面的政策建议。

四 基本概念界定

（一）财政转移支付

作为分权管理体制下至关重要的组成部分之一，财政转移支付制度无疑是非常重要的。一般来说，转移支付的内涵是非常丰富的，国际上把包含实物和虚拟资产等所有权的无偿转移都列为转移支付的范畴，其对象涵盖了政府间、政府与企业以及企业与居民之间的关于现金、实物、虚拟资产等的无偿转移。

在我国经济发展的不同阶段，转移支付的分类和包含的具体内容并不相同，可以说是一直在发生变化。根据2015年实施的新《预算法》相关规定，本研究在后续研究中，主要关注两种转移支付：一般性转移支付和专项转移支付，在对以往年度进行数据整合时，原本属于财力性转移支付的部分和民族地区、农村地区税费改革以及县乡补助等方面的财政转移支付均被包含在了一般性转移支付里面，这也是很多学者的做法；而以往的专项补助则被计入专项转移支付，此外专项转移支付还包括增发国债补助，其中包含了中央各部委为数众多的项目；除二者之外，2014年及以前的统计数据里还有税收返还也作为一项转移支付列出，学者在处理该项数据时也有两种观点：一种是将其作为同一般性转移支付和专项转移支付并列处理；还有学者是将其不列入转移支付，而是将其看作地方政府的实际收入，原因是这部分收入在分税制的机制设计中实际上是把它作为地方财政收入来对待的，而且有确定的公式来计算分配，只不过是中央财政预收而已。基于相同理由，本研究也将税收返还作为地方政府自有的财政收入，而不列入转移支付。

在一个国家中，不同层级政府之间（包括横向和纵向）的财政收入和支出的非均衡往往是由收入安排和支出划分引起的，其中纵向非均衡主要是就上级政府和下级政府之间来说的，而横向非均衡主要是就同一级政府因经济实力和财政收入差异而产生的不均衡。所有的政策都服从或服务于国家或中央政府制定的统一目标，财政转移支付政策也不例外，为了保证在市场经济中，政府四大职能（经济稳定发展、资源配置、收入分配和公共服务）的顺利完成，国家经常需要通过财政转移支付来消除这些不平衡。这里的财政转移支付是指发生在各级政府之间的资金转移，是通过财政补贴制度完成的。财政转移支付属于最重要的财政补贴，表现为各级政府之间，尤其是上级政府拨给下级政府的财政资金的流动，有关资金列入各级政府的财政预算，依据特定的立法程序执行。在某种意义上，政府间的转移支付是一种经济杠杆，因为除了具有一些特定的功能外，在划拨上和使用方面，任何一种形式的财政补贴都不是绝对没有限制的。通过财政补贴的特定功能作用和某些限制条件，上级政府可以用来约束、诱导和干预下级政府的财政活动，使其改变原有的决策顺序，以保证下级政府在不削弱自身利益的情况下优先选择执行上级政府的政策。

政府间转移支付的目标是要保证各级政府正常运转的财力需要，以及在此基础上实现上级政府制定的整体目标，在发挥弥补基层政府财政支出需要、有助于地方财力均等化、有助于地区间利益的协调和有助于上级政府对下级政府的控制等几个方面的作用时，财政转移支付至关重要。但一般说来，财政转移支付基本会关注两个目标：经济增长和地区均衡。这可以从两个方面得到解释：一是由于公共资本和私人资本的不完全替代性，在某些特定的领域，无回报的溢出效应的存在会使得私人资本的投资不足，此时公共资本的投资不仅没有挤出私人投资，在弥补私人投资不足的同时，甚至还能提高私人资本的回报率，进而促进经济增长。二是地区间由于存在天然的资源禀赋差异，经济发展水平不一致的情况时有发生，税收征管等能力差异较大，中央政府出于维护地方稳定等政治需要，也会进行一定的财政转移支付，即使这样做是有损效率的。

现实中，各国对转移支付数量确定方面的计算公式都很复杂，一般采用因素分析法来测算转移支付在政府间所需要的数额。例如，当我们仔细观察美国联邦政府如何确定对各州的转移支付时发现，为了鼓励各州努力扩大税源和提高征税能力去征尽可能多的税收，联邦政府在制定各州可以获得的财政转移支付数量时，总是对征税努力程度较高的州给予更多的财政转移支付，并结合各州人口数量、收入等基本情况确定较为规范的公式来计算转移支付数量，这也是许多发达国家的做法，这种做法对基本公共服务均等化的实现是有利的，但值得注意的是，没有明确的证据显示追求基本公共服务均等化并不是要求地区间供给水平完全一致。如果这样做的话，只会打击富裕地区的积极性，是缺乏效率的做法，这可以说是本研究的基本公共服务供给效率的出发点。

总之，地方政府转移支付不仅是一个财政资金的转移与弥补问题，关键是它体现了中央政府的财政平衡和财政协调的政策意图，并在一定程度上达到了提高效率和实现均等化的和谐统一。

（二）基本公共服务

结合国家相关政策文件的发展演变并通过对现有研究文献的研读，本研究认为，要充分理解基本公共服务的概念，还是需要梳理清楚公共产品（服务）这一概念的发展与演变。

1．公共产品（服务）概念的学术发展史

较早阐述公共服务概念的是19世纪末德国新历史学派财政学家Adolf Wagner，他的基本观点是经济社会发展与公共产品之间有着良好的统一性，经济发达程度越高，人们对公共产品（或服务）需求也就越大，获得良好公共服务的愿望也就越迫切，反过来也是一样，良好的公共服务供给水平对社会经济发展起着至关重要的作用。后来Erik Robert Lindahl（1919）在其博士学位论文《公平税收》中提出了“公共品”的概念，但其并未系统地进行阐述，后经Paul A. Samuelson（1954）在前人研究基础上，深入分析了公共支出的相关理论与问题，他认为非竞争和非排他是公共产品的本质属性，公共产品一旦被提供，则它被增加的任何一个消费者所消费都不会使得其他人从消费中所获得的效用受损，多增加的消费者消费该产品所需要付出的边际成本为零。詹姆斯·布坎南（1966）对公共产品的概念进行了扩展，他认为作为政治组织的集体选择结果，凡是由它们提供给社会公众的产品和服务都应该属于公共产品的范畴。之后，公共服务的概念在公共产品理论的推动下，其内涵得到了进一步发展，尤其是在发生于20世纪90年代的新公共管理运动的推动下，经济、社会和政府职能定位等问题得到了进一步的讨论与发展，政府职能不再是停留在管理层面，更多地体现在了服务层面，这次运动进一步扩展了公共服务的概念。通过梳理文献，我们发现，就对公共产品（服务）内涵的理解来说，主要有三种观点：

一是选择合适的角度来理解公共服务的内涵。比如运用公共产品理论来认识公共服务，认为公共服务要借助于现有的设施、资源和相关部门，其主要是被用来满足居民需要。虽然公共服务与公共产品有诸多相似之处，但不管是从概念本身还是概念本身之外的范畴来说，两者并不完全相同。综合目前文献对该问题的理解，有三种看法值得注意：第一种看法认为应该以两个完全不同的概念范畴来认识产品和服务，这点是值得商榷的。这些学者的观点应该是对相关产生了一些误解，认为公共服务只是以无形的服务形式而存在，其供给与需求应该是同时发生，产品是以物理形态存在，供给与需求是分离开的。但须知，传统经济学理论并不是以物理的物质形态来定义公共产品，而是从产品的内在特殊性质角度来定义，传统经济理论认为像教育等具有一定的非排他性和非竞争性的产品都属于公共产品，这点可以从著名经济学家Paul Samuelson、Arthur M. Okun、Harvey S. Rosen的观点中看得出来；第二种看法认为从概念的界定范围来说，公共服务因其自身所具有的普享性和公平的内涵，是政府提供给所有公民都能够享受到的公共产品，所以概念范围远大于公共产品，这种观点更具有自由、民主的西方色彩而得到了广泛的认可，但不可否认其仍然不能够全面地概括公共服务的本质属性；第三种看法认为二者应该不作区分，合二为一，服务是产品的一种或者可以当作产品的延伸，很明显这种观点也不尽合理。

二是从政府维护自身统治利益和公共安全的需要出发，政府部门需要将提供公共服务作为自身的一项重要的基本职责，公共服务的概念中因此也被赋予了更多责任与义务的含义，即不能忽略政府职能去理解公共服务的概念。

三是从价值观和社会利益观念看待公共服务，部分学者认为，对公共服务内涵和范围的认识更多体现的是一个国家和一个社会整体的价值取向和判断，它应该是集合了社会各方面的需要，尤其是体现了公益性的特征，其在不同社会和不同国家因价值观和社会利益观的不同而呈现出不同特点。

综上所述，学术界对公共产品（服务）内涵的理解因所站角度与立场不同而存在差异，但动态发展变化应该成为公共服务这一概念的本质属性与要求之一。同时，公共服务在被提供时，首先要考虑的应该是满足公众生活与生存最基本需要的那些基本公共服务。

2．我国基本公共服务概念与范围的正式确定和最新发展

在2003年中共十六届三中全会通过关于完善社会主义市场经济体制若干问题的一系列决定之前，公共服务一词在我国官方正式文件中还没有正式出现过，在此之前应该是只有对应研究，没有明确地用到这个词。在2003年，政府的职能在传统的三大职能（社会管理职能、市场监管职能和经济调节职能）的基础上，加入了政府有提供公共服务的重要职能。国务院在后续关于政府依法行政的相关文件中进一步强化了政府的四项职能。在公共服务的基础上，2006年制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中正式提出了我国要逐步推进实现基本公共服务均等化。自此以后，基本公共服务均等化一直是作为公共财政政策，尤其是财政转移支付政策制定和实施的主要目标之一。虽然2006年的《纲要》中提出了基本公共服务的概念，但并没有明确哪些公共服务属于基本公共服务的范畴。

2006年党的十六届六中全会在谈到哪些方面属于基本公共服务支出范畴时，政府在社会保障方面的支出、在就业再就业方面、在生态环境方面、在教育卫生文化方面和在公共安全方面等八个方面的支出被列入其中。此后，学术界就开始了对基本公共服务范围界定的讨论和研究。总的来看，学者们主要是从公共服务的需求和供给两个方面对基本公共服务的范围进行界定和研究。从需求的角度，学者们认为基本公共服务就是政府必须提供的，是用来满足人们基本的生存权和发展权需要的公共服务，是服务的最小范围和最低标准从供给的角度，基本公共服务就是政府主导提供，量力而行，受国家经济社会发展阶段和总体水平制约，并不是越多越好。

直到2012年7月出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）中明确提出了基本公共服务的范围覆盖。此后学者们在做研究的时候，对基本公共服务涵盖范围的理解基本保持一致，但根据研究对象和问题不同，加上数据的是否可得等原因，学者们在基本公共服务种类的取舍上，还是存在着明显的差别。

本研究也认为，在具体研究过程中，受限于数据可得性和具体研究对象等原因，选取不同的基本公共服务种类应该是可行的，但要符合《规划》所提出的公共服务的基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准和范围。本研究中所研究的基本公共服务主要包括教育、社会保障和就业、医疗卫生和城乡社区事务支出四个大类。

（三）供给效率

提到基本公共服务供给，不管是在现实的经济发展中，还是在学术研究上，大家首先关心的是均等化问题，这无疑是对的，因为这是由基本公共服务作为公共产品的本质属性所决定的。但是不容忽视的一个现象却是尽管中央层面和地方政府层面长期以来通过转移支付等财政手段持续增加基本公共服务供给方面的财政支出，但基本公共服务仍然呈现出巨大的城乡差距和东中西部空间分布不均衡，这与提供基本公共服务的财政资金使用效率不高密切相关。而效率作为经济学的核心词汇之一，众多著名的学者都曾下过定义，如Paul Samuelson、Arthur M. Okun、Harvey S. Rosen等，这些定义当中的重要思想就是效率的存在必须以其生产的产品或服务满足公众需要为前提。从经济学角度来说，效率表达的是投入与产出的关系问题，因此也被广泛地称为“经济效率”。本研究将要研究的基本公共服务的供给效率也属于经济效率的范畴，具体指的是，用于提供基本公共服务的财政资金的使用效率。为了更好地理解供给效率的含义，本研究首先介绍经济效率的含义和判断标准。

经济效率的概念是M. J. Farrell（1957）首次提出，并将经济效率分为技术效率和配置效率两个部分，并用生产前沿面理论对企业技术效率情况进行了描述和经验研究。投入到产出的转化比例是技术效率研究的问题，而研究实现最优转化比例的投入和产出组合则是配置效率关系的问题，相关学者对此进行了深入研究，进一步理顺了技术效率和配置效率的内在逻辑关系，并从潜在和实际产出两个方面对技术效率进行了界定，从最优的要素投入视角界定配置效率，并认为基于要素投入最优的产品产出这种投入和产出的双优资源组合状态即被认为是符合配置效率的。后续学者们的研究也进一步揭示了技术革新、运营水平和规模对实现效率是极其重要的，技术革新可以推动技术效率的提高，而扩大生产规模和提高运营管理水平则有助于配置效率的提高。

经典微观经济理论将经济效率称为帕累托最优状态，符合帕累托标准、不存在帕累托改进余地的资源配置状态都可以被认为是符合经济效率原则的。传统微观经济理论分别从交换和生产两个方面来认识这种帕累托最优条件，就两个消费者A和B，两个生产者C和D，两种商品X和Y，两种要素投入劳动力L和资本K处在消费和生产两个市场中的情况下，表示交换的帕累托最优条件为：

市场上的消费者在不同商品间的边际替代率相等时，就不存在重新分配或交换商品的帕累托改进余地，那就是帕累托最优状态，符合经济效率。

表示生产的帕累托最优条件为：

市场上的生产者在生产过程中对投入生产过程的两种要素（劳动力和资本）做权衡的时候，每一单位的劳动力所能够替代的资本的数量比例在两个生产者之间相等时，我们就认为劳动力和资本在两个生产者间的分配就达到了帕累托最优状态。

当两种市场合在一起，我们就可以得出交换和生产同时达到最优帕累托标准的条件：

当市场中，产品的边际替代率等于边际转换率时，整个市场实现了经济效率状态，此时整个社会福利最大化。

在上述帕累托效率标准下，本研究的基本公共服务供给效率的具体含义界定如下：

本研究沿用Battese and Coelli（1995）利用极大似然估计方法得出各参数值这一思路，首先推导出了随机变量εit＝（Vit+Uit）的联合密度函数，设Uit的密度函数为f（u），那么，随机变量εit的联合密度函数为：

其中，设置为密度函数的概率密度分布函数，两者之间的关系表达式为：，因此，可以得出：

如果我们设置, ，然后将（0－2）代入（0－1）可以得到更为一般化的随机变量εit的联合密度函数为：

其中为标准正态分布函数。此时，我们对模型（0－3）进行一系列最大似然估计后，σ2, , , γ, μ这些参数的估计值都可以被求出来。然后，最佳效率标准的估计值，即成本函数的表达式就可以表示为：

根据前述理论，结合上述成本函数方程，我们不难得到当完全无效率损失时，我们提供基本公共服务所要付出的预期理论成本期望值是小于提供等量基本公共服务在面临实际经济运行中必然要造成的效率损失情况下的实际成本期望值 的，由此可知，EFFi应该介于1和无穷大之间。当然，这仅仅只是理论上的推导，但无碍我们求出具体数值。那么，上述成本函数方程的设置是否就确定是有效的呢？经济学家们设置了变差率方程来进行验证，具体验证办法见G. E. Battese and T. J. Coelli（1995）。

古典经济学中将生产过程中的效率称为经济效率，并从技术革新促进资源优化配置的角度分析该效率，后续一些经济学流派开始从制度构建与运行的视角提出新的效率概念，用来解释政府基本公共服务供给低效率的。这其中影响最大的应该是由Harvey Leibenstein（1966）用“X－效率”提出来的，他主要是采用实证主义的办法，列举了一系列国家公共部门行政成本高昂所造成的基本公共服务资源浪费的例子，并将其称为政府内部的X－低效率，认为X－低效率会造成基本公共服务供给效率低下。后续学者如William A. Niskanen（1971）提出的官僚预算最大化模型也进一步证明了，在追求利益最大化动机的驱使下，行政部门确实存在着一种增加多余、不必要行政支出的倾向，导致政府支出一直在显著增加，但行政部门容易漠视公众需求又导致了基本公共服务供给中财政资金使用的低效率。

本研究研究的对象就是政府部门基本公共服务供给效率，是属于经济效率的范畴，包括技术效率和配置效率两个部分，它既强调实际的政府财政资源投入和相应的公共服务产出之间的比例关系，又强调财政资源投入中各要素的最优比例组合，但这其中不能忽视X－效率可能会造成的一些负面影响。所以，从整体上说，本研究所研究的基本公共服务供给资金的使用效率是技术效率、配置效率和制度效率的有机统一，即在基本公共服务供给中，财政资金的使用效率一方面包含了经济学角度所说的技术和资源配置效率，另一方面也包含了基本公共服务的供给必须能够满足公众对基本公共服务的需求，人们的需求偏好可以通过良好的机制和渠道得到显示并被政府采纳，从而可以在基本公共服务供给中得以表达和实现。

（四）委托代理理论

如何实现资源的优化配置一直是经济学关注和研究的重要对象和主要问题，传统古典经济学设计了一套完全竞争的市场机制和模型，认为每一个市场参与者都在拥有完备的信息条件下做出选择，这样经济活动参与者的个体利益和设计者的既定目标相一致，资源配置效率最大化。但在现实经济运行中，信息不完全、偏好目标的内生性、决策分散化、政府管制等种种不理想的内部和外部因素导致了信息不完全或不对称，资源配置最优化往往不能实现。

经典的委托代理理论告诉我们，在委托人和代理人之间，由于信息的不对称，将导致两者之间的激励相容无法实现而带来道德约束和逆向选择风险，代理人未必会按照事先与委托人制定的方案行动，由此会带来不小的效益损失，而代理人因信息不对称，故无法及时察觉和全面掌握代理人的行动，此即为委托代理理论研究的出发点，而委托人需要根据所能够察觉和掌握的信息来约束或激励代理人采取对自己利益有利的行动就成为该理论的落脚点。将委托代理理论研究的问题进行扩展，我们不难发现，解决好委托人和代理人之间的激励约束关系对提升资源使用效率、优化资源配置非常重要。

以基本公共服务供给来说，经典的公共产品供给理论认为，当个人需要某种公共产品，并能够确定自己愿意支付的成本价格时，他不会向外界透露任何信息，甚至表达该公共产品对自己来说可有可无的信号，目的当然是为了能够“搭便车”，这样他本应该支付的公共产品成本却没有承担，但仍然可以享受到该项公共产品被提供之后所带来的福利。所以，在20世纪70年代之前，学者们认为，由于人们不愿揭示其真实的支付意愿，公共产品不可能按照私人产品那样通过市场机制实现有效供给。但之后，一些研究机制设计理论的学者对此进行了深入思考与研究，他们认为，在公共产品的成本全部由外界而不再由需求者承担时（即我们平常所说的拟线性效用情况），所有的需求者都会站出来踊跃表达自己的真实意愿，相关的博弈总会得到一个占有策略均衡，实施机制很容易得到显示，此时的公共产品供给无疑是有效率的。为此，这些学者考虑能否设计一种对说谎者的惩罚性的税收（即传统经济理论中的克拉克税）或对诚实者的补贴，通过外部性内部化达到让公共产品需求者真实表达意愿的目的。尽管这种借助“克拉克税”来引导参与者表达真实意愿的机制，是实现公共资源的配置效率的途径之一，但并不符合经典的帕累托效率，因为这会引起公共产品供给预算的非严格均衡，会导致预算所需转移支付过多从而难以处理的有效率。

当我们回到情况更为复杂的一般性经济环境中的时候，我们会很容易发现占优策略的达成几乎不可能实现，唯一的占优机制就是独裁。那么公共产品供给在信息要求较松的贝叶斯机制下是不是就找不到均衡解呢？d'Aspremont and Gerard－Varet（1979）、Arrow（1979）、Fudenberg and Tirole（1991）都认为，在占优策略机制中，激励约束要求，不管参与者是否愿意，都必须如实显示自身的意愿，这样可以实现效用最大化；但在复杂的现实经济运行中，所有的参与者都是理性的经济人，激励约束在理论意义上就成立，是可以找到符合帕累托效率的激励机制，从而实现帕累托效率上公共产品供给。但是，一方面，这种机制并不能很好地对个人理性进行约束，因为有些参与者在观察到自己参与并表达对公共产品供给的真实支付意愿而他人不会时，他也会选择不参与，个人理性约束出现了失效的情况，“搭便车”情况便会出现。因此，即使在更为一般的贝叶斯环境下，帕累托效率与参与约束也会不兼容。另一方面，假如自愿参与和配置决策按照一致同意的原则进行，“搭便车”的情况依然会存在，如通过筹资提供公共产品供给的情况，但随着参与博弈人数的增多，多到可以忽略一个人的决策不再对公共产品是否会被提供产生任何影响时，我们就可以让每一个参与者所能够承担的公共产品成本支出额由他们自己来自行决定。

综上，我们可以推测，想要某个机制在基本公共服务供给方面产生帕累托最优配置，必须放弃占优均衡，即放弃每个参与者都能够真实地表达意愿，无论参与者数目是多少，在任何可能的情况下，激励相容似乎是不可能达到的。尽管理论上说，激励相容、公众参与的真实意愿表达和帕累托效率在一般环境中的基本公共服务供给方面存在着无法共存的可能性，“搭便车”情况总是存在，但一般环境是指私有制下的市场竞争环境。在我国公有制为主体的市场经济环境中，在基本公共服务供给中，通过对政府转移支付等手段的使用和适当的成本分担等相关机制的设计，让转移支付合理替代从公众处筹集资金，使财政转移支付和成本分担系统相互间弥补或消化过少或过多的财政转移支付资金，这样每个人在基本公共服务得到供给时的收入效应不至于为负值，可以极大地降低“搭便车”情况发生的概率；同时，依赖市场调节机制并辅以相关立法，可以增强参与者参与基本公共服务供给“意愿表达”的积极性与主动性，使得外部性机制进一步增强，公众自愿参与和资源配置的帕累托效率二者在理论和实践上的兼容性也可以得到提升，从而保证并促进公共服务供给行为的改善和供给效率的提高。

（五）机制设计理论

基于对基本公共服务委托代理理论的分析，学者们发现，在基本公共服务的委托代理行为中，如何在委托人和代理人之间不存在理想的资源配置所需的信息条件下设计有效的资源配置机制便成了一个重要的问题，信息经济学应运而生，上述问题也成为信息经济学发展中着力解决的主要问题之一，而机制设计理论就是经济学家在这方面进行的有益探索。因此，本研究认为，我们有必要在对委托代理理论的界定中介绍一下机制设计理论，也为后续政策建议的提出做好铺垫。机制设计理论是以理性选择、博弈论和社会选择理论为基础，将对复杂的社会互动特征的理解分解成为理性的个人、理性的集体和理性的社会三个有机组成部分的行动互动特征加以考察，从而更好地设计出相应的机制和制度以保证社会参与者（个人和集体）的最大效用或利益。机制设计理论已经成为20世纪后半期微观经济学领域最重要的分支，Leonid Hurwicz、Eric S. Maskin和Roger B. Myerson即是该理论最重要的三位代表人物，其中Leonid Hurwicz的工作是开创性的。同时，根据既往对信息经济学的相关研究，Eric Rasmusen（1994）对委托人和代理人的界定常常以是否拥有私人信息为判断标准，几乎所有涉及信息对称与非对称的理论模型和活动都可以在委托代理的框架下进行分析。本研究认为，要运用委托代理理论和建立在其理论基础上的相关机制来分析政府基本公共服务供给行为，首先要梳理和界定机制设计理论的学术发展史和内涵。

信息效率和激励相容是经济运行机制中关注度最高的两个问题，信息效率是指所制定的机制对信息的需要量和获取信息的成本最小化即可；激励相容是指机制设计所要达到的目标恰好与参与者个人目标一致，参与者在追求个人目标时刚好实现了机制设计者设计的目标。信息不足和激励不足两个问题在私人物品和公共产品的经济环境中都广泛存在，Leonid Hurwicz基于信息不对称的假设分析信息问题后指出，人们针对博弈做出策略性的行为会导致资源配置效率发生扭曲。这就需要建立起一个信息交流系统，信息交流系统的规则通过事先制定，并同时制定应对每个信息集的解决方案，尽管其可能出现计算和信息如何更好地传递两个难题，甚至还有动态系统的问题，但社会目标存在多种不同的实现方式，而个人目标与社会目标未必一致，因此社会目标难以达成。激励作为解决方案被提了出来，Leonid Hurwicz（1972）在《论信息分散系统》的文章里面，提出了激励相容的概念，激励相容要解决的就是参与者个人不按事先制定的机制所制定的规则行事的问题，即在此情况下，如何实现个人目标和社会目标相一致。同时，Hurwicz还提出了针对私人物品环境下的“不可能定理”，该定理表明在私人物品提供中，信息分散环境使得私人可以随意隐瞒自己的真实信息，不存在一个有效率的机制促使个人有动力显示自己的真实想法，在公共产品的提供中，这种情况更是普遍，“免费搭车”就是最好的例子。这就需要在公共产品供给中，通过解决信息无效和激励不足问题，创造更为真实而良好的个人意思表达环境。

有了良好的个人意思表达环境，加上满足激励相容，是不是就意味着满足各方利益的最优的机制就很容易找到呢？在Hurwicz理论框架的直接推动下，显示原理作为解决方案之一被提出并得到了极大发展，显示原理的目标就是寻找一类可能存在的直接显示机制，这些直接显示机制可以直接转化为现实机制。从最初的、限制条件严格的直接显示机制，到后来放宽假设前提，在贝叶斯条件下求均衡，并将其运用于政府规制和拍卖理论，显示机制将显示原理与不完全信息相结合，更将虚假信息等情况考虑到模型中去，模型被扩展到了更为一般的情形。随着博弈论的发展，尤其是多阶段博弈的引入让显示原理到直接机制的进程更容易通过和实施，因为之所以能够通过多阶段博弈而得到博弈均衡，就说明选择这项社会规则符合直接实施机制所必需的激励相容要求，符合激励相容的要求也就进一步说明在此项社会规则的博弈过程中，每个参与者都能够表达或显示自己真实的意愿或偏好。显示原理解决了最优机制的分析与寻找的问题，Eric S. Maskin（1977）在《纳什均衡与福利最优化》一文中提出了实施理论，他在文章中讨论了单调性和无否决权的性质，在此基础上，社会规则的选择与实施等更为一般性的问题就能够运用博弈论进行分析了，经过后续多位学者的持续研究，实施理论已经成为机制设计理论的重要组成部分，在公共选择理论与不完全契约理论中得到了广泛应用。

综上所述，机制设计理论的发展史也说明，该理论的出发点和最终目标无疑都是通过设计出激励兼容经济机制的机制，弥补亚当·斯密以来市场竞争机制在某些领域会出现的失灵状况等缺陷，提高同时实现个人利益、集体利益和社会公共利益的可能性。理论和实践都在说明，如果市场经济中的竞争机制和杠杆能够优化资源配置，让位给竞争等市场机制来解决资源配置问题无疑是非常必要的，但在许多非竞争市场的情况下，如不完全竞争市场、生产的外部性、公共产品市场等，就需要找到其他方法或设置一定的机制帮助市场解决。

五 文献综述

本研究的最终目的是考察在我国目前的分权体制下，财政转移支付作为一项重要的制度与政策，对我国县级政府的基本公共服务供给中财政资金使用效率究竟会产生何种影响。通过对现有研究文献的梳理，我们发现大部分的研究成果是从地方政府行为角度研究财政转移支付和公共服务供给效率之间的关系问题。结合本研究的研究目标，同时为了更好地展示并回顾国内外学者在该领域的研究成果和现状，笔者尝试从六个方面展开文献述评。

（一）马克思的分配理论

如前所述，财政转移支付政策的首要目标就是实现区域间基本公共服务供给的均等化，基本公共服务供给效率的实现首先就离不开财政资源的合理分配，而谈到资源的合理分配问题又不得不阐释清楚在经济思想史领域中占据重要地位的马克思的按劳分配理论，该理论主要体现在马克思对德国工人党纲领的批判中，即被称为《哥达纲领批判》的文本中，马克思批判了所谓的平等的、不折不扣的按劳分配方式，提出了自己的理解和观点。

具体来说，《哥达纲领批判》中所认为的平等的和不折不扣的分配方式包含两层意思：一是“劳动所得应当不折不扣和按照平等的权利属于一切社会成员”；二是“劳动的解放要求把劳动资料提高为社会公共财产，要求集体调节总劳动并公平分配劳动所得”。

马克思对这些表述并不认同，他认为，不折不扣和平等的权利只是乌托邦式的美好愿望，并没有考虑到现实社会中并非所有劳动者都诚实地从事劳动和游手好闲之人肯定存在这些现实情况，是无法实现的空话。马克思运用经济学理论进一步分析认为，如果把劳动所得理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品，它里面应当扣除用来补偿消耗掉的生产资料的部分、用来扩大生产的追加部分以及用来应付不幸事故和自然灾害的后备基金或保险基金部分，究竟要扣除多少应根据现有的物资和力量来确定，是无法根据公平原则来计算的。而对于剩下的总产品中的另一部分是用来作为消费资料的，马克思认为，这剩下的总产品在进行个人分配之前还必须扣除：随着新社会发展水平的提高而逐渐减少的跟生产没有直接关系的一般管理费用、随着社会发展水平的提高而逐渐增加的共同需要部分以及为丧失劳动能力的人设立的基金这三个部分，而这三个部分为公共使用部分，体现了政府所应该履行的公共服务职能。

基于马克思上述对《哥达纲领批判》中公平的和不折不扣的按劳分配观点的批判，我们不难发现，财政转移支付资金作为一种重要的资源或权利，其在地区之间的分配则不能超出该地区的社会经济结构以及由该结构制约的社会文化的发展，在实现基本公共服务均等化的大目标下，各国中央政府需要从社会总产品中扣除后备基金，以用于财政转移支付支出部分，而国家扣除的后备基金的多少必然要随着该国经济社会发展的实际加以确定。同时，财政转移支付的分配必须在符合生产条件的基础上，满足财政资源配置的效率标准，正如马克思所说，消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果；而生产条件的分配，则表现生产方式本身的性质。

马克思关于分配理论的相关论述是站在历史唯物论的角度，深入到物质生产的实践中去认识资本主义生产关系的本质，尤其是其中所包含的分配关系的公正性必然受到不同国家和地区、不同历史阶段和不同国情等因素的限制，对于指导我们在合理分配财政转移支付资金时仍然具有非常重要的理论价值和现实指导意义。

（二）关于政府间财政关系的理论

如前所述，财政分权已经成为世界上多数大型经济体在财政体制改革方面普遍采取的改革策略，在展开本部分论述之前，先交代下与财政分权有着相近意思的是另一个概念“财政联邦主义”，这是一个来自西方、内涵更为丰富的多维概念，它包含着与公共部门垂直结构有关的全部议题，需要从政治、行政、财政和市场分权等不同侧面综合理解，才能够更清晰地全面理解其内涵。但基本得到认可的是，这两个概念都是研究纵向不同层级间政府间的财政职责及划分，而政府间财政职责及划分也与基本公共服务供给紧密相连，即财政分权理论的发展是与基本公共服务理论紧密联系在一起的。根据前提假设、研究方法、关注的重点和分析范式不同，对于财政分权理论的研究进程也经历了三个阶段，从最先的第一代分权理论，到建立在公共选择理论基础上的第二代分权理论，到最后关于基本公共服务供给多元化的第三代分权理论，可以说，分权理论的发展与公共产品理论以及公共服务的供给问题紧密相连。当然，为了更好地认识分权理论研究进展和现状，最后我们还对财政分权的经验研究（实证研究）成果进行了梳理。

1．第一代财政分权理论

第一代财政分权理论建立在规范的公共产品理论基础之上，以市场失灵为起点，遵循新古典经济学规范分析框架，以帕累托效率和社会公正为两大准则，采用方法论的个人主义和理性选择假设，采用规范分析方法来探讨市场经济中政府职能的分配与发挥问题，即各级政府应该承担何种政府职能，履行职能中又应该采用何种财政手段等问题。就目前理论界而言，Tiebout被认为是提出财政分权理论的第一人，Tiebout的贡献在于首次把基于全国层面分析的主流公共产品理论扩展到对地方公共品的需求分析，在其1956年经典论文“A Pure Theory of Local Expenditure”中，他假定在完全竞争条件下，居民作为政府竞争的对象可以自由流动（即“用脚投票”），这样能够产生与商品市场自由竞争机制一样的资源最优配置，使地方政府只能在税收价格等于他们边际成本的地方有效地提供产品和服务，即地方政府提供的公共产品达到配置效率和生产效率相等。在Tiebout的分析中，没有外溢效应，对居民征收的受益税等税收和居民完全自由流动两者之间博弈的最终结果会使得政府辖区维持其最优规模。Musgrave对财政三项职能在中央和地方之间的分工做出如下论断：财政联邦制的核心在于允许政策制定可以充分考虑联邦政府和州政府各自优势，州政府在充分掌握本地居民基本偏好的情况下承担除了分配和维护稳定等职能之外的其他职能，而联邦政府则需要承担全国范围内的分配和再分配职能以及维护好稳定的局面。后来，Musgrave进一步提出了非常精细的用来规范中央和地方之间税收划分的原则。Oates（1972）对财政联邦主义结构下公共财政职能在联邦和地方之间的分配做了理论总结，并首次明确提出了财产税应该作为地方性公共产品融资的主要来源，并指出基于地方政府的信息比较优势，国家财政资源应该向地方政府倾斜，由地方政府多支配一些财政资源，承担更多的国家财政支出，这样可以比较好的实现经济效率的提升。同时，这样让地方政府积极参与选择和运用公共资源，又会反过来使地方政府变得更加有效和民主。

后续研究基本上都是放宽了Tiebout模型完全竞争的假设，并将政府间竞争的动力从居民扩展到了企业，开始分析财政竞争（含税收竞争和支出竞争）、公共产品和公共服务提供方面的竞争以及经济发展政策等政府间竞争行为及其所产生的效应，这大大丰富了传统的财政分权理论。Oates and Schwab（1988）关注资本自由流动的效应，把地方政府目标函数设定为可用预算约束下最大化其选民福利，在与Tiebout模型采用类似假定的前提下，Oates－Schwab模型证明地方政府与企业的竞争过程可以带来资源配置效率的提升。Besley and Coate（2003）则将研究更推进了一步，他们在不完全信息假设下，构建了地方政府间竞争标尺模型，指出标尺竞争并不一定能制约不良官员的寻租行为，但是该模型并没有涉及分配效率或者是公平，只涉及生产效率，但把政府动力机制的内容由要素流动性进一步扩大到居民的反馈机制。第一代财政分权理论并没有认真思考在其理论发展中势必会产生重要影响的政府角色定位和政治体制等内容，而这些内容在第二代财政分权理论中得到了很好的解决。

2．第二代财政分权理论

第二代财政分权理论是建立在公共选择理论基础上的，结合经济学在预算软约束、信息经济学、机制设计理论以及制度经济学方面的前沿研究成果，结合转轨国家财政分权的实际情况，在官僚预算最大化目标与居民福利最大化目标相偏离的情况下，系统研究官员经济和政治激励机制及其效应，重点关注了财政分权下政府帕累托效率实现的机制，进而解释中国、俄罗斯等转轨国家产生不同经济绩效的基本制度性因素。

做出了开创性贡献的Qian and Weingast（1996）将财政联邦主义和软预算约束结合起来，提出了市场维护型财政联邦主义的概念，并概括其几个特征：首先，政府内部存在层级体系；其次，中央政府与地方政府之间存在权力划分，中央政府给予地方政府一定范围内的自主权，没有从上到下的绝对的控制，而且是以制度形式规定下来，“制度的笼子”形成的硬约束可以更好地规范中央与地方的权力关系，长期而稳定的预期得以形成；最后，各级政府要严格遵守同中央达成的权力使用规范，对地方经济发展负责，有责任也有义务打破地区割据，维护统一的商品和要素自由流动市场。从上述三点，我们不难看出这些学者们分析的基本逻辑是：基于传统自由竞争理论，他们认为市场的自由竞争可以促进要素跨地区流动，信息更为透明，在此基础上形成的经济和政治机制可以很好地约束和降低寻租和政治保护行为在地方政府身上发生的概率；而同时，中央政府独有的货币集权和财政分权一起硬化了各级政府的预算约束，为形成良好的财政运行环境提供了激励，这就会使得地方政府不再轻易通过政治手段去干预市场经济的自由运行，上述理论逻辑如果能够长期积累和规范下来，那么自由竞争市场机制的政治基础将建立起来，各方从市场获利的稳定预期将形成与巩固，制度就变得相对稳定而不易改变。

正如Olson（1969）指出的那样，就作为一项制度而言，财政分权制度不仅是一项实现政府职能的标配制度，就制度本身来说，它还是由一系列正式和非正式制度组成，是政府作为公共政策制定者所制定的包含激励约束在内的一项竞争机制。但是以政府间竞争来消除影响公共产品供给的无效率似乎并不能实现，它所能起到的作用仅限于限制或降低无效率发生的概率，这一点也被后来的学者发现并证实。基于这一逻辑，第二代财政分权理论力图用中国和俄罗斯等转轨国家地方政府及其官员所面对的不同问责机制，解释转轨国家不同经济绩效和公共产品配置效率出现的原因。Zhuravskaya（2000）指出，转轨经济中财政分权高强度的政治激励将导致官员贪腐、省际保护主义和政府危机被利益集团所虏获，在研究中国财政分权下地方政府的政治和经济激励时，强调中国行政集权与财政分权对地方政府行为的经济和政治激励产生的不同效应。而中国政治集权下的财政分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化，促进地方政府竞争，为市场经济发展提供制度性基础，常常被学者们用来解释中国式分权所产生的巨大经济增长效应。这也表明，从作用机理的角度来看，中国的分权更强调对经济增长的促进作用，而忽视了对民生的改善，这其中的原因主要表现为中国的地方政府面临着双重激励，一方面为来自上级政府的经济增长的强激励，另一方面为被上级政府赋予了经济自主权，在双重激励的作用下，真正驱动地方政府的还是经济增长非收入分配，也有学者称这种倾向为政府职能异化。

第二代财政分权理论突出了地方政府获得的经济和政治性激励等动力机制可以显著促进地方经济增长，而良好的政府结构决定高效的市场运行，法治以及民主等政治因素是构建市场机制的基础。但同时，在众多学者的思想和理论中，似乎都流露出在公正和机会主义两种思想中，中央政府是前者而地方政府属于后者，但这种思想本身也有不科学的地方。当然，就第二代分权理论而言，其给出了转轨国家在改革初期，需要建设一系列支持市场的基本制度和规则来摆脱体制中的深层次问题的困扰，以制度硬化软约束，培养财政决策的可问责性，这样才会进一步使得财政分权的优势得到发挥。当然也有学者指出，第二代财政分权理论只是将第一代分权理论的研究视角转移到了从地方政府和官员的经济和政治激励机制入手，探讨转轨国家政府所控制的市场经济在面对财政分权体制约束时，帕累托效率所必需的一些实现机制。

3．多元化的公共产品供给理论

从理论上说，分权是有效提供公共产品的必然选择，在一个国家面临巨大的领土面积和庞大的人口时，分权对于促进地方经济发展就显得愈发必要和重要。其中，对于这样的国家而言，分权就显得更加有必要，主要原因就是中央政府对地方政府的监督面临很高的成本，此时，“做对激励”相对于“做对价格”要重要得多，与其付出昂贵的协调成本来促进地方经济发展，还不如放手让各地发展自己，在这个过程中，也不必担心中央政府与地方政府间激励不相容的情况会发生，因为政治集权会时时影响经济分权。同时，我们也发现第一代和第二代财政分权理论基本都是将市场机制和政府机制作为对立的两个方面来展开公共产品供给决策研究的，显然它们在地方政府提供公共服务这一行为中的适用性也随着经济社会发展在逐渐减弱。

就财政分权对公共产品供给的影响来说，20世纪60年代兴起的新公共管理运动，综合了公共选择学派理论、制度经济学理论、博弈理论的研究成果，立足于一项服务本身的经济特点及环境因素，运用交易成本理论、信息经济学方法，提出了公共产品多元化供给理论。结合理论界当时对囚徒困境、集体行动的逻辑和公地悲剧等现象的两种看法（或解决方案），即政府集权和产权界定内部化的外部性缺陷，E. Ostrom（1987）提出的解决方法是必须重点关注制度自主转化的本质和内部变量如何影响规则，即使在没有外部力量作用下，集体行动的规则安排也绝非一成不变，同时，也不能将集体行动的纳什均衡、非理性结果和公地悲剧作为自主行动的注定结局。如果各方的合作净收益大于零，利益相关者之间通过订立契约并在内部执行该契约，监督彼此间的行动，不仅是理性的，还是可行的。当然，选择一种柔和的态度去面对引入外部资源的决定，这种外部资源即是监督和执行的理论，也可以理解其为一种来自外部机制的力量，这也正是经典俱乐部物品理论中参与者的自愿行动。这种自愿行动的动力机制建立在参与者的自利性基础之上，完整地表达出自发特征。

公共产品的多元供给理论区分了供应和生产，对供应和生产的区分是基于两个过程运行的制度框架和体制约束展开的，原来是两个过程在同一个制度框架和体制下进行，分离后则是在两个制度框架和体制下进行。这种分离对公共产品有效供给有重大意义。

一是突出了供应环节集体选择的特征。供应的职责就是集体选择，所面临的主要问题有三个：一是民众需求偏好能否得以良好表达；二是公共部门能否平衡自身财政收支能力；三是是否会被问责。而传统的生产和供应过程注重技术革新实现产出投入比的提高，关注的是其他影响生产效率的因素。突出供应环节的集体选择特征实际上是对传统认识的批评，传统认识中主要观点如：政府必须是强有力的、相对较大的和面面俱到的、政府评估标准是其生产能力等。需要指出，鉴于供应过程中集体选择的特征，以及公共选择理论持有的决策规则事关公共部门绩效的一贯立场。多元产品供给理论强调两点：其一，通过公共产品供给决策的多重权力配置来实现有效的社群控制，确保公众充分参与对物品的决策过程；其二，供应的评价标准是一种以帕累托最优实现为出发点，同时又兼顾了罗尔斯的公平正义，由配置效率和公平两个价值维度所表现出的公共性价值，明显区别于生产环境的“投入—产出”这一物质技术评价标准。

二是创造多样性、类似于市场的安排来联结供应与生产，保障公共产品有效供给。地方政府是公共产品供给的一个基本供应主体，同时存在可选择的行政区域内及跨区域的、需要做出集体决策的利益共同体等其他多个主体。而各主体有表达自身偏好的能力，并决定自己对公共产品的需求，他们只需要和供给主体签订供货契约即可获得相应的公共产品。这样就形成了公共产品供给的多元化组织结构，允许社会成员根据所需的每一种公共产品的特征，建立、选择和改变供应和生产单位，选择最适合于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者。

三是多元供给理论的供应和生产的分离，可以在社群自主供给模式有效运行的基础上，根据受益范围来寻求不同的供给单位，构成一种多重差异性的供给体制。这种多重差异性供给体制主要表现为多层次的政府与多重差异性的供给体系相对应，需要建构与多重差异性供给单位的融资方式相适应的财政体制，总体思路是遵守成本收益相对称的原则。

四是对政府职能提出了一种新见解。政府供给公共产品的方式，不再局限于全过程供给这一种方式。地方政府、利益共同体的公共属性等供应单位的职责，体现在通过集体决策决定公共产品的种类、数量和质量，并据此对直接生产者的产出进行监督，针对具体的公共服务，可以选择参与决策或者实施财政供给。

4．与财政分权相关的经验（实证）研究

学术界目前对财政分权的经验研究主要是围绕财政分权的效率价值和政府价值展开的，其中，效率价值包含经济增长、再分配以及资源配置效率的效应。本部分将根据后续研究的需要，对财政分权经验研究部分的梳理重点从以下几个方面展开。

一是构建变量表征财政分权程度。通过对现有研究文献中关于如何量化财政分权变量，几乎所有的方法都是基于该变量为测算地方政府所能够拥有和支配的财政资源占全部资源的比重这一思想而展开的。在此基础上，部分学者通过税收收入（来自政府预算数据）分权数据来深入研究地方政府在支出和税收中是否拥有独立决策权，在这一方面比较代表性的学者，如R. D. Ebel、付文林、Ma Jun等。另一方面，通过边际分成率变量来表征财政分权的方法，则要求在一个没有财政改革引起收支变动的周期里才适用，所以国内学者在使用该变量进行实证分析时基本不采用边际分成率的概念了。

二是在经济增长中研究分权问题。在这方面的研究中，国内学者们的研究从两个逻辑层次展开，第一种逻辑层次是先关注分权程度和变量对某一要素（如教育、FDI等）会产生影响，然后立足于这些要素会对地方经济增长产生较为重要的影响；第二种逻辑层次是直接研究财政分权体制对地方经济增长带来的影响，在这种逻辑体系中研究该问题，比较代表性的是研究不同时间节点（如1994年等）前后，分权对地方政府的财政收入和财政支出规模会产生何种影响，以及这些影响对本地的经济增长的影响显著性程度有何不同。两种逻辑层次的研究各有可取之处，总的来说创新性都比较强，而且成果层次较高。其中，第一种逻辑层次研究中，比较有代表性的学者，如王文剑等、乔宝云等、范子英等、龚锋等；第二种逻辑层次研究中，比较有代表性的思想成果来自于王文剑等、张晏等、沈坤荣等、周业安等、邹恒甫等、郭庆旺等、贾俊雪等。

综上所述，诸多学者都认可的一点是，地方财政自主度，如地方政府的收入（支出）水平、支配收入（支出）的权力大小等因素会对分权变量的研究产生重要的影响。所以，为了更好地揭示不同方式的财政转移支付对县级政府基本公共服务供给效率的影响，本研究设置了财政自主度变量，在该变量（比值）分母部分的设置中我们排除了专项转移支付。

（三）财政转移支付的基本理论

如前所述，一国之所以实行分权体制，就是在追求稀缺资源的配置效率，但在效率的实现过程中，所造成的重要结果却是非均衡和非平等的，但是这并不意味着我们要取消分权改革，取消分权改革的做法是有损效率的。虽然政府间的财政转移支付赋予了地方政府更多的财权，特别是针对落后地区的教育和医疗的财政转移支付，能够从财力上保障这些地区的劳动力可以支付得起培养自身参与竞争的基本能力所需要的资金，但更多针对生产性领域的财政转移支付则会严重削弱转出地的经济增长，如果进一步考虑到税收成本和在转移支付过程中存在的贪污腐败和浪费现象，则转移支付不能过多，以避免潜在的资源浪费。

当上级政府考虑到在公共服务供给中与下级政府之间会出现信息不对称的情况时，为了提高基本公共服务资金使用效率，上级政府制定的基本公共服务供给的委托代理机制中，会将更多的财政收入交给掌握更充分信息的地方政府来具体支配，同时，地方政府与上级政府（含中央政府）承担何种公共服务也要被划分，对于地方居民所需要、受益范围主要在本地的一些基本公共服务交由地方政府提供，而中央政府则主要负责国防、外交等受益范围更大的公共产品，但当某种公共产品的提供具有外部性时，如教育会在很大程度上产生正的跨区域的外部性溢出，也应该由中央政府来统一提供。因此，分权体现在央地职责划分上，就是要求基本公共服务带来的效用和居民福利不能受损的同时，规模效应带来的成本降低和外部性溢出下降也要兼顾，均衡解是两者之间取一个平衡。当然，学术界在谈到财政转移支付作为分权必要补充的问题时，基本认为央地之间的支出分权一向划分得很清晰，最主要但又很模糊的地方还是在收入分权方面。就收入分权理论来说，中央政府应该控制税源复杂、征管难度较大但能够很好地起到在不同地区间进行国民收入分配与再分配作用的那些税种，地方政府应该征收那些中央政府较难掌握准确信息的，但地方政府则因辖区管理方便可以以较低成本去获取税源信息的那些税种。但如果按照这个原则分配征税权力时，那么往往较好的税源都归属中央征税范围，这将导致地方政府的征税努力大大降低，但地方政府同时承担了较大程度的支出分权责任，考虑到资金使用效率，中央向地方进行大规模的财政转移支付就是必然的选择。

进一步从税收原理和财政竞争的角度去看这个问题，我们发现，缘于地区经济发展水平的差异，在支出责任相似情况下，各地公共服务的成本差距很大。如果没有来自上级政府的财政转移支付作为支持，经济发展水平不高的地区相比于发达地区在提供同一样基本公共服务时，就不得不采取提高税率来满足其对收入的需要，使得优质税源会从税率高的地区迁出，此时，其他发达地区可能会降税，吸引优质税源迁入，导致区域间税收竞争恶化，这进一步恶化了欠发达地区的经济环境，陷入经济发展的恶性循环，中央政府平衡地区间经济发展水平的努力将会白费，这些地区也没有长期稳定的财政收入能力来负担基本公共服务的支出。基本公共服务均等化的目标无法实现。但如果给予欠发达地区一定的转移支付来补充其财力，税率不再提高，优质税源得到保持，人力资本引入变得更容易，这些地方获得经济长期发展所必需的一些要素，经济发展潜力和提供基本公共服务的能力均会得到提升。所以，地区间在初始禀赋上的差异，尤其是在征税能力上的差异，迫切需要上级政府进行必要的转移支付来平衡经济发展水平差异所带来的负面影响。

同时，当我们从政府宏观调控的视角再一次去审视财政转移支付的时候，发现分权的体制赋予了中央政府制定宏观调控政策的权力，但这些经济政策会带来经济的周期性波动、失业以及通货膨胀，而转移支付可以帮助地方政府来平缓这些影响，这是从政策外部性的存在对转移支付必要性的考量。

（四）财政转移支付的经济效应分析

下级政府对来自上级政府的转移支付会做出怎样的反应，关键取决于下级政府财政收支决策和转移支付特征，前者取决于下级政府的最优化行为目标，后者制约着下级政府的选择集。根据传统微观经济理论，在考虑一般性和专项两种转移支付以及其他条件均不发生变化的前提下，如果下级政府追求辖区内社会福利的最大化并且已经安排好了支出预算方案，那么新增加的财政转移支付只会使得本地区社会福利增加，即预算线外移，不会影响下级政府的财政收支行为。虽然也有很多外国学者通过构建模型证实了这种理论，认为财政转移支付和地方自有财政收入对地方政府而言没有差别，但并没有得到足够的实践支撑，反而更多地被实证研究证实这一部分转移支付资金在基本公共服务供给中只会带来相当程度的“粘蝇纸效应”。如果我们把这一部分效应认为是效率损失的话，也不难理解其中的原因是在于地方政府在使用资金的决策过程中，受到的影响之复杂并不像上述理论模型中假设的那样简单。财政转移支付的非内生性，以及转移支付也不都是无条件的一般性转移支付，还有条件拨款，有时还会出现封顶配套拨款，因此，政府的预算决策不能被简单化地予以理解。

鉴于地方政府预算决策和转移支付的复杂性，学者们后续在进行财政转移支付对地方政府收支行为和财政支出结构影响的研究中，加入了利益集团、政治家偏好等政治变量，并将这些变量进行内生化或外生化处理，以此来分析这些变量的加入会对地方政府的财政收支行为及决策在面临财政转移支付时发生何种变化。尤其是在运用计量方法对该问题的分析中，有学者就指出，财政转移支付对地方政府的财政决策和收支行为产生的影响是否显著，关键是看研究设置的估计方程的形式，方程是否为线性对结论影响很大。

可以看到，相关研究结论还未达成一致，但一致的看法是不同方式的财政转移支付因其不同的内在约束性和相关要求确实会对地方政府的行为决策产生较大影响，尤其是在信息不完全的情况下，加上地方政府面临的各方面环境因素的不确定，往往会发生的情况是来自上级政府的转移支付会对下级政府产生更强的激励效应。

和前文文献综述相呼应，财政转移支付对地方政府财政行为决策的影响除了上述的支出行为之外，还包括财政转移支付对地方政府财政收入行为的影响。地方政府获得财政转移支付首先影响的就是增加地方政府的财力，进而影响到地方政府在制定税率时会将留住优质税源放在首位，进而采取降低税率的决策，这样可以增强这些地方政府（尤其是欠发达地区）应对财政竞争的能力。当然，从对地方政府税收决策的研究文献来看，地方政府做出税收决策的复杂性并非这么简单，这主要依赖于财政转移支付对于地方政府而言是否真的就能带来收入效应，相关学者的研究表明，上级往往是出于均等化基本公共服务和均衡地区之间的财力差异来安排财政转移支付，但这些转移支付往往不会直接影响地方政府的税收反应函数，即不会对其税收决策产生重要影响，反而会对地方政府的课税努力程度造成负面影响，即来自上级政府的转移支付会产生降低地方政府寻找税源、努力增加税收的激励。

就目前研究文献来说，财政转移支付对地方政府的财政收支行为影响的研究，基本上都是集中讨论转移支付对地方财政收支某一方面决策的影响，但是这并不否认地方政府的财政收入和支出决策是紧密相连、互为一体的，并不存在谁重要谁不重要的问题，只是研究人员在分析具体问题时的侧重点不同。

（五）财政转移支付与地方政府公共服务支出结构和效率

根据前述我们就分权理论所做的相关文献综述，我们已经知道在分权体制下，鉴于地方政府相比于中央政府在获取信息方面的优势，从而使得其在使用财政收入资金来提供本地民众所需的公共服务方面更具有效率，但是由于公共服务易产生外部性溢出以及地区间经济发展水平失衡而导致财政收入能力高低不同，分权所隐含的高效率并不能很好地体现出来，尤其是欠发达地区政府更不愿意将资金使用到教育等这些基本公共服务上面，基本公共服务均等化也不像理论预期的那样会保持均衡，地区间公共服务供给水平反而会处于失衡状态，财政转移支付制度就成为主要的解决办法之一。相关研究也一再表明，财政转移支付制度的主要功能就是使得基本公共服务的空间分布更为均匀，各地区民众能够享受到相同或相似水平的社会保障、卫生服务等基本公共服务，以此来抵消公共服务产生的外部性溢出所带来的资源配置效率的损失。更进一步的研究则表明，地方政府的财政支出真正投入到民众能够受益的基本公共服务上的较少，而为了赢得财政竞争选择将更多财政支出倾斜到基础设施等建设项目上去了。

结合分权理论和相关机制，国内外学者对财政转移支付和地方政府公共服务支出结构和效率之间影响关系的相关研究成果丰硕，总结起来，大概有两个方面的研究思路和成果：第一个方面从分权体制下的政府支出行为入手，认为高效率来自良好的政府财政支出结构，在分权等因素和转移支付所带来的激励机制下，地方政府有动力优化财政支出结构，提高政府管理部门效率，从而提升基本公共服务供给效率，而转移支付确实能够为地方政府带来替代效应和收入刺激效应，这方面比较有代表性的如：World Bank（2006）、T. Snoddon etc.（2003）、李永友等（2009）、李丹等（2014）、T. Persson etc.（2010）、张恒龙等（2007）。第二个方面是有学者认为，财政转移支付对地方财力的影响主要体现在支出方面，“粘蝇纸效应”的存在就是最好的证明，来自上级政府的财政转移支付可以改变地方政府的支出预算行为，导致其对公共服务的需求增加，加上地方官员预算最大化和政绩观的影响，地方政府会大幅度地增加公共服务的供给量，但部分学者仍然对此提出了忧虑，他们通过研究认为财政转移支付带来的支出增加是必然的，但支出结构会发生扭曲，比如地方政府会选择将更多的财力用于经济性支出而非民生性支出，这是由分权和集权体制带来的。

（六）财政支出绩效评估与公共服务供给效率

一般来说，地方政府作为公共财政政策的践行者，其行为既要注重效率又要注重公平，兼顾效率与公平是地方政府绩效评估的重点和难点。而关于地方政府财政支出效率和公共服务供给效率的研究是政府行为绩效评估的重要组成部分，结合本研究后续研究需要，本部分在梳理关于地方政府财政支出效率和公共服务供给效率的研究文献的基础上，重点还是放在国内外关于绩效评价方法和实证研究方法的一些研究成果和进展。

就现有关于政府行为绩效评价的文献来说，政府绩效评估的最初方法源自美国会计总署在20世纪60年代制定的一套“3E”评价法，将经济、效率和效益作为评价政府行为绩效的方法，后来该方法得到升级与完善，公平因素被考虑进去，完善后的评价方法就成为世界各国政府绩效评价体系的基础。到20世纪70年代，美国宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授Thomas L. Saaty（1990）提出了层次分析法（AHP），把绩效评价这一复杂问题中的各种因素划分为相互联系的有序层次，使得该分析法特点更为鲜明和简洁，应用更为广泛。后来，Robert S. Kaplan和David P. Norton发明了一种绩效评价和管理工具——平衡记分卡，将评价企业绩效的方法应用到政府公共部门。

改革开放以后，我国也引入了这些成熟的发达资本主义国家的政府绩效考评经验，得到了广泛的运用。国内学者的相关研究基本的思路是在国外绩效评价体系的基础上，进行细化，提出了适合我国国情的公共财政支出绩效评价方法和体系，并对我国财政支出效率低下问题进行了分析，从制度层面提出了具体思路与方案。但整体来看，这些学者的相关研究都是定性的，没有使用较为前沿的计量方法，导致了研究的深度和说服力不强。

现有国内外学术文献中，对地方政府财政支出效率进行研究的比较多，而关于公共服务供给效率的研究较少，即使是关于公共服务供给效率的研究中更多的也是关于特定公共产品的财政支出效率的研究。其中国外相关的研究文献中，最有代表性的学者就是纽约大学斯特恩商学院经济研究所教授Wiliiam Greene（2004），他运用计量模型对全世界191个国家政府在国情不同的情况下的医疗卫生支出效率进行了分析，发现国情不同对效率值影响非常显著。Burgat and Jeanrenaud（1994）以瑞士国内的收集生活垃圾的技术效率进行了测算，他们在实证模型中加入了从收集点到处理场之间的平均距离这一环境变量，结果表明5000多个样本的技术表现存在巨大差异。Gupta（2001）以政府卫生支出为研究案例，主要选取了非洲国家的教育和卫生支出数据，通过FDH（无界分析方法）进行分析，结果表明，就二者平均值来说，非洲国家比亚洲和西半球国家的效率要低，但非洲教育支出正在变得更为有效。国内学者的研究文献相对来说并不多，主要的研究思路和成果可以概括为两个方面：一是以我国政府某一部门（如农业、科技、教育、卫生等）的财政支出效率为研究对象，运用省级财政支出面板数据和数据包络分析（DEA）方法进行实证分析，提出该部门财政支出效率的评估方法和体系；二是运用我国省级面板数据，通过设置一系列控制变量，对我国东中西部各地区政府的财政支出效率进行计量分析，得到东部地区财政支出效率高于中西部，但分类支出效率则并非东部最高，有明显的区域差异。