国有企业改革英国模式的启示
改革开放以来，我国国有企业经过几轮的改革发展，总体上已经与市场经济相融合，运行质量和效益明显上升。但是，在当今中国经济发展进入新常态的大背景下，国有企业存在的问题和弊端也日趋显现，深化国有企业改革又迎来了一个新的关键节点。为此，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确了国有企业改革的指导思想、基本原则、主要目标和具体措施，是今后深化国有企业改革的纲领性文件。由于我国国有企业量大面广、情况千差万别，改革实施起来比较复杂，不可能一帆风顺，更不可能一蹴而就。笔者在英国学习几年中，比较全面地了解了英国国企改革的主要做法和成效，结合回国后在国企工作的几年实践，现谈一点自己的思考和启示。
一、英国国企改革的社会背景和主要措施
（一）英国国企改革的社会背景
英国作为一个老牌的资本主义国家，国企对其经济具有举足轻重的地位。从19世纪开始一直到第二次世界大战后，英国发展成为西方世界国企最多的国家，其国企大部分集中在通信、电力、石油、钢铁等基础设施建设部门。截至1979年，英国国企固定资产占到全国固定资产的20％左右。国企在发展的初期对英国国民经济的发展起了非常重要的作用，但是第二次世界大战之后英国经济增长率下降、通货膨胀率上升，国企作为国民经济的支柱，问题接踵而来。大部分国企出现经营不善，产品竞争力差，长期处于亏损状态，政府需要大量的财政拨款用于维持国企运营。
在经济社会内忧外患的情况下，效率低下的国企也失去了其存在的合理性。首先国企的产权制度自身就存在不可避免的矛盾性，其主要表现在无法合理地解决社会公平问题和资源利用效率的问题。国企的竞争主要是权力等级上的行政竞争而不是市场化竞争，这就决定了国企的焦点在于资源的占有规模和权力的等级，而不是市场竞争、产品质量以及优化的管理。其次由于财政每年都要拿出大量资金补贴亏损企业，迫使政府不得不推动国企改革，当时美国新经济政策的成功让民众对工党的政策日益不满。
1979年撒切尔夫人上台执政是英国国企改革的转折点，她大力推动“小政府、大社会”模式，对国企进行私有化改革。英国经济发展由于滞胀等原因，放弃了一直奉行的凯恩斯主义，转向“美国式”的货币主义和供应学派的新经济政策，大大减少了国家对国民经济发展的干预。其中货币主义强调货币在经济活动中的主导作用和经济的自身灵活性。英国新政府认为：凯恩斯主义和工党的国有化政策严重压制了市场经济、自由竞争和创新精神。为此，英国政府从1979年开始对国有企业实施了被称为“英国模式”的改革，到1996年基本完成，历时17年。
（二）英国国企改革的方法步骤
英国国企改革是由民营立法和政策制定委员会来执行，主要负责法规和政策制定以及组成专家对国有企业的资产等状况进行评估。
英国国企改革主要有以下四个阶段：①在1979—1980年改革的初期阶段，英国以收益较好的英国石油公司作为开端，分两次出售该公司股票。②1981—1983年分别出售英国宇航、联合港口的大部分股票以及国际航空无线电公司的全部股票。③1984—1987年出售了英国电信公司一半的股票以及英国煤气公司的全部股票。④1988—1996年国企改革的最后阶段，政府将改革推进到电力、供水、燃气等垄断领域，这一期间有50多家企业被出售。这段时期的改革主要分为两种模式，一种是将盈利的有战略意义的国企股权转让。另外一种是改革亏损企业，使其具备盈利能力之后再进行股权出售。例如英国钢铁公司进行了近十年的改革，裁员12万人。
由于撒切尔夫人对国企改革推行无差别彻底政策，其中涉及许多与国民生活息息相关的领域。因此政府先后通过了《反垄断法》《公平交易法》等法律用于对此类企业的监督，同时也引入不同的私企进入垄断行业，推动市场竞争的发展。在对于涉及国家安全领域的企业，政府推行直接保留大量股票或是保留拥有直接否决权的特殊股票，用于维持政府对这些企业的控制力和保障国家安全。例如：英国宇航公司、英国电信公司。
对于涉及垄断行业的国企，改制后政府成立专门的监管机构，对不同的企业进行专业监督。该监管机构主要作用是维护消费者的权益和对这些企业进行最高限价，例如：该政策实施以后英国通讯公司和天然气公司平均价格下降了27％和23％。
英国国企改革主要分四个步骤进行：①首先组成专家团队结合企业内部主管部门以及银行对企业进行整体可研分析，然后制定几种改革方案。②确定好改制计划之后，从内部管理机制、商业运营机制以及部门和人员调整，逐步实行类似于私企的商业化运营。③寻求会计师事务所、银行等多家机构对企业进行评估。④寻找机构进行上市运作。其上市运作会对本企业职工以优惠价格鼓励持有约10％左右的股份，对于特殊行业设置“特别股”保护国家利益。例如：蕾兰公共汽车公司被全体员工收购；比较典型的英国电力公司55％的股份为民众收购，30％的由投资机构收购，剩余15％由外国投资者收购。
（三）英国国企改革的主要措施
（1）采用交易出售的模式，由政府与购买者直接谈判完成出售。这种方式一般需要购买者承诺增加后期投资、更新管理模式、制定盈利目标等条件，同时需要以优惠或者无偿的条件先转让部分股权给原有职工。交易出售的模式大都用于规模较小的企业、亏损严重的企业以及无法实现上市要求的企业。
（2）特许经营模式，由购买者与政府签订中长期特许经营合约，代表政府管理和运营企业。购买者需要承诺与交易出售模式类似的追加条款，而经营的期限可根据实际情况协商更改。在特许经营期内，购买者拥有企业的全部自主权利，政府只起到监督监管的作用。在特许经营到期之后，政府可以更换购买者或直接执行回收。
（3）挂牌上市为最为常用的股权转让方式。政府将企业在证券交易所挂牌上市，分不同批次将国企的股份转让，政府要求企业以一种清新、透明的方式经营，以便能清楚的了解企业的经营状况。在股票交易中，政府会出台限定措施，例如：特别股（special share）、立账（book building）、暴利税（windfall tax）等，用于保护国家利益，限制私企无节制的追求利益最大化。
二、英国国企改革的成功经验和失败教训
经过撒切尔夫人的大力改革，英国成为了欧洲国企改革最成功的国家，英国经济在90年代走出了滞胀的困境并进入了良性增长期。英国政府明确了三个改革目标：①提高国企的生产效率；②改善国企的服务质量；③扩大资本市场造福于普通民众。改革涉及50多个行业，约占全国67％的国企，在1979年约占英国国民生产总值的10％，职工人数达150万人。首先从资金方面，出售国企的股份使得英国政府获得了640亿英镑（约1000亿美元）的收入。在国企改革之后，盈利能力大幅增加，政府每年能获得近47.5亿美元的税收，在国企改革之前财政需要补贴43亿美元给予亏损企业。
经过私有化改革之后，英国国企从产品质量、服务管理、经济效益以及科研投入等多个方面得到了显著的提升。例如英国电信公司自私有化改革以来科研投入以及技术更新达到了432亿美元，而消费者的使用费用下降了40％。据统计在撒切尔夫人改革之前，英国制造业劳动生产率年均增长大约在1.6％，而1980—1988年之间，劳动生产率增长大约在5.2％，相比之下美、日、德、法、意、加则分别为4％、3.1％、2.2％、3.1％、3.5％、3.6％，英国大大超出六大发达国家。
在英国国有企业改革取得成功的背后也存在着许多问题：①失业率居高不下，由于改革导致大量人员失业，后期不断爆发示威游行等社会问题。②由于英国政府出售的国企大部分为盈利的优质企业，转让价格较低造成国有资产流失。③其国有企业改革并未完全改变垄断的局面，造成了一些产业由国家垄断变为私人垄断。④部分企业改制之后追求利益最大化，使社会公平缺失、社会道德水平下降。⑤国企改革使得英国产业结构出现问题，其制造业在GDP占比中不断下降，而金融服务业占到总GDP的80％，使得国家经济安全风险加大，抗金融危机能力不断下降。
三、英国国企改革对我国的启示
改革开放以来，我国国企改革不断深入发展，取得了明显的成绩，但是我国的国企现状与英国国企存在着很多不同之处。首先国企规模以及领域存在着很大的差异，英国国企大都是基础产业、大型企业，以及成熟的集团化企业，而我国国企遍布于大大小小各种产业之中，相对于英国的大型企业改革难度要大上很多。再从社会环境、经济发展、技术条件以及法律体系等方面来看，我国的发展水平仍与英国存在着一定的差距。显然我们无法照搬英国国企改革的成功经验，但是其改革的主要措施及经验仍可以对我国国企改革起到一定的借鉴作用。
（一）深化改革是国有企业做大做强的必然选择
国企是政府参加市场经济活动的微观主体，是划分行政与市场界限的关键连接点，深化国企改革是促进我国经济市场化的关键。英国的国企改革取得了显著的成功，减轻了政府的财政负担，明晰了产权关系，提高了企业效率；同时扩大了资本市场，提高了大众的投资意识；也优化了企业的竞争力，改善了市场环境。如英国航空公司改革之后，税前利润增长了213％，英国钢铁公司在1994年盈利10亿英镑，比改革前增长了144％。我国一些改革成功的国有企业也是如此，建立了现代化企业制度，很快成为了国际、国内具有较强竞争力的骨干企业。十八大之后，我国大力推进国企全面深化改革，需要借鉴国际成功经验，进一步解放思想，积极推进混合所有制的发展，树立多元化发展的先进理念，推动国企产权的改革，这是国有企业做大做强的必然选择。
（二）深化国有企业改革必须坚持社会主义市场经济方向
我国的基本经济制度是毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济的发展。这是我国的基本经济制度。坚持这一制度就不能照搬英国无差别的国企私有化的做法。坚持国有经济的主导作用，这就要求我们必须完善国有资产管理体制，建立起以管资本为主的国有资产管理体系，转变国有资产管理的部分职能，组建国有资本投资、运营公司，推动国有资本合理流动，优化产业配置，强化国有资产的监督管理，防止国有资产流失。我们应强化国有资产管理以及相关领域的立法工作，为改革提供有力的法律环境，从法律层面保障改革的顺利进行。
（三）深化国有企业改革必须发展混合所有制经济
经济学家普遍认为英国国企改革的最成功之处在于引入市场化竞争制度，其改革的两种主要方式：部分出售垄断企业的股权和成立新企业打破垄断，同时限制每个企业的市场占有份额，本质目的是打破垄断，形成市场化竞争模式。在经济学理念中垄断性行业成本会比市场化竞争行业高出2.5％，英国的成功经验表明市场竞争能有效地提高企业效率和减少消费者成本。目前我国很多国企由政府或是机构垄断经营，造成了经营成本高、投资回报率低以及国有资产流失等问题。而英国国企改革引入的竞争机制证明了大型垄断产业引入竞争机制比所有权改革更加能刺激国企效率的改进。
产权制度的改革使得英国国企的性质发生了根本性的转变，从以往的国家绝对控制转向到社会民众所有。这样做的好处有以下几点：①减少财政补贴，让企业自负盈亏。②企业股票为员工持有，可以大大激发员工效率。③私有体制管理更加灵活高效。英国国企改革的经验表明政府出让股权可以有效解决财政困难和对国企改革提供财政支持；我国国企改革面临的问题是需要找到国家行政控制与市场化竞争的最优结合点，不能单一的仿照英国改变国企的性质。在国企产权制度方面，我国可以通过股份制改造、吸收私人资本等措施完成国企股份制改造，实现国企产权多元化，发展混合所有制经济，优胜劣汰提高企业的运营效率，减轻财政负担，改善市场环境。
（四）深化国有企业改革必须因企施策、分类实施
英国国有企业改革区分商业类和公益类企业，采取交易出售、挂牌上市，对公益类的实施特许经营，坚持渐进式改革模式。在对国企控制方面，以国会为主导，少数企业由国家预算控制，授权相关机构直接管理，通过控股、特别股、立法、专家机构等手段来贯彻国家意志。实践证明，这些都是行之有效的国企改革方法。我国国有企业改革也应参照此法，对商业类国企按照市场化要求实行商业化运作，对公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主，通过购买服务、特许经营等形式，引入市场机制，提高公共服务的效率和能力。不论是商业类国企还是公益类国企，都应在完善现代化企业制度上下工夫，真正推动混合所有制改革，健全公司法人治理结构，深化企业人事和薪酬制度改革，不断做大做强国有企业。
（五）深化国有企业改革必须完善法律保障机制
国企改革需要社会保障制度先行，英国国企改革的主要措施就是大规模裁员和缩减机构。例如：英国从1979年到1985年期间，失业人口增加了200万人；1979年失业率为5.8％，到1982年增加到12.1％。如果没有完善的社会保障制度，势必会造成国家动荡适得其反。而英国施行全面的社会保障制度，同时采取拨付资助金、开放劳动力市场等多方面措施，很好地解决了失业人口暴增的问题。英国国企涉及了大部分基础设施以及民生产业，而追求利益最大化的私企的进入大大增加了公众利益受损的风险。因此英国政府制定了严格的法律法规，设置了专业的独立于政府的行业监督机构，如英国电信局、电力管理局等，它们不是行政机构，不受行政约束，其设立的主要目的是制定最高限价，限制垄断权力的滥用，从而大大保护了消费者以及公民的权益。因此，我国在深化国有企业改革的进程中，必须把完善法律保障机制作为改革的前提，完善相关的法律法规和配套政策，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善国有资产监管体制，全面推进依法改革治企，加强党对国企的领导，做强做优做大国有企业。