2012年
走向新型城市化的思考和建议
城市化是农村土地转变为城市用地、农民转变为市民的过程。城市化的本质是农民的市民化。中国城市化的特殊性背景在于两个基本的体制前提，即农村集体所有制和城乡二元体制。我们基于人口城市化和土地城市化这两个基本维度，对农村集体所有制与城乡二元体制所构成的双重封闭排斥体制提出进行协同改革的分析框架和基本思路，这个分析框架和基本思路可以概括为“两个二”。一是紧扣中国城市化的两个基本体制前提，即农村集体所有制和城乡二元体制。二是着眼于新型城市化的两个基本任务和目标，即（1）改革农村集体所有制，维护和实现农民的集体财产权，保障农民带着集体产权进入城市化；（2）改革城乡二元体制，维护和实现农民的身份平等权，保障进城农民享有公民权利、实现市民化。通过走新型城市化道路，维护和发展农民财产权，实现农民市民化，从而加快解决“三农”问题，构建平等互利的新型城乡关系，促进城乡融合与共赢，实现共同富裕。
一 把加强制度供给作为新型城市化的基础工程
制度是一个社会的博弈规则，是政府提供的基本公共产品。制度在社会中的主要作用是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。在快速城市化进程中，我国面临的一个突出问题是制度供给的严重滞后，制度的短缺是造成城市化中诸多社会问题的重要根源。制度供给的严重滞后主要体现在三个方面。
一是制度供给滞后于实践发展。随着市场化、工业化、城市化、城乡一体化的快速发展，原来在计划经济体制和城乡二元体制下设计和制定的一系列制度，没有得到及时全面的清理和相应的修改。实践在不断发展，而制度却供不应求，由此造成了新的实践与旧有制度的现实冲突与社会矛盾，产生了我国社会转型时期比较突出的制度告缺症。正如物质产品供不应求产生市场危机一样，制度供不应求会引起社会的危机。例如，在城市化进程中，大量的农村人口进入城市是经济社会发展的必然趋势，但相应的农村集体所有制和城乡二元体制没有及时配套改革，导致离开农村的农民不能自主地退出农村，进入城市的农民工又不能公平地融入城市。再比如，市场化改革以来，城乡人口可以在全国各地流动，但相应的社会保障制度等不能在全国各地接转。长期以来存在的农民工问题，留守老人、留守妇女、留守儿童等社会问题，正是城市化制度供给不足的后遗症。制度供给不足的不断积累，产生了制度供给惰性。
二是顶层制度设计滞后于地方改革创新。制度供给的主体可分为多个层次，从中央到地方再到基层，各级政府都承担着相应的制度供给责任。在制度供给不足的情况下，城市化的实践突破往往来源于地方的改革创新。地方改革创新的经验和实践，既有可能上升到国家层面转变为制度成果，也有可能被长期漠视而停留在地方个案的实践之中。如果地方个案的创新实践不能有效转化为制度成果，其后果有二：要么使地方个案的创新实践陷入锁定状态，要么就是地方各自为战，造成地方政策制度的碎片化。例如，广州市天河区早在20世纪80年代就进行了农村社区股份制改革，但20多年后的今天，广州市尚未出台全市统一的农村社区股份制改革的正式制度。在国家层面，更是缺乏全国性的农村集体经济产权制度改革的顶层设计和法律框架。
三是下位制度建设滞后于上位制度建设。在顶层制度设计滞后于地方改革创新的同时，下位制度建设又滞后于上位制度建设。在现代国家，宪法是一个国家的最高上位法，其他各种法律都源于宪法，落实宪法，将宪法规定具体化、细则化。在实施宪法的制度建设上，相关制度建设滞后主要有三个方面。其一是实施宪法的下位法没有制定，使宪法规定的条款无法正常实施。例如，宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但国家至今未制定具体法律对公共利益进行界定，致使不管是公共利益还是非公共利益，各级政府都启用征地权征收或征用农村土地。其二是实施宪法的下位法制定严重滞后。例如，早在1954年我国宪法第93条就规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”但直到2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议才通过第一部《中华人民共和国社会保险法》。其三是实施宪法的下位法与宪法相抵触。例如，我国宪法规定实行全民所有制和集体所有制两种公有制，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。两种公有制都平等受到宪法的保护。但现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就使集体土地不能直接进入市场，只能经政府征收变性为国有土地后才能进入市场，造成了集体土地与国有土地的“同地、不同权、不同价”。此外，有些宪法条款滞后于改革发展进程却没有得到及时修改。下位制度建设滞后于上位制度建设还体现为地方以及基层的法律法规、政策与国家法律不衔接、不一致。这主要有三种情况：一是违背上位法却适应改革发展实际的地方制度；二是违背上位法却保护地方或少数人既得利益的地方政策；三是对上位法未制定相应的地方法律法规予以贯彻实施，将上位法“悬空”化。下位制度建设滞后于上位制度建设，造成形形色色的“土政策”现象，破坏了国家的制度统一。
我们有如下三个方面的建议。
一是将制度建设和制度供给作为重中之重，改变城市化进程中制度供给短缺的局面。制度供给作为维系社会秩序和规范社会行为最重要的公共品，是各级政府的基本职责，要改变轻制度建设的观念和做法。
二是各级人大要立足本职，更有效地承担起制度建设和供给的主要职责。作为立法机关的人大，要重点专注于法制建设，改变长期以来泛行政化的倾向，应围绕城市化进程中涉及的相关问题进行立法调研，加强旧法旧规修订和城市化的专题立法工作，保障制度供给适应实践发展的需要。
三是加强顶层设计，制定全国及地方城市化发展规划。制定城市化发展规划而非城市发展规划，是我国城市化快速发展的现实需要。城市化将农村与城市联结起来，城市化要突破单纯的城市规划或农村规划的局限，从全局的高度统筹兼顾、协调部署。
二 把依法改革创新作为新型城市化的基本方式
改革创新是我国经济社会发展的根本动力，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。长期以来，我国的改革创新走的是一条“违法式”改革路径。我国各地推行的城市化改革创新，在诸多方面走的也是一条“违法式”改革创新路子。随着依法治国方略的提出和实施，“违法式”改革与建设法治国家的内在矛盾冲突日益突出，“违法式”改革的社会后遗症愈来愈严重，应当及时转变改革方式，走立法式改革之路。
“违法式”改革就是在先不修改现行法律制度的情况下，以解放思想和大胆创新为名，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，开创发展新路，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程序，修改或废除旧法律，将“违法式”的改革创新经验上升为新的法律制度。立法式改革就是先提出改革动议，并就改革议题进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，在改革法案依照法定程序通过后，再依法进行改革。“违法式”改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，“违法式”改革是“先改革，再变法”；立法式改革是“先变法，再改革”。
我国改革属于典型的“违法式”改革。“违法式”改革分为自上而下的“违法式”改革和自下而上的“违法式”改革。自上而下的“违法式”改革，就是在未修改现行法律的情况下，由上级政府或部门允许下级或某一区域进行改革试点，特许改革试点区可以冲破现有政策法律的框架，进行改革探索创新。如农村集体建设用地流转试点、城乡土地增减挂钩试点等就是自上而下的“违法式”改革模式。自下而上的“违法式”改革，就是由基层群众或地方自发进行的违背现行法律制度框架的实践活动。自下而上的“违法式”改革有三种前景。一是得到积极肯定。将“违法式”改革成果合法化，其典型案例有小岗村的包产到户等。二是被坚决否定。将“违法式”改革视为违法行为，严格依法处理，这方面的例子相当多。三是进退两难，既不能将“违法式”改革合法化，又不能严格执法予以处理。城市化中涌现的“小产权”现象就是一个典型例子。“违法式”改革还造成了中国式的选择性执法，既将有的违法实践树立为改革典型，又对有的违法实践进行严厉打击，还对有的违法实践听之任之。
我国选择“违法式”改革，有其历史必然性。改革之初，面对强大的计划经济体制和意识形态束缚，在不可能通过修改既有法律制度的前提下，基层群众为谋求生存和发展只能冒着各种风险进行“违法式”改革的突破，即后来被认可的“伟大创造”，以实现生存权和发展权。
市场化改革发展到今天，各种利益驱动和发展诉求交织在一起，各种名目的地方改革创新手段层出不穷，这其中既有不合法但合情合理且适应时代发展需要的改革创新实践，也有不合法却能满足地方局部利益而可能损害农民利益和公共利益的所谓改革创新。在城市化进程中，各种“违法式”改革和创新现象不胜枚举。例如，在农村集体建设用地入市上，现行土地管理法禁止农村建设用地入市，但处于工业化、城市化前沿地区的广东省，早在20世纪80年代就出现了农村集体建设用地自发进入市场的现象。农村集体建设用地入市适应了工业化和城市化发展的需要，但与现行法律相抵触。2005年5月，广东省政府通过《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许农村集体建设用地入市。对这个政策的评价有两个层面：相对于广东省内的各地开展农村集体建设用地流转来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》为其提供了合法的政策依据；但相对于《土地管理法》来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》属于与上位法相抵触的“违法政策”。但《土地管理法》自身也存在严重的问题和不适应性。至于近年来各地在城市化进程中掀起的撤村并居、强迫农民上楼等“违法式”改革，不仅损害了法律的尊严，而且极大地损害了农民群众的切身利益。
“违法式”改革的重要原因在于既有制度的不公正、不合理，又有制度建设和制度供给的严重滞后。正本清源是良治的基本要求，理论上的不清醒必然导致实践上的混乱。我国城市化进程中所呈现的一些混乱现象和无序化，对转变改革方式提出了现实的紧迫要求。
在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。经过30多年的改革，我国已经到了一个必须转变改革方式的新时期。我们不仅要转变经济发展方式，而且要从战略高度转变改革创新方式，将改革创新纳入法制的框架之中，走依法改革创新之路，实现从“违法式”改革向立法式改革的重大转变。
立法式改革须先立良法，再依法改革。法律以正义为依归。新制定的法律必须体现社会公平正义，符合宪法，如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱“违法式”改革造成的种种困境。
我们有如下三点建议。
一是树立法治城市化的新理念，将法治城市化提上战略高度予以统筹规划和有序推进。不管是政府主导的城市化，还是农民自主的城市化，离开法治的规范，都会产生社会弊端。
二是制定促进城市化发展的法律法规和相关改革法案。我国正处于快速城市化发展的关键时期，没有相关法律制度的规范，各自为政的城市化竞争必然导致无序的城市化。对于城中村改造、集体土地上房屋征收补偿、户籍制度改革、城乡基本公共服务均等化等城市化进程中的重大问题，都应当通过正当程序制定公正的法律改革制度，保障城市化中的各项改革活动在法治的轨道上健康有序运行。
三是以符合法定程序和要求的方式推行改革试点。我国幅员广阔，情况千差万别，采取试点先行的探索路径是我国改革的重要特色和基本经验。但改革试点政策大都出自政府或政府部门，而经过立法机关审议颁布相应法规的改革试点并不多。这种重行政、轻立法的改革试点模式，虽有利于提高行政效率，但不利于提高整个社会的规则意识和法治观念。
三 把深化土地制度改革作为新型城市化的关键环节
从空间上说，城市化扩张就是农村土地不断转变为城市土地的过程。我国土地制度具有三重约束。一是农村土地的集体所有制约束。农村土地所有权归集体所有，农民只有土地的使用权。这是与实行土地私有制的国家和地区完全不同的制度因素。二是城乡二元土地制度的约束。农村土地实行集体所有制，城市土地实行国家所有制。三是国家严格土地制度管理的约束。国家对农村土地实行严格的所有制管制和用途管制，并实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。
在市场化改革以前，我国土地制度还能够使城乡之间相安无事。但随着市场化改革的推进和工业化、城市化的快速发展，现行土地制度的弊端也就日益显现出来。我国城市化进程中的土地问题主要表现在以下几个方面。
一是农民不能获得公平合理的征地补偿。现行征地制度的问题是，凡是城市扩张需要农村集体土地的，不管是公益性用地还是非公益性用地，一律启动政府强制征地权。更突出的问题还在于，政府征收农民土地进行非农使用后，以农业用途为依据对农民进行补偿而不是按市场价补偿。一方面，政府一手从农民手中低价征收土地，另一手高价转让土地，从而获取巨额的土地差价；另一方面，政府低价从农民手中征收土地，既获得了土地的使用权，又获得了土地的永久所有权，而政府转让出去的土地只具有有限期的土地使用权。这就是征地制度的秘密。在城市化进程中，农民遇到了城乡土地价格“剪刀差”，这是继工农产品价格“剪刀差”之后又一损害农民利益的“剪刀差”。据有关学者研究，在过去30多年的城市化进程中，农民被剥夺的土地级差收入高达30万亿元。
二是农民不能合法地以土地参与城市化。沿海经济发达地区和城乡接合部地区，是农村集体土地被城市化的前沿地带。这些地区将或早或晚成为城市市区，因而农民一般不必离开原住地就可以就地实现城市化。但现行的土地制度严格限制农村集体建设用地进入市场，农民不能合法地以土地参与城市化，不能在自己的土地上建设自己的城市，只能由政府将农村集体土地征收为国有土地后由政府来建设城市，农民只能被动地等待政府安置。农民在这种被动城市化中，既不能以自己的土地参与城市化以实现土地发展权从而获取土地收益，又不能发挥就地建设城市家园的主体性作用。一些地方在城中村改造中采取留地安置即留给村集体和农民一定比例的产业用地政策，无疑是一个重大的政策突破。一些城乡接合部地区的村庄如北京的郑各庄村等，积极主动地以土地参与城市化进程，在集体土地上主动实现了就地城市化，保障了村集体和农民以土地参与城市化的自主性，但这样的主动城市化样本，正面临合法性的拷问。
三是农民缺乏退出农村土地的市场机制。与城乡接合部地区的农村可以实现就地城市化不同，远离城市的绝大部分农村地区，更多是走异地迁移的城市化道路，即农村人口离开原住地进入城市，实现异地城市化。农民在异地城市化中面临的双重体制困境是，一方面，离开农村却不能以市场渠道退出农村产权或带着农村产权进入城市化；另一方面，进入城市后却不能以公民身份享受市民待遇。农民退出农村土地的范围，涉及承包耕地、宅基地、林地、建设用地等，此外，迁入城市的农民还涉及农村住房的退出。以承包地为例，《农村土地承包法》规定，承包方全家迁入小城镇落户的，保留土地承包权；全家迁入设区的市，转为非农业户口的，要将承包地交回。就是说，在如何退出承包地上，国家没有为农民设立以市场机制为主的自愿有偿退出的制度安排。此外有关宅基地、林地、建设用地等的市场退出机制均未有效建立，农民住房只能在本村集体内交易，不能跨村交易，更禁止向城镇居民出售。近年来，各地在推进城市化中出台的“以承包地换社保”“以宅基地换城镇住房”，以及各种撤村并居、农民集中上楼等政策，都是政府以行政手段替代市场机制推动农民退出农村土地的表现。
四是农民缺乏抵抗强制征地拆迁的权利。在现行土地制度下，政府既是土地的管理者，又是土地的经营者。中央政府更注重土地的管理，如设定了一个18亿亩耕地的红线等；地方政府则更注重土地的经营，因为作为土地一级市场的垄断者，地方政府可以从低价征收土地再高价出让土地的经营中获取巨额的土地出让金。2010年，全国土地出让成交总价高达2.7万亿元，占财政收入比重达32.53%。地方政府已经形成了对土地财政的高度依赖。近年来，地方政府在推动城市化进程中，外受国家严格保护耕地的严格制约，内受土地财政的巨大激励，在城市建设用地指标短缺的情况下，各地兴起了圈占农民宅基地的运动，强制征地、强制拆迁、强制农民上楼等一时成为风潮，而农民从根本上缺乏抵制地方强制城市化的基本权利和制度渠道。一些地方产生的农民自焚抗议强制征地拆迁现象，是畸形城市化结出的苦果，是严重的“城市化之病”（不是城市之病）。
我们有以下几点建议。
一是将现行宪法和法律规定的城市土地实行国有制修改为城市土地实行国有制和集体所有制，允许城市土地制度的多元化。1982年宪法对城市土地实行国有制的规定只是一种静态的规定，但城市的边界是动态变化不断向外扩展的。我国现行宪法于1982年颁布实施时，全国城市建成区面积只有7862.1平方公里，到2010年全国城市建成区面积已经扩大到40058平方公里，是1982年的5倍多。在城市边界不断外扩中，新成为城区的农村土地，既可理解为城市土地，实行国有制，也可理解为农村土地，继续保留集体所有制。长期以来的主流做法就是将农村土地征收为国有土地，使城市不断蚕食农村集体土地。但有的城中村或者整建制转居村仍然保留了集体土地所有制，这使城市中的土地实际上存在国有制和集体所有制两种制度，因而需要通过修改宪法和法律予以确认，同时保障农村集体土地平等参与城市化而不被过度国有化。
二是明确将国有土地实行多级所有制。我国宪法和法律规定城市市区的土地属于国家所有，其所有权由国务院代表国家行使。这是一种整体性的规定。国务院从总体上代表国家行使国有土地所有权，而事实上各城市的土地由各级政府所控制。建议按照政府层级，将城市中的国有土地按现有行政层次细化为中央政府所有、省市（自治区）政府所有、地级市政府所有、区县政府所有和乡镇政府所有，从而分别实施国有土地所有权的确权、登记和颁证工作。
三是改革征地制度，允许和规范集体建设用地与国有土地同权进入市场。正在修订之中的《土地管理法》，应当明确将征地权严格控制在公共利益的范围之内，列举公共利益的具体范围，对被征地村集体和农民按市场价给予公正补偿；凡非公共利益需要农村土地的，应通过土地市场机制解决。在缩小征地范围的同时，允许集体建设用地入市，大力发展农村土地股份制，加快建立健全与市场经济和城市化发展相适应的土地要素市场体系。
四是修改《农村土地承包法》有关规定，建立农户承包地市场化的退出机制。要与《物权法》规定和党的十七届三中全会提出的农村土地承包关系长久不变的精神相衔接，充分保障农民的土地用益物权，在农民进入各级城市落户时，不得强制农民退出承包地，也不得阻止农民退出承包地，应赋予农民自愿退出农村承包地的权利，关键是建立与社会主义市场经济体制相适应的农民通过市场退出承包地的体制机制。
农民宅基地同样也应建立市场化的退出机制。对于侵犯农民土地财产权和住房权益的行为，要坚决予以制止和严格依法惩处。
四 把推进农村产权改革作为新型城市化的重大任务
我国农村实行生产资料的集体所有制。所有制是人们对生产资料的占有形式，具有社会属性的概念。产权是所有制的核心和主要内容，产权由所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等权能构成，产权是中性的，产权通过交易，能够使产权主体的利益得以实现。
农村集体所有制改革的实质是农村集体产权制度的改革。改革开放以来，我国实行家庭联产承包责任制，对集体所有制进行了第一轮具有实质意义的重大改革，即将土地的承包经营权（使用权）赋予农民。而市场化、工业化和城市化的快速发展，又对农村集体所有制的新一轮改革提出了现实的要求，新一轮农村产权改革的核心是要赋予农民对集体资产的处分权，进而确立集体资产其他派生权利，保障农民带着集体资产参与城市化。
从广义上说，农村集体资产包括农村集体所有制的全部资产，即包括承包地、林地、宅基地、集体建设用地等资源性资产以及集体企业经营性资产和集体公益性资产。农村土地是最重要的集体资产，上述部分我们将土地制度单列出来讨论，是因为农村土地除了具有集体所有制的独特属性外，还具有城乡二元土地制度和国家土地管制的重要特性，所以我们着重从制度改革层面对之做了探讨，本节在涉及农村土地问题时则侧重于产权改革的层面。
在城市化进程中，我国农村产权制度的不适应性主要体现在以下几个方面。
一是集体资产所有权的虚置性。市场经济要求产权清晰。我国从政治上和法律上明确规定了农村集体资产归劳动群众集体所有，农村集体经济组织是集体资产的所有者，这是一种共同共有的所有制结构。从整体概念上，集体所有权主体是清晰的，但从作为集体经济组织成员的农民个体来说，其并不清楚自己拥有集体资产的具体份额，如不对农村集体经济组织进行产权制度改革，集体所有制就成为一种“大家共有、人人无份”的所有制。广东、浙江、江苏、北京等地推行的农村集体经济组织产权制度改革，将共同共有的集体产权改革为按份共有，将“悬浮”的传统集体所有权落实到集体经济组织每一位成员身上，明晰了产权，确保了人人有份，发展了新型集体经济，具有重要的制度创新和实践探索价值。
二是农民拥有集体资产产权的残缺性。完整的产权具有占有、使用、收益和处分四大主要权能以及派生的抵押、担保、转让、继承等权能。现行法律政策对农村集体产权权能进行了严格的限制。农民对承包土地等集体资产主要拥有使用权和部分收益权，以及在农业用途范围内可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式的流转权。农民缺乏自主处分权以及抵押、担保、转让等权能。集体资产产权的残缺性，极大地制约了农民参与城市化的进程。广州、上海、北京等地推行的农村社区股份合作制改革，有的允许个人股可以继承，但不能转让，或允许在内部转让；有的允许转让、继承，但不得退股。广州天河区规定个人股享有完整意义的个人财产所有权，这是一个重大的突破。
三是农村集体经济组织的封闭性。农村集体经济组织的封闭性有其历史必然性和一定的合理性，但随着城市化进程的快速发展，人口的大规模流动对农村集体经济组织的封闭性产生了巨大的冲击。农村集体经济组织的封闭性主要有两个方面。一方面是对人员的封闭。集体经济组织成员的身份只限于原住村民，在城市化进程中，人口的流动事实上打破了集体经济组织和村庄的封闭性，但适应城市化发展需要的开放性体制并未及时全面建立起来。另一方面是对产权的封闭。农村集体产权的封闭性相当突出，与城市化快速发展极不协调。例如，农村宅基地使用权只能在本集体内转让，农民住房不能向城镇居民出售，农民进入城市落户被要求退出承包地，或者进入城市的农民不能自愿有偿退出集体产权等。
四是农村集体产权改革的滞后性。与整个城市化发展进程相比，我国农村集体产权改革还相当滞后。首先，农村集体产权改革的范围不大。虽然广东、浙江、北京等城市化发达地区率先推行了集体经济产权制度改革，但这些地区中已经完成农村集体经济产权制度改革的乡村所占比例还较低。近年来，北京明显加快了农村集体经济产权制度改革的步伐，但全面完成乡村两级集体经济产权制度改革的任务仍很繁重。中西部地区的农村集体产权改革更是任重道远。作为全国统筹城乡发展试验区的成都市，从2008年起率先在全市范围内对农村产权制度进行改革，具有重要的示范意义。但全国性的农村产权制度改革并没有被提上日程。其次，农村集体产权改革的领域较窄。农村集体产权涵盖的领域十分广泛，包括一切集体所有的承包地、林地、宅基地、建设用地、未利用地以及集体经营性资产和公共性集体资产。有的集体经济产权制度改革只限于经营性集体资产的改革，有的只限于经营性集体资产和承包地的产权改革，很少有全面的农村产权制度改革的案例和实践。这说明统筹推进农村产权制度改革的顶层设计还很缺乏。最后，农村集体产权改革的力度不彻底。例如，在推行农村集体产权改革的地方，一般设置比例较高的集体股，个人股大都未被赋予完整的股权权能。
此外，加强集体产权的民主管理和有效监督，防止集体经济组织内部人员和外部势力对集体资产的侵夺，维护集体经济组织和村民的合法权益，仍面临许多现实的挑战。
我们有三个方面的建议。一是明确把全面推行农村产权制度改革作为新阶段农村改革发展和城市化的重大任务纳入各级政府公共政策议程。所谓全面推行农村产权制度改革，既包括地理范围上的全国农村都要推行集体产权制度改革，又包括产权改革的领域要涵盖农村全部集体资产。这需要加强农村产权制度改革的顶层设计。二是重点确立和赋予农民对其所拥有的集体产权的处分权，只有获得产权处分权的农民，才既可以带着集体资产进入城市，也可以转让集体资产进入城市，还可以运用集体资产参与城市化进程。在此基础上，要赋予农民完整的集体产权权能。三是加快建立与完善农村产权交易市场体系。要适应城市化发展的需要，加快建立覆盖全国的农村产权交易市场网络，农民进入城市后是否退出农村产权以及如何退出农村产权，应当完全交给农民自主选择。政府的责任是建立健全能够满足农民自由交易农村产权的市场制度平台。应当制止由政府操纵和控制的强制农民退出农村产权的行政化行为。
五 把实现农民市民化作为新型城市化的战略目标
城市化不是城市发展，城市化的本质是人口的城市化，也就是农民的市民化。农民市民化就是进入城市就业定居生活的农民获得市民身份，享受市民待遇，真正融入城市社会，成为城市的新市民。农民市民化并不是要将全部农民都实现市民化，而是要使城郊农村地区就地城市化的农民和其他广大农村地区异地进城的农民工及其子女后代（所谓新生代农民工）实现市民化。对于未迁入城市就业生活而在农村从事农业的职业农民，应当使其享受均等的基本公共服务。
现有城市化存在几个重大误区。
一是将城市化等同于城市建设。城市化就是要将进入城市的农民化为市民，而城市建设是指城市基础设施的改善、城市建成区的扩大、城市经济的增长、城市社会管理的完备等方面。应该说我国的城市建设取得了举世瞩目的重大成就，但城市化的成就要远为逊色。
二是要农民土地不要农民，要劳动力不要劳动者。城市的扩张需要大量的土地供给，于是，近郊农村的大量土地被低价征收转变为城市用地，但被征收的土地上的农民没有相应地实现市民化，造成了数以千万计的失地农民。同时，城市的经济发展需要大量的廉价劳动力供给，于是，全国农村的大量青壮年农民进入城市务工就业，但进城务工就业的劳动力没有相应地实现市民化，形成了数以亿计的农民工。中国的失地农民问题和农民工问题，都是畸形的城市化发展模式的产物。
三是对农民工等外来流动人口，重在治安管理而不是重在提供公共服务。长期以来，各个城市对涌入的大量农民工等外来流动人口，主要采取治安管理的方式进行社会管理，而不是将之视为移居城市的新市民从而提供基本的公共服务。
不将进城农民变为新市民而是将之变为农民工的城市化模式，将原有的城乡二元结构在城市内部进行重新复制，形成了新的城市内部二元结构，即城市户籍人口为一元、农民工等外来人口为另一元的新的城市二元结构。
改革开放以来我国城乡关系的第一个重大调整就是允许农民进城务工，这在造就城市繁荣发展的同时，也造成了现有城市化的最大弊端，即没有从制度上实现农民的市民化。现在迫切需要进行城乡关系的第二次重大调整，即在允许农民进城务工的基础上，实现进城农民工的市民化，从根本上解决和消除农民工问题。
我们有以下几点建议。
一是进一步转变观念，实现统筹城乡发展的第二次大跨越。长期的城乡二元结构使城市政府只负责城市非农业人口的公共服务，而将城市郊区农民排除在外。自党的十六大正式提出统筹城乡发展以来，各个城市实现了统筹城乡发展的第一次大跨越，把郊区农民纳入城乡统筹发展的制度框架之中，将城市基本公共服务向郊区农村延伸，逐步实现公共财政向郊区农民覆盖，农民也是市民的观念树立起来了。从此，各个城市的市长不再只是市民的市长，也是郊区农民的市长。实现统筹城乡发展的第二次大跨越，就是要将农民工等外来流动人口纳入统筹发展的制度框架，树立农民工等外来人口是城市的新市民的观念，实现基本公共服务向城市全部常住人口的全覆盖，保障农民工等外来流动人口享受基本公共服务，使其成为新市民。这样，各个城市的市长不再只是户籍居民的市长，而是城市全部常住人口的市长。
二是将推进农民市民化作为城市支持农村最重要的实现方式。市场化改革以前，农村长期以工农产品价格“剪刀差”的方式支持城市；市场化改革以后，农村又事实上以城乡土地价格“剪刀差”的方式继续支持城市。此外，农村还以源源不断地向城市输送青壮年劳动力的方式支持城市发展。党的十六大以来，党和国家明确提出工业反哺农业、城市支持农村的基本方针。在工业反哺农业、城市支持农村的方式选择中，不可能再找到或利用“剪刀差”的方式。我们认为，实现亿万进城农民的市民化是城市支持农村最重要、最有效的实现方式。因此，应当将农民市民化提到战略高度加以贯彻落实。
三是将市民化率作为衡量城市化质量的主要指标。现有的城市化率指标不能真实地反映城市化的质量。我们提出并建议采用市民化率（即一个地区或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重）作为衡量城市化质量的主要指标。为提高城市化的质量，需要加快推进户籍制度改革，废除城乡二元户籍制度，实行以居住地为主要依据的城乡统一的户籍登记制度，加快实现城乡基本公共服务均等化，加快推进公共财政体制改革，加快建立公共服务型政府。尤其要适应城市化和人口全国性流动的现实需要，尽快实现城乡社会保障的全国统筹和接续。在农民市民化进程中，国家调节城市人口规模最有效的办法，不是恢复计划经济时代严格的人口控制，而是实现公共投资和公共资源在各个城市和地区之间的合理布局。在市场经济条件下，如果任何一座大城市既希望高度集中公共资源，又希望人口不要过度集中，这是一种难以破解的城市化悖论。
四是允许和鼓励农民从个体进城向家庭式迁居城市的转变。家庭是一个社会的基本细胞，家庭的和谐是社会和谐的基础。家庭承担了三个最基本的社会职能：对上赡养老人，对下抚育孩子，中间是夫妻生活。所以，中国传统文化高度重视家庭，国际社会也将保护家庭作为一项重要的国际准则。我国现有的城市化发展模式，对家庭造成了空前的巨大冲击与破坏，造成妻离子散、母子分离。城市将农村中的青壮年劳动力大量吸走，却将老人、妇女和儿童留在农村，产生了普遍的农村留守老人、留守妇女、留守儿童等农村社会问题，城市中则大量滋生了卖淫嫖娼等城市社会丑恶现象。这些农村社会问题和城市社会问题，都是畸形的城市化发展模式的产物。不改变这种城市化模式，就不可能解决上述社会问题。我们要想在经济繁荣发展中提升中华民族的道德文化水平，增强城乡居民在发展中的幸福感，就必须切实保护家庭，彻底改变破坏家庭的城市化，走以人为本的新型城市化之路。我们建议积极创造条件，允许和鼓励农民从个体进城务工向家庭式迁居城市转变，为迁居城市的农民工家庭所有成员提供就学、就业、就医、养老、住房等基本公共服务保障。鼓励企业实行终身雇佣制，按照国际劳工标准保障和落实农民工权益。全面创新社会管理，尽快修复被畸形城市化破坏了的家庭的基本功能，重塑中华家庭美德，再造中华文明。
新型城市化既是一种发展理念，也是一种实践创新。中国正在走向一个与延续了几千年的乡村社会完全不同的城市社会。城市化正在考验着中国，考验着中国人的智慧与能力，也考验着中国人的良知与责任。