中国城镇化进程中两极化倾向与规模格局重构

魏后凯

摘要：近年来，中国城镇化进程中出现了特大城市规模迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的两极化倾向。论文采用系统数据深刻揭示了这种大城市偏向下的两极化倾向，并从传统发展理念、资源配置偏向、市场极化效应、农民迁移意愿和政府调控失效等综合视角考察了其形成机理，探讨了重构城镇化规模格局的科学基础和战略选择。论文认为，当今中国社会正由城乡二元结构转变为由城乡之间、城镇之间、城市内部三重二元结构相互叠加的多元结构；考虑到资源环境承载能力、城镇人口吸纳能力、公共设施容量、农民迁移意愿和设市工作的恢复，未来中国特大城市、大城市、中小城市和建制镇吸纳新增城镇人口的比例由目前的36∶8∶9∶47转变为30∶18∶18∶34比较合适；提高城市规模等级的人口标准弊多利少，中国城市规模等级的划分应侧重增加层级，以巨型城市（1000万人以上）、超大城市（400万～1000万人）、特大城市（100万～400万人）、大城市（50万～100万人）、中等城市（20万～50万人）和小城市（20万人以下）6级为宜；实行多中心网络开发战略，积极培育壮大世界级、国家级和区域级城市群，推动形成全国三级城市群结构体系，使之成为中国推进城镇化的主体形态和吸纳新增城镇人口的主要载体；实行差别化的人口规模调控政策，严格控制400万人以上的特大城市人口规模，着力提高中小城市和小城镇综合承载能力，推动形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇合理分工、协调发展、等级有序的城镇化规模格局。

关键词：城镇化格局 两极化倾向 城镇规模结构 大城市偏向

一 问题提出

城镇化是一个漫长的历史过程，它是经济社会发展的结果。一般地说，城镇化具有多方面的综合效应，不仅会拉动投资、扩大内需、刺激经济增长，而且能够促进产业升级、推动技术创新、加速人力资本积累、提高城乡居民收入。有序推进城镇化，必须从中国国情出发，科学把握城镇化的规模、速度和节奏，全面提高城镇化质量，优化城镇规模结构和空间布局，推动形成科学合理的城镇化格局。这种科学合理的城镇化格局，既包括城镇化的规模格局，也包括城镇化的空间格局。

自2000年以来，中国政府再三强调要促进大中小城市和小城镇协调发展，中共十八大报告进一步明确提出要“构建科学合理的城市化格局”。然而，从近年来中国城镇化的进程看，这种科学合理的城镇化格局远没有得到有效形成，反而出现了大城市尤其是特大城市迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的两极化倾向。目前，国内已有学者注意到了这种两极化倾向，如刘爱梅（2011）把这种现象称为城市规模的“两极分化”，并从市场选择、干部考核任用和政治体制、自然历史因素三个方面考察了其形成原因，但现有研究更多的把注意力集中在大城市人口过快增长、规模过度膨胀以及大城市病的治理上（陈有川，2003；刘锋等，2011；周春山、叶昌东，2013），而对两极化的表征、形成机理、经济社会影响以及如何构建科学合理的城镇化规模格局缺乏系统深入的研究。

长期以来，国内外学术界对城市偏向理论和政策进行了广泛探讨（Corbridge, Jones, 2005；王颂吉、白永秀，2013），并据此来解释发展中国家的城乡关系格局和城乡二元结构。然而，发展中国家城镇化过程中存在的大城市偏向，却没有引起人们的高度关注。这种大城市偏向是市场机制、政府资源配置偏向和人口迁移意愿等多方面因素综合作用的结果。中国是一个典型的城乡区域差异较大的发展中大国，在当前中国经济社会发展的进程中，不仅存在因过去城市偏向政策造成的城乡二元结构，而且也存在因大城市偏向造成的城镇增长两极化倾向，即不同规模城镇之间的二元结构。近年来，随着中国城镇化的快速推进，大量农业转移人口进入城镇就业和居住，但其市民化进程严重滞后，平均市民化程度只有40%左右（魏后凯、苏红健，2013），再加上大量城中村、棚户区等的存在，城市内部的二元结构也日益凸显。因此，当今的中国社会并不是单纯用城乡二元结构可以完全概括的，事实上它已经演变成为一个由城乡之间、城镇之间、城市内部三重二元结构相互叠加而成的多元结构。从城乡二元结构到多元结构的转变，这是当今中国社会的重要特征。

本文将从城镇协调发展的角度重点探讨被学术界所忽视的城镇之间的二元结构问题。论文将重点讨论近年来中国城镇化进程中存在的两极化倾向，从多视角综合考察这种两极化倾向的形成机理，并在此基础上深入探讨中国城镇化规模格局重构的科学基础和战略选择。

二 中国城镇化进程中的两极化倾向

新中国成立以来，中国实行控制大城市规模、合理发展中小城市和小城镇的城镇化规模政策。2001年3月九届全国人大四次会议通过的“十五”计划纲要，提出“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，这种“大中小城市和小城镇协调发展”的基本方针，体现在随后的各种政策文件中，并一直延续至今。从城镇体系的角度看，不同规模等级的城镇保持协调发展，这是世界城镇化演变的一般规律，也是走中国特色新型城镇化道路的根本要求。然而，从城镇化规模政策的实施效果来看，由于多方面因素的综合作用，近年来，中国城镇规模结构严重失调，中国出现了明显的两极化倾向。一方面，大城市数量不断增加，人口比重不断增大，一些特大城市规模急剧膨胀，逼近或超过区域资源环境承载能力，“大城市病”问题凸显；另一方面，中小城市数量减少，人口比重减小，中西部一些小城市和小城镇甚至出现相对萎缩迹象，城镇体系中缺乏中小城市的有力支撑。其结果是，中国城市人口规模结构有可能从正常的“金字塔”形向“倒金字塔”形转变。这种两极化倾向反映在空间格局上，就是城镇空间结构的失调，即沿海珠三角、长三角、京津冀等城市群日益逼近资源环境承载力的极限，可持续发展问题日渐突出，而中西部中小城市和小城镇，由于缺乏产业支撑和公共服务，就业岗位和人口吸纳能力严重不足。

中国城市人口规模结构的变动趋势较好地反映了这种两极化倾向。1980年国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》，将城市人口规模划分为4级，即100万人以上为特大城市，50万～100万人为大城市，20万～50万人为中等城市，20万人及以下为小城市。1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》，明确按市区和近郊区非农业人口将城市规模等级划分为大城市、中等城市、小城市3级，但2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》并没有做出城市规模等级划分的规定。考虑到近年来特大城市数量的迅速增加，在下面的分析中，我们将对特大城市进一步细分。如果按城市非农业人口分组，2000～2011年，中国大城市数量增加了67座，城市数量比重和人口比重分别提高了10.45个和14.64个百分点。尤其是200万人以上的特大城市，这期间增加了11座，城市人口比重增加了9.24个百分点。相反，中等城市的数量尽管有一定的增加，但其人口比重却减少了5.96个百分点；小城市数量和人口比重都在迅速下降，其中城市数量减少了102座，城市数量比重和人口比重分别下降了14.76个和8.68个百分点（见表1）。再从人口增长速度看，近年来中国城市非农业人口增长速度与其人口规模大体同方向变化。在这期间，400万人以上的特大城市人口增长最快，增速达126.60%；其次是200万～400万人的特大城市，人口增长了81.98%；而中等城市仅增长16.84%，小城市则下降了21.81%。这表明，无论从城市人口规模结构还是从城市人口增长看，中国的大城市尤其是特大城市人口规模近年来都在急剧扩张，而中小城市则处于相对萎缩中。

由于户籍制度改革严重滞后，中国城市非农业人口远低于其常住人口。然而，迄今为止，中国还缺乏各城市系统的常住人口统计数据，我们采用住房和城乡建设部公布的各城市城区人口来进行分析。各城市城区人口与常住人口数据大体接近。2010年，全国城市城区人口（含暂住人口）仅比第六次全国人口普查城市常住人口低2.25%。2006～2011年，全国大城市和中等城市数量分别增加了12座和37座，其城区人口比重呈现不同程度的提升；而小城市数量则减少了47座，城区人口比重减少了2.35个百分点（见表2）。2011年，中国城市人口的55.44%集中在数量仅占11.11%的特大城市。从各级城市新增城区人口的吸纳情况看，这期间中国城市新增城区人口的83.95%是依靠大城市吸纳的，其中400万人以上的特大城市吸纳了61.06%的人口；而小城市由于数量减少，城区人口趋于下降，呈不断萎缩的态势。再从城区人口增长看，这期间400万人以上的特大城市城区人口增长了23.60%，而小城市则下降了17.34%，城区人口增长呈现出明显的两极化趋势。

中国的建制镇虽然数量大，但规模偏小，实力偏弱，平均每个建制镇镇区人口仅有1万人（魏后凯，2010）。1982～1990年，中国城镇化推进速度较慢，建制镇数量较少，吸纳能力有限，新增城镇人口接近3/4的由城市吸纳，只有1/4多的由镇吸纳（见表3）。1990～2000年，随着建制镇数量的迅速增加，镇吸纳新增城镇人口的比重大幅提高，几乎接近城市吸纳新增城镇人口的比重，达到49.94%。之后，由于建制镇的数量大体维持稳定，镇吸纳新增城镇人口的比重呈现下降趋势，2000～2010年已下降到47.39%。按照第六次人口普查数据，目前中国城镇人口大约有60%集中在城市，40%集中在镇。

根据2000～2010年新增城镇人口和2006～2011年新增城区人口的吸纳情况，可以粗略估算，近年来中国新增城镇人口约有36%的是由特大城市吸纳的，大城市吸纳8%，中小城市吸纳9%，建制镇吸纳47%，即特大城市、大城市、中小城市和建制镇吸纳新增城镇人口的比例大约为36∶8∶9∶47。也就是说，中国新增城镇人口大约有44%的是依靠大城市吸纳的，而中小城市因数量减少，人口吸纳能力严重不足，呈现出相对萎缩状态。新增城镇人口过多流向特大城市尤其是400万人以上的特大城市，导致这些城市人口和空间规模过度膨胀，逼近甚至超越其综合承载能力，加上规划布局不合理和管理不善，特大城市出现了房价高企、交通拥堵、环境质量下降、社会矛盾加剧等突出问题，大城市病日益凸显。

三 对两极化形成机理的多视角透析

中国城镇化进程中出现的两极化倾向，与中国政府近年来倡导的城镇化基本方针是背道而驰的。这表明，从某种程度上讲，中国的城镇化规模政策是失效的。要深刻揭示中国城镇化规模政策的失效，必须对这种两极化倾向的形成机理进行多视角透析。总的来讲，传统发展理念、资源配置偏向、市场极化效应、农民迁移意愿和政府调控失效是导致这种两极化倾向的根本原因。

1．传统发展理念的影响

由于认识上的偏差，各地在推进城镇化的过程中，往往贪大求全、盲目追求GDP。在这种传统的发展理念下，人们过度追求大城市扭曲的经济效益，而忽视生态环境效益和城市的宜居性，忽视城镇化的资源环境成本、交通拥挤成本和城镇居民的生活成本。很明显，在现行体制下，大城市的规模经济效益被人为地扭曲和高估了。首先，大城市地价和房价高昂，且上涨较快，这既成为大城市经济和财富增长的重要源泉，也在一定程度上抬高了大城市的产出效率。其次，大城市物价水平和生活成本较高，居民上下班通勤时间长、成本高，而学术界在度量城市规模经济效益时并没有把这些成本考虑在内，这无疑就高估了大城市的经济效益。最后，大城市每天要消耗大量的资源，如能源、水资源等，而这些资源是依靠周边和其他地区供应的。由于价格扭曲和资源补偿机制不完善，伴随着这些资源的大规模调动，地区间将会形成价值转移。比如，为解决某些地区尤其是大城市缺水而兴建的大型调水工程，其高额的建设成本并没有在水价中完全体现，而主要靠全社会来分摊。河北张家口等地每年向北京调出大量水资源，但其获得的水资源补偿却很低。这表明，由于价格扭曲造成的价值转移，一些大城市通过不平等交换攫取了周边和其他地区的经济利益，其统计上的高额经济效益被人为地扭曲或者高估了。而在传统发展理念下，这种扭曲或高估的经济效益又成为一些学者和政府部门主张资源配置偏向大城市的理由和借口，而不考虑这些大城市的过度膨胀是否宜居，是否超越其资源环境承载能力。除了贪大外，各个大城市还存在求全的发展理念，既要成为政治中心、科技文化中心，还要成为交通中心、信息中心、金融中心、经济中心等，各种功能的叠加和众多机构的集聚，必定推动大城市摊大饼式过度蔓延扩张。

2．资源配置的双重偏向

中国的城镇发展带有浓厚的行政化色彩，政府资源配置的行政中心偏向和大城市偏向明显。这种资源配置的双重偏向及其相互强化效应，是导致近年来中国城镇增长两极化的根本原因。在一些发展中国家，这种双重偏向也是存在的。政府部门往往将过多份额的资源集中到大城市，尤其是作为首位城市的首府，导致首位城市的规模不断膨胀（Gugler, 1982）。不同于其他发展中国家，中国的城镇具有不同的行政级别，包括直辖市、副省级市、较大的市、地级市、副地级市、县级市、副县级镇和一般镇等。不同级别城镇在官员级别、行政管理、资源配置、政策法律制定等方面权限不同，且严格服从行政级别的高低。这种下级城镇严格服从上级城市“领导”的城镇管理体制，虽然有利于上下级城镇之间的协调，但由于各城镇权力的不平等以及社会资本的悬殊异，容易出现政府资源配置的双重极化倾向，即各种资源向高等级的行政中心和大城市集中。长期以来，受这种行政等级体制对城镇资源配置的影响，政府资源高度向各级行政中心，如首都、直辖市、副省级市、省会（首府）、地级市等集中。中央把较多的资源集中投向首都、直辖市和副省级市，各省区则把资源较多地投向省会或首府城市。这种行政中心偏向导致城镇资源配置严重不均衡，首都、直辖市、副省级市、省会（首府）城市等高等级行政中心获得了较多的发展机会和资源，人口和产业迅速集聚，就业岗位充足，公共设施优越，城市规模急剧膨胀。2012年，中国城区人口（包括暂住人口）超过400万人的特大城市有13座，包括上海、北京、重庆、深圳、广州、天津、武汉、东莞、郑州、沈阳、南京、成都、哈尔滨，除东莞外全部为直辖市、副省级市和省会城市。东莞城区人口尽管超过600万人，但约70%的是暂住人口，剔除暂住人口后城区人口不到200万人。在中国大陆27个省区中，除青岛城区人口略高于济南、厦门略高于福州外，其他省会（首府）城市都是本省区的首位城市。因此，在这种城镇资源配置的行政中心偏向下，省会的变迁往往会导致城市经济的兴衰。其结果，前省会城市出现相对衰落，新省会城市则迅猛扩张，二者形成鲜明的对照（见表4）。事实上，这种行政中心偏向也是大城市偏向，二者起到了相互强化的作用。此外，在现行的“市管县”体制下，地级中心城市往往利用行政优势，大规模“吸纳”所辖县域的人口、产业和资源，在某种程度上剥夺了县域的发展机会，而当初设想的其辐射带动作用则没有得到应有发挥。目前，在许多地级市，所辖县域人才、资金和建设用地指标向地级中心城区集聚或“转移”已经成为一种普遍现象。

3．市场作用的极化效应

城市是人口、要素和非农产业的集聚地，也是人类经济社会活动的重要空间载体。人口、要素和非农产业向城镇集聚，可以获得多方面的集聚规模效应，如不可分物品的共享、中间投入品的共享、劳动力的共享、产业关联经济、知识溢出等（魏后凯，2006），这一点已得到学术界的认同。Henderson（2003）认为，城市的集聚建立在规模经济与市场作用的基础之上，并且可以产生溢出效应，这使大城市的积聚力量存在自我强化效应。这种自我强化效应将促使更多的人口和资源流入大城市，而使小城市规模难以扩大，由此造成城市规模扩张的两极化倾向。特别是，在经济发展的中前期阶段，大城市的集聚规模效应往往高于中小城市。研究表明，规模在100万～400万人的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%～19%（王小鲁、夏小林，1999;Au, Henderson, 2006）。还有研究发现，中国地级及以上城市效率与其规模之间大体呈倒“U”形关系，倒“U”曲线的顶点位于352万～932万人（王业强，2012）。虽然目前学术界对城市最优规模尚未形成一致看法，但有一点是可以肯定的，即在一定的城市规模限度下，城市效率是随着其规模增长而不断提高的。在这种情况下，为追求集聚规模效益最大化，市场力量的自发作用会形成一种极化效应，诱发各种要素和资源向规模等级较高的城市集聚，促使大城市人口和空间规模不断扩张。如果政府缺乏有效的规划和政策调控，则通常会导致大城市过度蔓延。国际经验表明，由于现有大城市的规模扩张和中小城市的不断升级，自20世纪中叶以来，世界城市人口一直在向大城市集中，城镇化进程中的人口极化倾向十分明显。1950～2010年，世界100万人以上的大城市数量由75个增加到449个，占世界城市人口的比重由23%提升到38%，预计到2025年将增加到668个，其城市人口比重将达到47%（United Nations, 2012）。这种城镇人口的极化倾向主要是由缺乏规划和调控的发展中国家贡献的。有的学者把这种大城市人口比重提升的现象称为“大城市人口的超前发展规律”（胡兆量，1985、1986），有的则把它称为“大城市超先增长规律”（高佩义，1991）。这里暂且不讨论“大城市超前发展规律”能否成立，但可以肯定的是，在集聚规模效益作用下，市场自发的力量会产生一种极化效应，促使人口、要素和产业向大城市集聚，从而加剧不同规模城镇之间发展的不平等。

4．进城农民的迁移意愿

行政配置资源和市场力量的双重极化作用，导致资源、要素和产业向那些处于高等级行政中心的大城市集中，而这种集中又将使大城市政府有能力提供更好的公共服务，不断改善基础设施和居住环境，提高居民福利和工资水平。其结果是，大中小城市和小城镇在就业机会、公共服务、工资福利水平、居住环境等方面都相差很大。2011年，中国建制市市政公用设施水平和人均市政公用设施建设投资均远高于县城，而县城又远高于一般建制镇（见表5）。大城市的市政公用设施、公共服务和工资水平，也远高于中小城市。2011年全国36个省会城市和副省级市市辖区在岗职工平均工资比地级及以上城市市辖区平均水平高15.51%，比县级市高58.43%。特别是，目前中国的优质教育、文化和卫生资源都高度集中在少数特大城市。面对这种巨大的差异，进城农民大都愿意流向或迁往就业机会多、公共服务好、收入水平高的大城市尤其是特大城市，而不愿留在离家较近的小城市和小城镇，由此影响了就地城镇化的进程，使中国的城镇化成了大城市化。2012年，在全国1.63亿外出农民工中，有65%的集中在地级及以上大中城市，其中直辖市和省会城市占30.1%，地级市占34.9%（国家统计局，2013）。全国流动人口八成以上分布在大中城市，尤其是直辖市、副省级市和省会城市，吸纳了流动人口总量的54.1%；而希望在城市落户的流动人口中，约有70%的青睐大城市（国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司，2012）。广大中小城市和小城镇由于缺乏产业支撑，就业岗位不足，加上基础设施和公共服务落后，对进城农民的吸引力不大，尽管中央在前几年就已经明确“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”。由此可见，就业机会、工资福利水平和公共服务等方面的巨大差异，是进城农民偏爱大城市的主要原因。

5．政府调控手段的缺乏

为严格控制城市建设用地尤其是中小城市建设用地规模，1997年4月，中共中央、国务院在《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确提出“冻结县改市的审批”。自此以后，除个别情况外，中国建制市的设置工作基本上处于停滞状态。特别是，随着部分地区“撤县（市）改区”的区划调整，全国建制市的数量不但没有增加，反而还有所减少。从1997年到2012年，尽管中国城镇人口在不断增加，城镇化水平在快速提升，但全国建制市的数量由668个减少到657个，减少了11个（见图1）。设市工作长期停滞导致建制市数量不增反减，新增进城人口只能依靠现有城市来吸纳，由此加剧了城市规模扩张和膨胀趋势。1996～2010年，中国平均每个城市建成区面积和建设用地面积分别扩张了1.01倍和1.12倍。在“县改市”工作停滞后，很多地级及以上城市大力推进“撤县（市）改区”工作，结果是，地级及以上城市市辖区急剧膨胀，全国市辖区数量由1997年底的727个增加到2012年底的860个，而县级市则不断萎缩，由442个减少到368个。由于县（市）区权限的差异，“撤县（市）改区”可以使上级政府获取更多的权益，包括土地出让转让权益。近年来，各大中城市又掀起了设立新区的热潮。很明显，大规模“撤县（市）改区”和设立新区实际上助推了大城市“摊大饼”式蔓延扩张。而现行体制下城市规划的失效和政府调控手段的缺乏，难以有效遏制大城市尤其是400万人以上的特大城市规模扩张。如北京城市总体规划提出的人口规模控制目标屡次提前突破，就是一个典型的例子。按照国务院批复的《北京城市总体规划（2004～2020年）》，2020年北京市总人口规模控制在1800万人，而实际上2010年就已超过，2012年北京常住人口达到2069.3万人，其中常住外来人口773.8万人。2001～2012年，北京市平均每年新增常住人口高达58.81万人，其中常住外来人口43.14万人。特别是，在“土地财政”的驱动下，各城市尤其是大城市更热衷于依靠卖地来增加地方财政收入，有的地方甚至把各县建设用地指标都集中用于中心城市。全国城市土地出让转让收入占城市维护建设市财政资金收入的比重，2006年还只有27.56%，到2011年已迅速提高到58.57%。

四 中国城镇化规模格局重构的科学基础

中国城镇化进程中的两极化倾向，既加剧了城市规模结构的不合理，制约了空间资源的有效均衡配置，又阻碍了城镇化和市民化的进程，不利于形成科学合理的城镇化格局。而且，这种两极化倾向还诱发了一系列的深层次矛盾。一是特大城市人口快速增长与资源环境承载能力不足之间的矛盾。随着资源、要素和产业的大规模集聚，一些特大城市拥有较多的发展机会，就业岗位充足，人口吸纳能力较强，由此导致城市人口规模迅速增长。从2006年到2012年，上海、北京、深圳等12个400万人以上的特大城市城区人口规模平均增长了27.41%，远高于全国城市13.29%的平均增速（见表6）。然而，目前这些特大城市普遍面临资源环境承载能力的限制，有的已经逼近承载能力的极限，甚至超过承载能力。有关研究表明，北京市水资源承载能力在1800万人以内，目前的人口规模基本处于超载、不可持续状态（冯海燕等，2006；童玉芬，2010；石敏俊等，2013）。深圳的化学需氧量（CODcr）和氨氮（NH3-N）排放量均大大超过水环境容量（邬彬等，2012），近年来出现了人口、土地、资源、环境四个“难于为继”。二是中小城市和小城镇加快发展意图与人口吸纳能力不足之间的矛盾。中小城市和小城镇数量多，分布广，进城门槛低，资源环境承载能力充裕，未来发展的潜力巨大。因此，长期以来，中国政府都强调加快中小城市和小城镇发展，而这些城镇也有这方面的强烈愿望。但是，由于基础设施和公共服务落后，缺乏产业支撑和就业机会，中小城市和小城镇人口吸纳能力严重不足，而且对农民缺乏吸引力。三是农民向往大城市的意愿与农民的承受能力不足之间的矛盾。如前所述，面对就业机会、公共服务、工资福利等方面的巨大差异，进城农民大都愿意到大城市就业和定居，但大城市房价和生活成本高昂，农民进城的门槛和市民化的成本也较高，单纯依靠农民工的低工资收入很难承受这种高额成本。据测算，目前农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元（单菁菁，2013），而大城市人均成本是中小城市的2～3倍，特大城市则是中小城市的3～5倍（建设部调研组，2006）。近年来，虽然全国外出农民工月均收入增长较快，但2012年也只有2290元，仅相当于城镇单位就业人员月平均工资的58.76%。因此，农民向往大城市的美好意愿与其较低的承受能力之间存在矛盾。

因此，构建科学合理的城镇化规模格局，必须尽快解决这些深层次的矛盾，充分发挥各级各类城镇的优势，加强资源整合和分工合作，促进大中小城市和小城镇协调发展，走以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步的中国特色新型城镇化道路（魏后凯，2014）。促进大中小城市和小城镇协调发展，核心就是新增城镇人口必须依靠大中小城市与小城镇共同吸纳，而不是单纯依靠大城市或者中小城市和小城镇来吸纳。这样，通过增量调整和存量优化，重构城镇化规模格局。当前，中国城镇化规模格局的重构需要综合考虑以下几方面因素。

一是区域资源环境承载能力，尤其是水资源、土地、环境等方面的承载能力，决定了城市或区域可承载的城镇人口规模极限，接近或突破这一极限将会对生态环境产生巨大压力和破坏，使城市的宜居性和居民福利水平降低。因此，区域资源环境承载能力设定了城市人口规模的“天花板”，它是特定条件下城市可承载的最大人口规模。在不降低宜居性和福利水平的条件下，实行远距离调水、节约集约利用资源和推动产业升级，虽然可以提高资源环境承载能力，但其提高幅度也是有限的。

二是城镇人口吸纳能力。它取决于城镇形成的持续产业支撑能力和能够提供的稳定就业岗位。农民进城就业定居，必须要有稳定的就业岗位，而稳定的就业岗位则需要有持续的产业支撑。如果城镇产业不稳定，随着环境变化会随时发生转移或迁出，那么这种产业提供的就业岗位将是不稳定的，难以形成持续的人口吸纳能力。

三是城镇公共设施承载能力。它包括城镇现有基础设施、公共交通、医疗卫生、文化教育等设施的容量。从短期看，这些设施的容量会影响甚至限制城镇可承载的人口规模，但从长远看，随着公共设施投资的增加，这种容量也将不断提高。因此，城镇公共设施承载能力是可变的，它取决于未来公共设施的投资规模。

四是进城农民的迁移意愿。吸纳农业转移人口，鼓励农民进城，必须充分考虑农民的迁移意愿，坚持自愿、分类、因地制宜的原则，而不能把政府的意志强加给农民，使农民“被城镇化”“被市民化”。当前，农民就地就近实现城镇化和市民化的意愿不高，并不是农民原本的真实愿望，而主要是大城市就业岗位、发展机会和公共服务引导的结果。要从根本上改变这种状况，关键是缩小中小城市和小城镇与大城市在基础设施、公共服务、就业机会等方面的差距。

五是设市工作的恢复。当前及今后一段时期，中国仍处于城镇化的快速推进时期，随着城镇化的快速推进和城镇人口的不断增加，单纯依靠现有城市来吸纳新增城镇人口是不现实的，这将会进一步加剧大城市尤其是特大城市的规模膨胀趋势。为此需要尽快恢复建制市的设置工作，逐步把那些有条件的县改为县级市，并采取“切块”的办法推进“镇改市”，使新设的建制市成为吸纳农民进城的重要载体。

综合考虑以上因素，未来中国特大城市、大城市、中小城市和建制镇吸纳新增城镇人口的比例保持在30∶18∶18∶34左右比较合适（见图2）。首先，虽然目前100万～200万人的特大城市仍有较大的发展空间，但200万～400万人的特大城市其资源环境承载能力已日益有限，一些400万人以上的特大城市已经处于超载状态，而且过大的规模也增加了其负外部效应，必须采取手段进行人口规模控制，以防止其无限制地扩张下去（王小鲁，2010）。从发展的眼光看，随着收入水平的不断提高，城镇居民将日益向往更多的休闲空间以及良好的生态和生活空间，而不单纯是集约高效的生产空间。因此，要保持宜居适度的生活空间和山清水秀的生态空间，未来100万人以上的特大城市吸纳新增城镇人口的能力将日益受限，吸纳的比重将会出现一定程度的下降。其次，由于发展阶段的缘故，中国50万～100万人的大城市集聚效应将会进一步增强，加上一些中小城市升级为大城市，未来大城市吸纳新增城镇人口的能力将大幅提高。再次，随着公共服务水平的提高和产业支撑能力的增强，加上恢复设市工作后大批新建市的进入，未来中小城市吸纳新增城镇人口的能力也将大幅提升。最后，在启动恢复设市工作的前提下，建制镇吸纳新增城镇人口的比重将会出现较大幅度下降，这主要是一些符合条件的建制镇转为建制市的结果。

考虑到1997年以来中国设市工作的停顿，目前已有不少建制镇镇区人口规模接近或超过设市标准。按照1993年国务院批复的设市标准，每平方公里人口密度大于400人、100～400人以及不足100人的县，县政府驻地镇从事非农产业的人口不低于12万人、10万人、8万人，并同时满足其他条件，可设立县级市。在特殊情况下，州（盟、县）驻地镇非农业人口不低于6万可设县级市。2009年，在全国1.97万个建制镇中，有192个建制镇镇区人口规模超过10万人，其中有14个镇镇区人口达到20万人以上，178个镇在10万～20万人（见表7）。这些镇区人口超过10万人的建制镇，除广东东莞市虎门镇外，其他镇镇区人口都在50万人以下，如能设市均为中小城市。其镇区人口约占全部建制镇的12.79%，占全国城镇人口的4.20%。现有镇区人口在6万～10万人的建制镇，其镇区人口占全国城镇人口的4.60%，相当部分也具有设市的条件。此外，随着大中城市市辖区的扩张和撤镇改区，一些建制镇将成为城区的一部分。因此，如果启动恢复建制市设置工作，将有一大批建制镇转为中小城市或纳入城区的范围，这样镇吸纳新增城镇人口的能力将会大幅下降。

当前，中国已经越过城镇化率50%的拐点，开始进入重要的战略转型期。未来中国城镇化将由加速推进向减速推进转变，重点是以人为核心推进市民化，提高城镇化质量。根据我们的预测，到2030年中国城镇化率将达到68%左右，新增城镇人口2.41亿人（见表8）。如果这期间中国特大城市、大城市、中小城市和建制镇吸纳新增城镇人口的比例保持在30∶18∶18∶34，那么，特大城市将吸纳新增城镇人口0.72亿人，大城市和中小城市均吸纳0.43亿人，镇吸纳0.82亿。也就是说，未来中国48%的新增城镇人口将由50万人以上的大城市来吸纳，另外52%由中小城市和建制镇来吸纳。

五 重构城镇化规模格局的战略选择

综上所述，构建科学合理的城镇化规模格局，主要是考虑区域资源环境承载能力、城镇的公共设施容量和人口吸纳能力等因素，而不是某些学者所倡导的单纯城市最优规模。即使这种最优规模是存在的，那么如果按照最优规模来确定城镇化的规模格局，那么现实世界中将不存在城镇体系，各个城镇的规模大小将整齐划一。显然，这与现实世界不符。为此，当前亟须加强对进城农民迁移意愿和城市综合承载力的调查研究，根据资源环境承载能力、城市公共设施容量和人口吸纳能力，实行差别化的规模调控政策，合理引导农业转移人口流向，依靠产业集聚引导人口集聚，促进人口与产业协同集聚、产业发展与城镇建设有机融合，推动形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇合理分工、协调发展、等级有序的城镇化规模格局，有效遏制城镇增长的两极化倾向。

1．制定科学的城市规模等级分类标准

针对城镇化进程中的两极化倾向，目前一些学者和有关部门主张提高城市规模等级的标准，即将小城市人口从20万人以下提高到50万人以下，中等城市从20万～50万人提高到50万～100万人，大城市从50万～100万人提高到100万～500万人，特大城市从100万人以上提高到500万人以上。当然，也有学者主张将特大城市的人口标准提高到200万人（严重敏，1989），或者300万人（牛凤瑞等，2010），甚至1000万人（祝辉，2013）。这种提高城市规模等级标准的做法，反映了人们的“求大”心理和大城市偏向。如果把这一主张纳入国家规划并作为规范固定下来，无疑是弊多利少。虽然从统计上看，这种做法可以人为地增加“中小城市”数量和人口比重，全国城市规模结构似乎更“协调”了，但它并没有改变城市规模结构失调的本质，而且还会带来诸多方面的负面效应。从国际比较看，中国的城市规模等级标准本来就偏高，如联合国将10万～100万人的城市界定为大城市，将100万人以上的城市界定为特大城市；苏联则将50万人以上的城市界定为超大城市；而国际上一般把800万人或1000万人以上的城市称为巨型城市或超级城市。这些巨型城市既是天堂也是地狱（杨保军，2009），尤其是从宜居、安全、和谐、可持续的角度看。无论是发达国家还是发展中国家，大都把这些巨型城市作为人口规模控制和功能疏散的重点。更重要的是，城市规模等级标准提高以后，现有一大批大中城市的规模等级将随之降级，各地的相关规划也需要进行调整。而规模等级降级将使这些城市产生一种“失落”感，激发它们进一步扩大规模的热情。如果将特大城市标准提高到500万人，按城区人口（包括暂住人口）计算，全国共有11个。除4个直辖市外，只有广东、湖北、辽宁、江苏、河南5省拥有特大城市，其他省份必定会调动各方面资源，为构建本省份的特大城市而不懈努力，由此将形成新一轮的特大城市规模扩张竞争。因此，提高城市规模等级标准将会进一步加剧城镇增长的两极化。从城镇协调发展的角度看，我以为，应增加特大城市的层级而不是单纯提高标准。即将现有100万人以上的特大城市划分为100万～400万人、400万～1000万人和1000万人以上3级，其中400万～1000万人的特大城市为超大城市，1000万人以上的特大城市为巨型城市。这样，中国城市规模等级可划分为6级，包括巨型城市（1000万人以上）、超大城市（400万～1000万人）、特大城市（100万～400万人）、大城市（50万～100万人）、中等城市（20万～50万人）和小城市（20万人以下）。对于像中国这样一个发展中大国，随着城镇化的快速推进，城镇数量将不断增加，适时增加城镇规模等级的层级是很有必要的。

2．对特大城市人口规模实行差别化调控

目前，中国一些400万人以上的特大城市尤其是1000万人以上的巨型城市，大多已逼近资源环境承载能力的极限，甚至处于超载状态。鉴于资源环境承载能力的天花板限制，以及日趋严重的“城市病”和日益凸显的集聚负外部效应，当前亟须采取综合手段对400万人以上的特大城市实行人口规模控制。在这些特大城市中，北京、上海、天津、重庆、广州为国家中心城市，深圳、武汉、沈阳、南京、郑州、成都、哈尔滨等为区域性中心城市，大都处于国家城镇体系的顶层，是全国重要城市群的核心和领导城市。对这些城市既要严格控制人口规模，加强大城市病综合治理，防止城市空间过度蔓延，又要充分发挥中心城市的引领、示范和辐射带动作用。要破解这一两难的困境，关键是转变发展方式，促进城市全面转型升级，实行“去功能化”。这样就需要在控制手段上，改变目前单纯采取限制落户来控制人口规模的办法，实行“双向”综合调控。一方面，科学确定城市的功能定位和发展导向，并据此制定合理可行的产业准入标准，调整优化产业结构，逐步引导这些城市向高端化和服务化方向发展，依靠产业优化减轻其人口大规模集聚的压力；另一方面，根据区域资源环境承载能力和城市公共设施容量，合理引导城市中心区人口、产业、设施和功能疏散，依靠功能疏散引导人口、产业和设施疏散，促进特大城市空间结构优化和区域一体化，提高其可持续发展能力。功能疏散或“去功能化”是控制特大城市人口规模的核心和关键。为此，要在合理确定功能定位、实行功能疏散的基础上，积极引导和鼓励特大城市中心区人口和产业向周边地区扩散，同时加强快速交通网络建设，优先发展公共交通尤其是大容量轨道交通，着力推进基础设施、产业布局、环境治理、要素市场、劳动就业和社会保障等一体化，促使进城农民在特大城市郊区（县）和周边城镇居住，并通过快速交通体系到城区上班，或者实现就近就业。此外，还必须从综合承载力和宜居、可持续的角度，科学确定特大城市的增长边界，合理划定生态红线，设定生态空间的底线和开发强度的高限，促进生产、生活和生态空间和谐有序。

3．巩固并发挥城市群的主体形态作用

近年来，随着经济全球化、区域一体化与交通网络化的快速推进，中国涌现出了一批大小不同、规模不等、发育程度不一的城市群。这些城市群作为国家参与全球化竞争和国际分工的全新地域单元，已经成为引领和支撑中国经济高速增长的主导地区，主宰着中国经济发展的命脉。随着城市群的迅速兴起，目前中国已进入一个以城市群为载体的群体竞争新时代，城市群已经成为中国推进城镇化的主体形态。据研究，目前中国23个城市群集中了全国47.98%的城镇、51.39%的城镇人口和78.78%的GDP总量，其经济密度和人口密度分别是全国平均水平的3.63倍和2.26倍（方创琳等，2011）。未来20年，中国仍将处于城镇化的快速推进时期，城市群不仅是推进城镇化的主体形态，也是吸纳新增城镇人口的主要载体。据国务院发展研究中心课题组测算，在2020年前，城市群地区将集聚中国城镇人口的60%以上。这就意味着，未来中国城市群集聚人口的能力还将会进一步提升。为此，在推进城镇化的过程中，必须继续巩固和充分发挥城市群的主体形态作用，使之成为吸纳新增城镇人口的主要载体。首先，积极培育壮大不同等级的城市群。从长期发展看，在2030年前，中国应实行多中心网络开发战略，积极培育壮大世界级、国家级和区域级城市群，推动形成全国三级城市群结构体系。其中，世界级城市群包括长三角、珠三角、京津冀、长江中游4个城市群，国家级城市群包括山东半岛、海峡西岸、辽中南、哈长、中原、江淮、成渝、关中-天水、北部湾、兰州-西宁10个城市群，区域级城市群包括冀中南、东陇海、太原、呼包鄂、黔中、滇中、宁夏-沿黄、天山北坡、藏中南9个城市群（或城镇密集区）。这三级城市群将成为未来支撑中国经济持续快速发展的重要增长极，也是集聚城镇人口和非农产业的主要载体。其次，不断提高城市群的可持续发展能力。对于长三角、珠三角、京津冀等成熟的城市群，要针对当前面临的资源环境承载能力约束，加快发展转型和产业升级步伐，推进区域一体化和空间结构优化，强化环境治理和生态化改造，以提升其国际竞争力、自主创新能力和可持续发展能力。对于中西部一些处于发育中的城市群，要针对人口吸纳能力不足和发展层次低的问题，全面优化投资环境，完善产业配套体系，提升中心城市功能和档次，强化各级城镇的产业支撑和分工合作，依靠产业支撑和环境优化来挖掘其发展潜力，增强其发展后劲。

4．提高中小城市和小城镇综合承载能力

城镇综合承载能力是指在保持良好的生态环境和生活质量的前提下，一个城镇所能承载或者容纳的最大人口数量。它主要取决于区域的资源环境承载能力、城镇的公共设施容量和人口吸纳能力。目前，中国一些特大城市因产业大规模集聚，大都拥有强劲的人口吸纳能力，但往往资源环境承载能力不足；相反，一些中小城市和小城镇具有较强的资源环境承载能力，但现有公共设施容量有限，产业支撑和人口吸纳能力不足。要解决这一两难的困境，要么提高特大城市的资源环境承载能力，要么增强中小城市和小城镇的人口吸纳能力。随着科技的进步，虽然通过加大投资和采取技术手段，可以在一定程度上改善特大城市资源环境承载能力状况，但人口和经济活动的过度集聚，将会以牺牲城市的宜居性和居民福利为代价，不符合以人为核心的新型城镇化导向。从生态宜居的角度看，要想“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，未来提高中小城市和小城镇人口吸纳能力的潜力将更大。为此，应针对中小城市和小城镇面临的主要问题，着力加强基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断扩大就业机会，以逐步提高其人口吸纳能力。同时，要摒弃资源配置中的行政中心偏向和大城市偏向，充分发挥不同规模城镇的优势，强化大中小城市和小城镇功能分工，推动特大城市全面转型升级，引导其人口、要素、产业向中小城市和小城镇转移扩散，支持国内外民间资本投向中小城市和小城镇，政府投资的城镇基础设施和公共服务要向中小城市和小城镇倾斜。特别是，要采取财政补贴、奖励、贴息等手段，加强小城镇基础设施、公共服务设施和安居工程建设，鼓励小城镇向专业化、特色化、生态化方向发展，逐步培育建设一批生态宜居、设施完善、特色鲜明、优势突出、竞争力强的特色生态小镇。

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（本文原载于《中国工业经济》2014年3月17日）