老书新读《盐铁论》
一般认为，中国的国有经济起源于春秋时期的管仲。彼时周王室式微，分封城邦之外原属天子的山川河流湖泊无人管理，聚众开矿煮盐者甚多。管仲提出了将其收归国有的政策，在当时起到了“民不益赋而国用饶”的效果。从此以煮盐、冶铁、铸币等为代表的行业开始了国有经济的时代。到了汉武帝时期，一方面，对外连年用兵，加上黄河水患等自然灾害的肆虐，导致国用不足，赋税加上卖官鬻爵的收入和财政收入都不足以供给财政支出；另一方面，由于井田制废除以来，土地得以自由买卖，这就使得土地兼并盛行，以致“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，许多百姓流离失所，使国家财政收入减少。针对这一时期的财政危机，时任治粟都尉兼领大司农的桑弘羊等主持的以盐铁政策为核心的财政体制改革，缓解了汉王朝的财政危机、巩固了中央集权，为汉武帝施展雄才大略打下了坚实的经济基础和政治基础。
武帝崩，昭帝立。始元六年（公元前81年），昭帝命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊召集郡国所举贤良文学60余人至长安，“问以民所疾苦”（《汉书·食货志》）。针对盐铁政策，贤良文学与桑弘羊进行了反复的辩论。这次辩论可以说是中国经济史上最重要的经济政策辩论会，对西汉乃至之后两千年的中国国有经济政策起到了重要作用。其后20年，有儒者桓宽将这次辩论记载成书，谓之曰《盐铁论》。
一、大夫与贤良——对国有经济的第一次争论
作为御史大夫、大司农的桑弘羊等的盐铁政策，其核心就是加强煮盐、冶铁、铸币和酿酒等行业国有化，从而既增加财政收入，又通过控制国民经济的关键行业来加强对整个国民经济的控制。作为儒家学者代表的贤良文学们，其矛头也正是对准了这些行业的国有化。从《盐铁论》中可见，在两千多年前的这场关于“国进”和“民进”的大争论中，双方的争端主要集中在几个方面。
（一）盐铁专营、均输和平准等政策是否“与民争利”
贤良文学们认为，盐铁专营、均输和平准等政策造成官商勾结，物价沸腾，民间经济萧条。他们认为：“民人藏于家，诸侯藏于国，天子藏于海内。故民人以垣墙为藏闭，天子以四海为匣匮。天子适诸侯，升自阼阶，诸侯纳管键，执策而听命，示莫为主也。是以王者不畜聚，下藏于民，远浮利，务民之义；义礼立，则民化上。”国家的财富总量是固定的，要么藏于“国”，要么藏于“民”。表面上盐铁政策在不增加税负的基础上提高了国家财政收入，实际上仍然加重了民众的负担，变相获取了民间的财富。从现代经济学的观点来看，贤良文学们的看法是具有一定道理的。但是作为儒家学者，他们站的角度是“义”与“利”之争，认为国家经营工商业导致社会尚利，人心败坏，导致社会退步，这个角度不免有些虚而空。而作为解决方式，他们从“本”与“末”的角度，提倡以农为本，限制工商业，则陷入了极大的历史局限性。而对于国有经济增加了财政收入、为抵御匈奴提供了经济保障的情况，他们则抱着“远人不服则修文德以来之”的观点，认为国民安居乐业，物阜民丰，外敌自然来归化，自然不需这么多军费。这一观点则不免迂腐而幼稚了。
对于这个问题，桑弘羊则认为，盐铁等资源的所有权本来就属于国家，而不属于单个民众。“古者，名山大泽不以封，为下之专利也。山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜属少府；陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”盐铁资源的经营权并不是从民众中巧取豪夺而来的。根据钱穆在《中国历代政治得失》中考证，上古时代，耕地实行井田制，平均分配，而江海陂湖山泽都属于天子，周失天下，这些都被诸侯侵占，后来汉代又属于帝室，但是并不禁止商贾庶民开采与使用——大概是管理成本太高之缘故，所以只是征收税收。日本学者加藤繁将前汉财政划分为国家财政和帝室财政，它们分别由大司农与少府分别运作。而当出现财政危机之后，汉武帝将属于少府的市井税、江海陂湖税、山泽税交给大司农充作国家收入，而这两项则发展为盐铁专卖的根据，因为盐铁均出自此间。从此界定，帝王在法理上是所有者，完全可以适时将盐铁之专卖权力收归国有。不得不说，桑弘羊的观点带有较为明显的产权思想。
此外，桑弘羊还认为，即使“与民争利”的说法成立，这个“民”也不是一般的平民百姓，而是地方豪强。“家人有宝器，尚函匣而藏之，况人主之山海乎？夫权利之处，必在深山穷泽之中，非豪民不能通其利。”因此，盐铁资源由民间自由经营，必将导致豪强垄断，形成一批暴富阶层，加剧贫富差距。而盐铁资源由国家经营，增加财政收入，抵御自然灾害，抗击外辱，实际上才是为民众所用。
（二）国有企业的生产经营效率是否低下
贤良文学们认为，国有企业的生产和经营存在重大弊端，其商品要么不适用，要么质量低劣，各级官吏则强买强卖，造成生产经营效率的低下。“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用。民用钝弊，割草不痛，是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”可以说，贤良文学们的观点确实反映了当时国有经济的现实。在当时的条件下，由于缺乏中级有效枢纽及技术上的支持核算体系，中央政策往往没法准确落实，官办的产品质量往往不如民营。即使在今天的环境下，如果缺乏充分的激励约束机制、成熟的考核体系和严格的监督检查制度，国有企业的经营效率也将存在问题。
关于这个问题，桑弘羊认为，在国家大批量经营之下，技术和工具都有专人指导，是优于百姓个体生产的。“卒徒工匠，以县官日作公事，财用饶，器用备。家人合会，褊于日而勤于用，铁力不销炼，坚柔不和。故有司请总盐、铁，一其用，平其贾，以便百姓公私。虽虞、夏之为治，不易于此。吏明其教，工致其事，则刚柔和，器用便。此则百姓何苦？而农夫何疾？”无论当时具体情况如何，从今天看来，其在两千多年前体现的规模经济的观念实属难得。从现代经济学的观点来看，在一定科技水平下生产能力的扩大使长期平均成本呈下降的趋势，即长期费用曲线呈下降趋势，形成规模效应。对于某些自然垄断行业，由于垄断是由市场的自然条件而产生，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。国有经济控制这些行业，对于整个社会的效用来说，也是更加优化的资源配置。
（三）国有垄断行业是否造成了权贵经济
贤良文学们还认为，盐铁专营不可避免地出现了权贵经济，形成一个背靠政权，以国营为名，通过特权攫取庞大利益的经济集团。他们的权势甚至大于朝廷重臣，而富足程度则不逊色于范蠡之辈。“执国家之柄，以行海内，非特田常之势、陪臣之权也；威重于六卿，富累于陶、卫。”贤良文学对于官商攫取巨额利益的不满，的确反映了当时的情况。但是，他们在逻辑上也没有阐明盐铁等国家资源可以由私人经营的理由。
而桑弘羊则认为，盐铁由私营转为国营，实际上打击的是民间豪强大族的利益，恰恰是缩小贫富差距、增加国家对国民经济控制力的措施。而民间资本的过度膨胀，必将产生具有话语权的阶层，增加其对政治的控制力，造成国家对经济和政治控制力的削弱，从而对国民经济甚至国家安全造成威胁。
二、永恒的悖论——盐铁论后两千年之中国国有经济
盐铁之争热闹非常，但最后却并没有定论。在桑弘羊看来，这些儒者来自民间，都没有治国的经验。他们虽然指出了国有经济的弊端，却提不出有建设性的意见。为此，他提出了著名的“桑弘羊之问”：如果不执行国有化的政策，战争开支从哪里来？国家的财政收入从哪里来？地方割据的景象如何化解？而这几项，正是治国者必须面对和解决的最重要课题。
谭嗣同在其著作《仁学》中指出：中国两千年之政，秦政也。秦汉时期的政治与经济体制对后世有着决定性的影响。此后两千多年，有司马光等一批儒家学者对国有经济提出了不同看法，但是也有刘晏、王安石等人积极推动国有经济的运作和发展，“藏富于民”与“富国强兵”的思想始终在斗争中共同演进。其中，王安石的变法实质上提出了发展国有经济的思想，与桑弘羊的观点颇有共通；而刘晏加强国有经济的一系列新政，也在事实上为安史之乱之后藩镇割据的大唐朝廷提供了重要经济保障。两千多年来，一方面，国有经济屡屡在关键时刻为国民经济的发展、政权的稳定和国家安全作出重要贡献；另一方面，对国有经济的诟病也从未停止。国有经济经历了专卖、授权经营、钞引、官督商办等不同的经营形态，平准、均输等各种经济政策也反复出现，但国有经济与民营经济共同存在和相互侵蚀的状态却一直贯穿始末。
三、老书新读——盐铁之争对当今国企改革的借鉴意义
盐铁之争已过去两千多年。在21世纪的今天，煮盐和酿酒等已不再是国民经济命脉，取而代之的是能源、自然资源、通信、金融等关系国计民生的行业。但是，其本质与两千多年前的盐铁并无太大区别。两千多年来关于国有经济的讨论和实践，仍然对当今国有企业改革具有重要的借鉴意义。而我们用现代的眼光看待历史的经验，也有更加别样的收获。
（一）关于“国进民退”与“国退民进”
从盐铁之争来看，关于“国进”与“民进”的争论由来已久。这一长达两千多年的争议到现在仍然存在，“与民争利”的说法也屡屡出现。然而从争论内容来看，这一争论实际在逻辑上具有重大的缺陷。根据卢梭《社会契约论》的观点，国家权利本是民众实际赋予的，国有经济作为国家机器的支柱，其本质应代表着最广大民众的利益。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）中提出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”从这个角度来说，“国进”实际上就是“民进”，发展国有经济的本质还是使民众的利益得以更大化。而这一点是将国企私有化难以做到的。将关系国计民生的行业私有化，除了催生部分“豪强大族”之外，并没有足够证据证明其对提高社会的整体效用有明显作用。而且从产权的角度来说，能源和自然资源等产权也不归属于某个个人。当然，“国进”与“民进”的统一，需要良好的制度作为保障。因此，与其跳入“国进民退”与“国退民进”的逻辑陷阱之中，不如将重心放在完善体制机制上，加强监督管理，提高企业效率，将国有企业做大做强做优，使得国有经济更有效、更顺利、更透明地为社会增加效用。
（二）关于国有企业效率
从盐铁之争来看，国有企业的效率问题至少在两千多年前就存在。在之后的历朝历代中，但凡加强中央集权的改革，总会有人对其效率提出质疑。例如王安石的“青苗法”变革中，政府强势介入民间金融，实施效果却适得其反。当然，以上问题需放在历史的大背景之下，不能孤立地看待。在21世纪的今天，我们有更多的方法和经验可以借鉴，从而避免上述问题的发生。其核心就是要真正建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，建立有效的激励约束机制，推进董事会建设，加强监督管理，从而提高国有企业效率。
（三）关于混合所有制的实现形式
汉代盐铁政策是在重商主义思想的指导下进行的，但这一政策却在很大程度上抑制了民间商业的发展。汉政府通过盐铁专卖在生产、收购以及销售领域排挤了民间投资，并由于均输平准在实施过程中的变质，也排挤了商人对一般商品的交易。为了解决这一问题，后世在继承盐铁政策过程中进行了一些改革，其中以唐代刘晏的改革最有成效。刘晏主张放松管制，并使政府部分退出市场，把盐业专卖“民产/官产—官收—官销”的模式改为“民产—官收—商销”，这样就使得政府既可以达到管控经济的目的，又不至于过度的限制民间商业的发展。即使是汉代的盐铁政策，其煮盐的生产端也归属于民间资本，国有经济控制的是流通和销售环节。在全面深化改革的今天，我们有更多更好的方式来达到既管控经济又释放活力的目的。从股权层面来看，可以采用发行上市、战略引资、并购重组、协议转让以及国资参股民营企业等方式，通过政企分开、明确产权、规范公司治理结构，使企业成为独立的市场主体，从而使得公司治理规范、核心竞争力和持续发展能力增强、国有资本流转顺畅、企业和社会经济效率增强；从资本层面来看，可以通过资本经营，盘活存量资产提高投资收益，以价值管理为重点，发挥资本的杠杆作用和投资导向作用，从而实现增强国有资本流动性，促进国有经济的战略性调整，达到利润最大化和资本增值的目的；从项目层面来看，可采用PPP等模式，既缓解了财政压力，同时减少政府直接配置资源，还能拓展企业发展空间。