“三农”问题呼唤新一轮改革创新
——中国农业经济学会2013年年会暨学术研讨会综述
2013年9月6～8日，由中国农业经济学会、河南省人民政府主办，河南省农业厅、郑州市政府承办的中国农业经济学会2013年年会暨学术研讨会在郑州市召开。中国农业经济学会会长尹成杰主持会议开幕式，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，农业部副部长陈晓华，河南省委常委、郑州市委书记吴天君，国务院研究室副主任黄守宏，中华全国供销合作总社党组副书记、副主任李春生，河南省委农村工作领导小组副组长何东成，中国农业大学校长柯柄生等参加开幕式，来自中央有关部门及26个省区市的100多位专家学者及代表参加了会议。
本次会议研讨主题是制度创新、农业现代化、新型城镇化。在制度创新方面，主要包括农业生产经营体制机制创新研究，城乡社会保障一体化体制机制创新研究，改革农村集体产权制度、有效保障农民财产权利研究，推动“四化”同步发展的体制机制创新研究。在农业现代化方面，主要包括农业新经营主体发展研究，资源约束条件下的农业可持续发展研究，农业新经营主体发展与发展规模经营关系研究，新型农业社会化服务体系建设研究，新型农民培育研究，充分有效利用两种资源、两个市场研究，推动农业新经营主体发展的支持政策研究。在新型城镇化方面，主要包括新农村与新型城镇化同步发展研究，新型城镇化与农业现代化协调发展研究，新型城镇化过程中的产业支撑与农民就业研究，切实保护农民合法权益研究，城镇化过程中容易出现的偏差研究。本次会议提出了一些新观点、新看法、新思路，现综述如下。
一 关于农业经营体制创新
农业经营体制创新是2013年中央一号文件的主题，围绕这一问题，与会专家提出以下四方面的思考。
第一，农村改革和创新要坚持基本制度、基本原则、基本规则这三个“基本”，特别是要坚持农村基本经营制度。无论现代农业如何发展，无论农村出现哪些新变化和新现象，都要始终坚持农村基本经营制度。
第二，要大力培育新型农业经营主体。农业现代化的发展和新型城镇化的推进，对农村经营主体的发展和建设也提出了新的要求。未来应大力培养新型农业经营主体，积极发展合作经济和股份制经济，比如培育农民合作社、家庭农场。
第三，要建立适应现代农业发展的社会化服务体系，特别是积极探索建立一种多元的社会化服务体系，以适应现代农业发展的需要。
第四，坚持适度规模经营。我们既应推进适度规模经营，又要防止不切实际地扩大规模。不要人为地和依靠行政手段来推动规模经营。规模经营要多发挥“看不见的手”的作用。农村制度创新要注重经营制度、组织制度、金融制度的综合协调和改革。
二 关于农村产权制度改革
农村产权制度改革是与会专家非常关心的问题，许多与会专家对此发表了重要观点和意见。
第一，有些专家认为农村产权制度改革是活化城乡经济、增加农村收入、促进城乡要素交换的重要措施。现有的农村产权制度存在产权主体模糊、产权权能不全，特别是土地产权缺乏合理的流转机制、农民土地产权缺乏实现途径、城乡土地产权不对等、城乡土地市场割裂的问题，这需要对土地的产权制度进行创新。
第二，有些专家认为应坚持和完善农地集体产权制度，主张在农地集体产权的前提下，实行农民永佃制、农民租赁经营的股份合作制、多层次的土地所有制、共有制等多种创新模式；完善现行的两权分离的农地制度，实现所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度，不断强化用益物权。
第三，有些专家提出不改变现有的农地产权而实现土地使用权、承包权的市场化、长期化和物权化，忽视了其代理人的道德风险和败德行为，以及可能导致的侵害委托人的产权收益问题，不利于我国耕地保护、粮食安全和农民利益的保护。确认农地初始均等分类后的部分私有权能，能够促进农地规模经营，提高经济效益。
第四，有些专家认为由于我国土地承担了土地财政下的各级地方政府的公共产品的部分供给、城市化和工业化的资本积累、粮食安全的功能，因此，农地产权改革需要一系列的制度环境来保护和支持。
第五，有些专家认为当前土地确权十分紧迫。土地确权是土地流转、规模经营、调整农业产业结构、产业布局规模化、组织规模化的基础。农村的土地确权要明晰“三权”，把组织农民变为农民组织。土地确权应研究和制定相应的政策和措施，保证土地确权健康、顺利进行。要通过土地确权释放农村土地的潜力，改善农村土地的管理，调动经营者的积极性。土地流转应坚持依法、自愿、有偿的原则，减少政府不必要的干预。政府干预土地流转过多可能导致流转价格和费用成本的上涨。流转不能采取强迫命令，不能规定流转的目标。
第六，一些专家认为农村集体经济发展创新的关键在于深化农村土地改革，在保留集体所有制的基础上，逐步收缩集体所有权的权能范围，强化农户承包经营权的权能范围，最终建立田底权与田面权相结合的土地产权结构。也有的与会代表认为，村委会作为农村基层唯一的正规制度安排，承担了政府代理人、集体产权代理人、社区管理者相互矛盾冲突的三项职能，这一制度的设计存在缺陷。以股份合作为主要形式的农村集体产权制度的改革明确了集体资产量化的范围和标准。将集体资产全部量化到个人，有效维护了农民的财产权利，是农村集体经济发展和改革的方向。
三 关于农业现代化
与会代表十分关心农业现代化的建设，对农业现代化从理论上、实践上进行了深入研讨。主要有以下几个方面。
第一，一些专家认为农业是自然再生产与经济再生产相互交织的产业，这一本质特性决定了农业要以家庭经营为主。工业化、城镇化和农业分工专业的发展对培育新型农业经营主体，提高农业组织化、社会化程度提出了迫切的要求。应该扶持综合性的合作社、专业大户、家庭农场等新型经营主体，发展适度土地规模经营，提高组织化程度。
也有代表认为对工商资本的介入要制定严格的准入制度，特别是应该尽早地对工商企业在农业经济中的经营方向、农业资源的使用方向和农民的利益关系进行明确的规范和界定。进入农业领域的工商企业所经营的作物多半是经济作物，如花卉和园艺产品。我国的专业合作组织和农民合作社，怎样把种粮大户和专业大户结合起来共同扶持是一个值得研究和探讨的问题。工商资本进入农业以后，怎样能够真正地围绕国家的农业产业政策和结构布局来开展经营，至今还缺乏明确的规定。
第二，有专家提出重新认识新形势下的旱作农业。建设旱作农业是保障国家粮食安全的重大举措，是现代农业建设的重要任务，应加强对旱作农业理论、技术的研究，充分认识旱作农业对提高农业综合生产能力、对增加农民收入的作用。旱作农业也是粮食增产的重要途径，要重新判断旱作农业对提高农业综合生产能力的显著影响，特别是重新审视过去对缺水缺粮的论断，探索干旱贫困区农民脱贫致富的途径。
第三，有些专家提出农业现代化既是“四化”的起始点，又是“四化同步”的落脚点。农业现代化面临农户土地经营规模小、农村劳动力转移难、农业科技水平不高、基础设施建设滞后等诸多障碍，加快农业现代化进程要不断提高耕地产出率、资源利用率和劳动生产率，为农业增产增效、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。推动农业现代化要注重组织与制度创新，要健全农业支持保护体系，完善农产品价格支持体系，加强建设农民增收支持体系。
第四，一些专家认为农业现代化要立足于让农民自己种地。农业现代化不等于企业大规模经营，不是要把农民变为产业工人。让农民在家庭产业基础上发展农民合作，进行社会化服务，这同样可以实现农业现代化。家庭农场可以逐渐发展成一种新型农业经营主体。从各地实际情况来看，家庭农场一般都是独立的农业法人，土地经营规模较大，土地承包关系稳定，生产集约化、产品商品化和经营管理水平较高，应该在增加补贴资金、鼓励土地规模承包流转、金融支持培育等方面采取相应的措施，扶持家庭农场的健康发展。
第五，有的专家提出要以强化农业服务都市、激活农村富裕农民为目标，以农业产业聚集区和新型农村社会建设为载体，以加快农业发展方式转变为主线，大力发展现代都市农业。
第六，有些专家认为要高度重视农业文明问题。农业文明对农业现代化、国家现代化具有基础性的作用。农业文明同样是国家文明的基础，要防止农业文明被淡化和弱化，要强化和发展建设农业文明，提高农业文明建设的水平，发挥农业文明在新农村建设、现代农业建设、农村管理当中的作用。
四 关于新型城镇化
与会代表对新型镇化问题也极为感兴趣，概括起来主要有以下几方面内容。
第一，城镇化是我国最大的内需潜力所在，新型城镇化将成为推动产业结构战略调整、转变经济发展方式的重大契机。有些代表提出，要重视小镇建设，重视小镇对吸纳农民工就业和发展产业带动农民增收的作用。同时，城镇化的关键是要发展产业，要把农业、农民和农村与城镇化结合起来，把新农村建设和现代农业作为重点，带动农民市民化，带动农业与农村发展。新型城镇化应统筹谋划、协同推进，增强新型城镇化的系统性、整体性和协调性。特别是要避免和改变农民增收更加艰难、农业发展更为复杂、农村稳定更为严峻的状况。也有代表提出，在城镇化进程中，要改善机关和学校在城市中过度集中的布局。
第二，一些专家认为当前农民市民化问题的实质是生活承受能力问题。农民就地市民化可能是中国特色城镇化道路的一个重要方面。农民市民化的成本主要来自农民进城以后的住房、就业、子女教育和社会保障。要高度重视城乡要素的平等交换。在农民市民化过程中解决征收农民土地的补偿问题要从农民生计着眼、从融入城镇着手，从而深化探讨制定相应政策。
第三，有些专家认为要在保障国家粮食安全条件下走新型城镇化道路。推进城镇化应坚守三个底线，即耕地、农民权益和文化底线；要注重三个支撑，即产业支撑、保障支撑和功能支撑。
第四，有的专家认为城镇化推进的过程中要避免粗放型增长、过度的土地城市化。城镇化必须以粮食和其他农产品供给增长为基础。要推动城镇化和农业现代化相互协调发展，实现新型城镇化与新农村建设的协调推进。城镇化要与产业转移相结合，与大城市和中小城市及城镇的协调发展相结合，要走资源节约型的道路。还有些专家提出，要走政府无压力、农民无压力的就地城市化的模式，重视特色小镇建设，让农民就地分享现代文明。要制定农村村庄建设的规划，完善村庄社会化服务，把农村文化、农业文明有机统一起来。要防止政府和农民付出的代价过高，这样进入城市会带来很多隐患。不能简单地认为农民放弃农村和农业进城就是城市化，要研究城镇化率的计算方法和标准。
第五，还有专家提出新型城镇化应以保障国家粮食安全为基本前提，不以损害耕地、淡水、农民利益和生态环境为代价，大力推进城镇化转型和升级，以中小城市、小城镇为重点来推进城镇化的发展，特别是要建立新型城镇化和农业现代化协调发展的机制，真正发挥城镇化对现代农业的带动作用，建立、健全农业资源保护、农业投入增长、城乡要素平等交换、农业保险等机制，以机制和体制的健全来保障“四化同步”和协调发展。
五 关于城乡统筹
与会专家和代表对进一步加大城乡统筹力度、加快推进城乡发展一体化进行了热烈讨论。
第一，城乡统筹的关键是让市场机制在城乡资源配置上起到基础性作用，提高资源的配置效率。同时，农民能够从这种资源配置效率当中获得收益。
第二，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地财产权，这是维护农民土地权益的关键。建议在城乡统筹进程中，通过确权、登记、发证等保障农民财产权益，通过流转实现农民的财产权益。建议给予农民与市民同等的民主政治权利、财税的权利、国民财富占有的权利。
第三，有些专家认为当前城乡二元结构仍然是阻碍我国社会保障制度建设的主要因素。城乡统筹的力度还应进一步加大，关键在于要加大农业农村发展投入和推动农村改革进一步放活和放权。有的代表建议积极促进城乡融合，缩小城乡间差距，逐步完善社会保障体系，促进城乡健康发展。
第四，有些专家针对城乡统筹背景下小城镇建设基本医疗保障制度、养老保险制度等内容进行了探讨，认为城乡统筹是我国经济社会可持续协调发展必须面对的重大课题。要通过城乡统筹，打破城乡二元格局，实现城乡一体化的必由之路。有些代表认为，统筹社保是城乡统筹的核心内容。此外，有的代表还就资源约束条件下的农业可持续发展、新型农业社会化服务体系培育，充分有效利用两个市场、两种资源，新型城镇化下的产业支撑和农民就业问题，从制度创新的角度进行了广泛探讨。