1.4　积极推进新型城镇化

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，明确提出完善城镇化体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。2013年12月12～13日，中央城镇化工作会议在北京举行。在本次会议上，中央对新型城镇化工作方向和内容做了很大调整，在城镇化的核心目标、主要任务、实现路径、城镇化特色、城镇体系布局、空间规划等多个方面，都有很多新的提法。新型城镇化成为未来我国城镇化发展的主要方向和战略。

新型城镇化指农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇第二、第三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。新型城镇化则是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

转型是新型城镇化发展的主题。以规划为统领，发展特色经济，保护生态环境，传承历史文化。综合统筹，实现城镇化由规模速度型向质量效益型的转变。

1.4.1　新型城镇化的五大特征

目前风起云涌的城市化浪潮正由发展中国家推进。预计2007～2050年期间，世界将新增31亿城市人口，其中29亿来自发展中国家。美国布鲁金斯学会发布《全球城市发展报告》显示，2012年全球经济增长最快的城市中，3/4来自亚洲、中东、拉丁美洲和非洲。

中国开启了人类历史上规模最大、速度最快城镇化进程，城镇化率从1978年的17.9％迅速提升到目前的50％以上，仅用30多年时间就达到英国用200年、美国用100年才实现的城镇化水平。联合国根据中国提倡将每年10月31日设为“世界城市日”，是国际社会对中国感召力、影响力的认同，是中国负责任大国作用的体现。中国怎样破除城乡壁垒，走出一条以人为核心、注重质量的新型城镇化之路。

作为建设者必须明确新型城镇化的五大特征，从中把握发展机遇，迎接挑战科学做好城镇的的规划、建设以及管理的各项工作。

（1）新型城镇化的本质特征——人的城镇化　人性化是宜居的真谛，人本化是宜业的核心。宜居、宜业同频共振，宜居是宜业的前提，宜业是宜居的物质基础。建设者必须明确建筑是为人的，是为了人的生存、为了人的发展的，建筑的魅力熏陶人，建筑的功能满足人。与宜居、宜业相适应的物质载体靠建设者打造，主要是人的身份、人的素质、人的需求、市场空间方面。

（2）新型城镇化的结构特征——城乡一体化　要实现城市与农村良性互动，大城市与中心城市、城镇良性互动。建设者必须优质快速高水平地建设好工业项目，为产业现代化提供物质保证。必须把握城乡规划的准则，提高城乡规划、建设、管理水平，做到统一规划、功能合理、可持续发展、市场空间有效统一。

（3）新型城镇化的时代特征——产业现代化　市场化是新型城镇化之魂，城镇化与产业现代化良性互动。建设者必须优质快速高水平地建设好工业项目，为产业现代化提供物质保证。要建设企业与产业现代化相适应的服务能力和水平。

（4）新型城镇化的建设特征——建筑工业化　集约发展是新型城镇化的根本路径；智能发展是新型城镇化的重要引擎；绿色发展是新型城镇化的基本特征；低碳发展是新型城镇化的重要标志。

建筑是人类智慧的杰出代表，是一种文化是一门艺术，善待建筑就是善待历史和文化。

建设者必须大力推进科技创新驱动，提高建筑工业化水平，为新型城镇化做出贡献。

（5）新型城镇化的价值特征——百年潮、中国梦与“新四化”　建设者肩负重任，当今中国无论是城市的发展，乡村的变化，江河湖海的改造，无不凝聚建设者的丰功伟绩。千家万户的幸福，各行各业的振兴，无不凝聚着建设者的无私奉献。当前，改革正当其时，圆梦适得其势。在推进新型城镇化大潮中建设者一定能做出更大的贡献。

1.4.2　推进新型城镇化建设

（1）以人为本是推进新型城镇化的实质　城镇应成为劳动生产率更高、生活条件更好、社会更和谐、文化更丰富、环境更适宜、安全更有保障的居民聚居地，并带动城乡一体化发展，要真正实现这一目标，就必须走以人为本的新型城镇化道路，重点解决农业转移人口的“半城镇化”问题，即实现“人的城镇化”。

中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出：城镇化到现在，用的数字都是常住人口的城镇化，但实际上户籍的城镇化现在还不到35％。也就是说，常住人口城镇化和户籍人口城镇化之间有十六七个百分点的差距，即有2亿人进了城，但并没有成为城里人。如果农民不能进城，农业也难以现代化，城市也难以持续稳定发展。城镇化是大多数农民离开土地的过程，也是城镇数量增加、规模扩大、占地增多的过程，更是农业劳动生产率不断提高、土地实现规模经营的过程。城镇化配套的土地制度改革是否成行、落地，从法律层面确保农民土地权益和收益权，是整个城镇化首先要解决的重大问题之一。住房是急需解决的问题。社会保障方面，进城的农民工也有很长的路要走。子女教育问题更是迫在眉睫。粮食问题也堪忧。

要警惕出现“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现象。不要将城镇化简单化，以为城镇化就是高楼大厦、地标建设、大型公共设施等，或者把城镇建成区，把城区面积扩大。城镇化的前提应该是人和经济活动的积聚。

虽然目前我国城镇化率已达54.8％，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35％～38％。大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变。近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。大规模农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，付出了巨大的社会代价。此外，农民工等农业转移人口，为城镇发展付出了辛勤劳动、做出了巨大贡献。但他们在城镇工作遇到了同工不同酬、同工不同时、同工不同权的问题，在城镇生活面临社保难、子女入学难、看病难、住房难等问题，这是公共服务、社会管理跟不上造成的，是城镇化滞后于工业化、城镇化质量不高的具体表现。因此，户籍制度改革、创新社会管理无疑成为推进城镇化的一个直接条件。

实现稳定就业、转移非农产业是城镇吸纳农业转移劳动力人口的关键。农民工市民化的坚实基础是要有就业机会。没有产业基础的城镇化只是唱“空城计”。中国社会科学院学部委员吕政建议，现阶段必须坚持“高也成、低也就”的产业结构选择方向：第一，在推进产业升级、发展高新技术产业的同时，继续促进劳动密集型产业发展，完善有利于劳动密集型产业发展的支持政策和生产经营环境；第二，在推动沿海地区产业结构调整和升级的同时，促进劳动密集型产业向劳动力输出量大的中西部地区转移，促进中西部地区农村人口向区内城镇转移；第三，建立公平、规范、透明的市场准入标准，调整税费和土地、水、电等要素价格政策，制止滥收费，处理好市场监管与增强市场活力的关系，促进服务业发展，吸纳更多转移人口就业；第四，发展社会化、专业化的生产服务体系，开辟现代物流服务、农业产业化服务等现代服务业新领域；第五，大力发展职业技能教育，增强农民就业和创业的本领。

（2）绿色发展是推进新型城镇化永续发展的重要条件　我国在大力推进城镇化进程时，也非常重视绿色生态建设。中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。贯彻到城镇化的生态文明过程与行动上，首先要改变的是人的观念、体制和行为，其次是各项生态规划和生态建设。

中国科学院生态环境研究中心王如松院士指出，要强化生态规划，处理好建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系，强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价、生态控制性详规等法规政策。推进产业生态的转型。城镇化的核心是将农民变成产业工人，这需要以城市带农村、工业融农业、公司带农户、生产促生态。要在弄清资源和市场、机会和风险的前提下策划、规划、孵化新兴园区、新兴产业、新型社区和新型城镇，将传统的招商引资模式改变为招贤引智模式。注重生态基础设施和宜居生态工程建设。如汽车交通将转向生态交通，以最小的化石能源消耗和物流，实现城市流通功能的便利通达；将耗能建筑变为产能建筑；通过地表软化、屋顶绿化、下沉式绿地等生态工程措施，实现对生态占用的补偿，使建设用地兼有生态用地的功能。

通过坚持绿色发展理念，加强生态环境保护，强化低碳技术研发应用，推广绿色生产和生活方式，努力建设集约紧凑、环境优美、和谐宜居的现代绿色城镇。

（3）产业发展是推进新型城镇化的重要载体　能否培育出优势产业已经成为城镇化可持续发展的关键一环。产业空心化的城镇化难以持续，传统产业主打的城镇化必然加剧结构性矛盾。只有当产业发展与城镇化实现良性互动，才能实现人口聚集，经济效益增进，居民收入增长，需求相应增加，从而支撑经济发展。

我国的城镇化过程中，不少地方只看到房地产投资开发对经济的拉动作用，却忽视了以城镇化为契机，加快聚集和整合生产要素，人为割裂城镇化和工业化、农业现代化的联系，导致资源配置不恰当，产业欠发展，就业没岗位，收入不稳定，最终导致人们大量流向其他城市地区。因此，在推进新型城镇化过程中，要结合实际，着力构建与新型城镇化相匹配的产业体系，如大力推进新型工业化，抓住国家战略实施机遇，发展县域主导产业和镇域特色产业，规划重点产业园，探索推广农业农村的合作社，推进技术创新转型升级，加快发展现代农业。当然，受生产要素成本的上升、人才缺乏、配套较少等因素影响，城镇化与产业发展相互协调的难度还比较大。一方面，需加快引入先进的技术和理念，统筹规划，打造产业集群，形成规模优势；另一方面，需加快产业结构调整，大力发展先进制造业和第三产业，促进经济结构优化。此外，金融机构也应对城镇化给予更多支持，确定重点支持领域。

（4）土地改革是推进新型城镇化的重中之重　十八大报告明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。2013年中央1号文件强调，“加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障”。城镇化是中国未来发展的最大红利，城镇化要让农民享受红利，关键就在于让土地流转起来。

有研究表明，我国城镇化的制度基础，包括三大支柱（城市土地属于国家所有、经由行政审批设立城市，以及唯有国有土地才可合法出让）和一把“利器”（征地权），总的特征是高度的行政权主导或政府主导。而新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。

中国香港大学经济系教授许成钢认为，“公民作为土地租赁者的合法地位，在所有符合城镇化区域规划的地区里面应该得到承认，以土地租赁者的身份，参与城镇化建设。”政府如果不把土地和就业解决好，将户籍迁离农村的农民就会觉得不踏实，在农村城镇化方面，很多地方的土地改革试点“摸着石头过河”积累了不同的经验：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房，不同的地方做法不同，但都为全国的土地改革提供了借鉴。

（5）科技创新是推进新型城镇化的关键　当前，加快建设创新型城市成为现代城市发展的口号，而推进创新型城镇化建设，更是实现经济社会和城镇发展转型提升的新支点和新动力，加快城乡科技自主创新，为新型城镇化寻求新的增长点，是提高新型城镇化的速度和质量的关键所在。

科技创新是推动新型城镇化中产业升级的动力。产业发展升级是经济体的基础和命脉，是经济体实现绝对增长的源泉。城乡产业发展是保证新型城镇长远健康发展的稳固之基，是新型城镇化的核心。科技创新融入新技术，实现内涵增长，能够加速产业的升级换代，加快城镇产业的规模化和集约化，改变产业结构，为农村人口集中、农村城镇化质量的提高奠定基础。

在推进新型城镇化的科技创新过程中，要着力以下几点：一是增强乡镇企业自主创新能力；二是加快粮食科技创新的力度；三是加速城乡科技人才培养；四是完善城乡知识产权法律体系；五是促进农村城镇化的配套政策改革；六是形成科技支持新型城镇化的政府力量。

1.4.3　新型城镇化重在综合统筹

转型是新型城镇化发展的主题。以规划为统领，发展特色经济，保护生态环境，传承历史文化。综合统筹，实现城镇化由规模速度型向质量效益型的转变。

《城乡建设》杂志社对新型城镇化重在综合统筹组织探讨。

（1）用规划统领新型城镇化　山东省住房和城乡建设厅副厅长耿庆海就新型城镇化需要以规划为统领，介绍了山东省的新型城镇化的定位和如何突出特色。

2014年山东省确定了新型城镇化总体思路：“以人的城镇化为核心，着力提高城镇化质量，转变发展方式，强化产业支撑，增强承载能力，创新体制机制，推动大中小城市和城镇协调发展，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路。”到2020年，全省常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别达到62％、52％。到2020年，努力实现700万农业转移人口落户城镇、1000万城中村居民市民化，争创国家新型城镇化示范区、城镇可持续发展引领区、城乡一体化发展先行区。山东省新型城镇化的主要任务是稳步推进人口市民化。优化城镇化布局和形态，提升城市综合承载能力，推进城乡发展一体化。

山东推进城镇化重在突出以下3个特色。

①促进县域本地城镇化。加快县城发展，提升县城规划水平，提高县城产业和人口聚集能力，加强基础设施和公共服务设施建设，扩大县级管理权限。促进城镇健康发展。深入开展“百镇建设示范行动”，将规模较大的镇培育为小城市，支持特色城镇发展，注重小城镇民俗文化和历史文化保护，突出特色。合理推进农村新型社区建设。布局合理，功能完善，管理高效，就业支撑。

②推进城镇生态文明建设。第一，优化城镇化生态安全格局，构建“两心三廊一带”的生态安全格局。第二，加强环境污染治理，加大水环境污染治理力度，加快改善大气环境质量，提升海洋环境品质。第三，提高资源能源安全和可持续利用水平。促进水资源可持续利用，提高城市土地利用效率。第四，推进绿色城镇建设。推动绿色生态城区建设，加快低碳社区建设，大力发展绿色建筑。全面执行居住建筑节能75％、公共建筑节能65％的设计标准。第五，强化生态环境保护制度。建立资源环境产权交易激励机制，完善资源有偿使用和生态补偿制度，实行最严格的环境监管制度。

③加强城市文化建设。加强历史文化名城、名镇、名村和历史文化街区保护，建设人文城市。立足地方文化塑造城市特色，强化城市文化功能，打造城市人文环境和特色文化空间，加强城市风貌特色引导。繁荣文化事业。加快公共文化事业发展，打造多元开放的城市文化。

（2）统筹城乡建设与经济发展　泛华集团实业投资公司总经理杨年春就发展特色经济对于推进新型城镇化的重要作用提出以下观点。

特色经济和城镇化发展理念密切相关，且有很多方面在经济学原理上是相通的，如差异化定位、特色资源聚集、差异化发展等。

同时，特色产业可以促进新型城镇化发展。原因为：新型城镇化本质是“让农民进城”，而农民进城的前提是改变他的生活方式和生产方式，其核心是农业营销模式改变，使更多的农产品进城。这些都离不开“三下乡”，即“资本下乡、科技下乡、服务下乡”，只有“三下乡”很好地完成，村镇才能够将自身充足的特色资源进行深度挖掘，从而打造成具有自身特色的产品和经营模式，进而改变传统的农业营销模式，使农民进城，并带动地方经济，使之最终形成独具个性化的特色小镇或特色县域。

（3）统筹保护生态与人文发展　安徽省歙县常务副县长吴云忠就推进新型城镇化要注重历史文化遗产和生态环境的保护，介绍了歙县古城区徽派建筑群有效保护措施。

一是明确思路，准确定位。明确了“保护第一，推进特色化发展”的城市建设总体思路，坚持把环境保护、文化传承、以人为本、可持续发展等理念融入城市发展，遵循徽派建筑“融入自然、天人合一”的意境和“瘦、秀、透”的特点，将“城、景、文、游”紧密结合，塑造特色城市形象。

二是规划先行，加强管理。根据《歙县城市总体规划（2011—2030）》，歙县还相继修编了《歙县国家历史文化名城保护规划》《歙县绿地系统规划》《歙县城市排水规划》等专项规划。其中，《歙县国家历史文化名城保护规划》包括历史文化名城保护、历史文化街区保护以及文物保护单位保护三大部分。整个规划强化歙县的国家级历史文化名城地位，充分保护与发掘其历史、文化资源，发展城市文化博览和观光功能，提升歙县城市综合品质，促进社会、经济、文化的整体协调发展。

三是加强领导、科学决策。先后出台和发布了《关于加强古城保护的通告》《关于加强历史文化名城保护建设和管理的决定》《关于加强歙县国家历史文化名城保护的意见》等文件通告。成立歙县国家历史文化名城保护委员会，下设名城保护办公室，抽调专人办公；相关部门各负其责，分工协作，研究解决名城保护工作中出现的重大问题，加大对名城名镇名村的保护力度；城市重大建设项目，必须征求规委会（名城保护委员会）以及广大市民的意见；聘请资深规划和文物专家为县委、县政府古城保护的顾问；成立“歙县徽州学学会”，专门研究徽州学发展史和宣传徽州文化工作。

四是保护古城，拓展新区。在城市建设与管理中，坚持一手抓古城保护整治，一手抓新区拓展提升，不断完善城市功能，提升城市品位，着力打造宜居宜业宜游的生产生活环境。古城保护方面，坚持整体性、真实性和可持续性原则，重点保护历史城区“五峰拱秀”“六水回澜”的山水特征；保护依山据水、府县同城的古城格局；保护成片历史街巷系统以及徽州非物质文化遗产。“十一五”以来，先后投入5.5亿元资金，对核心保护区、建设控制区以及环境协调区进行整治。

（4）统筹城乡建设与传统村落保护　住房和城乡建设部村镇建设司副司长赵宏彦，针对随着城镇化的快速发展，一些传统村落日渐衰落，就如何处理好传统村落保护与城乡发展的关系指出。

新型城镇化，既要规划建设好大、中、小城市和城市群，也要实现城镇和乡村的复兴和可持续发展，没有农村地区的现代化，就不可能实现真正意义上的小康。农村作为一种人与自然高度契合的聚居形态，有着其自身发展演变的规律。不可否认，城镇化过程中一部分村庄会空心化、会消失，但大多数村庄会保留下来；一部分村庄会转换为社区形态，但大多数村庄会保留传统村落形态。

传统村落是中国历史建筑、传统聚居形态的集中体现，承载着中华民族农耕文明的基因，寄托着中华各族儿女的乡愁。但近几十年来，随着经济发展、城镇化步伐加快，特别是保护意识的淡薄，对其文化价值和经济价值认识不足，传统村落正在迅速衰落、消失。

在传统村落保护中需要平衡好这样一些关系：一是处理好保护与利用的关系；二是处理好保护与改建的关系；三是处理好保护与新建的关系。

（5）网友热议统筹发展，推进新型城镇化

网友“一言”：让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

网友“丽丽”：新型城镇化不是简单地把农村变成城市，把农民变成市民，而是一种治国理政思维的华丽转身，还将是一场深刻的社会变革。

网友“小毛”：推进新型城镇化，需要综合性措施。

网友“萧萧”：在推进新型城镇化进程中，要充分论证城市的发展规模，引导城乡统筹发展，不能一味追求建设超大型城市。

网友“在水一方”：推进新型城镇化，必须坚持因地制宜、分类指导，任何一个地方城镇群发展的模式，都不可能简单地在另一个地方进行复制，否则就一定会是劳民伤财的、失败的城镇化。

1.4.4　新型城镇化建设必须注入文化创意

（1）文化创意在新型城镇化建设中的重要作用　胡锦涛同志在党的十八大报告明确了要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，并把生态文明从国家政策层面提升到了更高层次。十八届三中全会进一步指出，“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。

然而，城镇化却是一把“双刃剑”。新型城镇化建设一方面要促进经济发展方式、消费方式转变，突出城区的特色亮点，提升资源生产效率，提高居民生活幸福指数，保障城乡统筹发展、全民富裕小康；另一方面要同时避免城乡争地、维护全国18亿亩耕地红线格局，确保城市建设不被粗放式的大拆大建、一切推倒重来的房地产行为所绑架，避免“千城一面”，更好地解决人的城镇化。这是摆在我们面前的严峻考验。

随着思考的深入，文化创意在生态城镇化过程中的核心地位不断强化。只有融入中国传统文化发展、并将文化真正与地理区位、产业发展、社会价值相结合，才能算是真正有特色的城市发展；只有把城市性格的张扬与可持续发展进行完美统一，才能营造百年城市的灵魂。正如2013年12月召开的中央城镇化工作会议所指出的：“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。”中央城镇化工作会议所体现的精神，不仅显示了党中央对中国文化的自信，更让我们坚信，在中国新型城镇化道路中文化创意的正确与力量。

“文化创意”既是一门实用性很强的综合学科，能够系统整合城镇发展所涉及的复杂多专业统筹问题；又是一门能够把东方哲学城市与西方技术造城相区分的艺术；它更是一门新的“科学”，这种强调联系哲学与实践的系统方法论既深深植根于历史，又紧紧衔接当下，并能有效引导社会走向未来。

（2）用文化创意营造特色城镇风貌　从历史中走来，古城西安自有其沉淀数千年的庄严，水都威尼斯难以挥去其难以掩饰的妩媚，时尚之都巴黎散发着无与伦比的浪漫、时尚和优雅。

文化是一座城镇的灵魂，只有融入中国传统文化精髓的城镇才能算是具有中国特色的可持续发展城镇。特别需要注意的是，党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，要实现全面建成小康社会的目标，从历史发展和现实国情及国际经验比较来看，未来十年甚至在相当长的一段时期，新型城镇化将成为我国现代化建设进程中的大战略。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》），《决定》进一步指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。《决定》同时重申“建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力”，并强调要“切实维护国家文化安全。”

紧密着眼于城镇风貌的传承和重塑，以及生态城镇的可持续发展性，实现城镇文化的物质形态和观念形态的统一协调，实现城镇文化对城镇竞争力的提升以及对城镇经济发展的促进作用，同时实现城镇文化对居民生活质量的提升以及对社会凝聚力的形成作用。

（3）在新型城镇化建设中运用文化创意的方法　“文化创意”是用人类学的方法来介入和影响城镇总体规划和设计过程，努力加强地方文化的健康，可持续发展性和居民福祉。从更深入的角度来说，“文化创意”是系统深入地研究文化所涵盖的九大学科，包括哲学、文学与艺术、宗教、历史、人类学、教育学、心理学、社会学、生态学和生物学，并把它们与物质空间相联系，通过地理位置、地貌植被、季节变换、色彩光影、人文活动等要素的结合，使得城镇能够具有自己独特的风貌，这种“天人合一”价值观的灵魂根植于传统文化，又使得城镇能够成为人们心理认同、具有特色的精神家园，进而起到潜移默化改变生活方式的作用。图1-1是与文化紧密联系的九大学科，通过不同的渠道影响着城镇的可持续发展。

在生态城镇建设中提出文化创意，其创新性也就是在城镇宏观规划和微观设计中注入文化创意。

城镇化建设中的“文化创意”，是在城镇和社区发展过程中对文化资源的战略性以及整体性的运用，旨在了解和解释影响人们对场所感知的因素，特别重视哲学的、社会的和个人的文化阐释，以及文化与自然和建成环境之间的相互关系。此外，还应注重在景观设计、意境营造与景观命名上融入中国传统文化，更注重结合地理区位分析、产业经济分析，将文化与城镇竞争力、社会价值、行为引导有效结合，把城镇风貌、城镇记忆、城镇性格与可持续发展实施进行完美统一，营造具有乡土风貌的城镇灵魂。

由于每个城镇都具有规模不同，自然禀赋不同，区位优势不同，产业前景不同，政策定位不同，以及规划设计所介入的层次和深度不同等差异，因此在进行每个城镇的新型城镇化文化特色的文化创意规划时，尽管在方法论体系上采用一致的标准，但是在具体评估和规划手段上仍然应有所侧重，力图发掘每一座城镇独特的个性和规划最为可行的发展模式。文化创意的兴奋点、着力点和吸引力，也恰恰是每一座城镇的独特“灵魂”风貌，而非与此相反的整齐划一。图1-2是文化创意规划的框架及工作流程，图1-3是文化创意规划方法论体系。

1.4.5　试点先行探路新型城镇化

推进新型城镇化，城镇化的创新与生机，需要国家层面的制度创新，省级政府的统筹规划，县城如何带动乡村，镇改市宜取何种管理方式，人、财、地问题怎样合理解决，顶层设计与因地制宜如何统一？《城乡建设》杂志社就《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》及《国家新型城镇化综合试点方案》点题破题，试点探索组织探讨。

（1）新型城镇化综合试点的主要任务和顶层设计　中国社会科学院农村发展研究所研究员冯兴元对新型城镇化综合试点的主要任务及探索内容提出如下看法。

新型城镇化综合试点主要包括五项任务：一是建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立中央（省）对下转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制和实行建设用地指标与吸纳省（市）外农业转移人口落户数量挂钩政策；二是建立多元化可持续的城镇化投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；三是改革完善农村宅基地制度，在农村宅基地方面，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办；四是建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工；五是综合推进体制机制改革创新，在城市创业创新环境建设、城市公共服务提供机制、城市社会治理体系等方面有选择地开展改革探索。此外，为了推动试点的开展，国家也将出台相关的配套政策，目前已经明确的主要有：一是农村宅基地制度改革试点方案；二是财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的具体办法；三是建立试点动态淘汰机制。

新型城镇化综合试点，对于推动顶层体制机制改革和基层社会经济全面发展提供有益探索。冯兴元研究员认为可以包括几个方面：行政管理方面，试点地区应重点放在镇改市工作；内容方面，试点地区应重点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面；公共服务方面，政府应承担义务教育、劳动就业、基本养老、保障性住房以及市政设施等公共成本；融资方面，试点地区应把政府性债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，以更好地吸引投资者，拓宽投融资机制，进一步解决城镇化资金问题；农村宅基地方面，试点地区应加快推进农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围；农民用房确权方面，试点地区应探索宅基地上的集体土地所有权的权能及实现形式和途径。

（2）探索镇改市，创新行政管理模式　国家发改委城市和城镇中心研究员易鹏就城镇化综合试点将镇改市作为工作重点之一，对于行政管理体制改革的深意提出如下看法。

县、镇、新城新区历史上一直是我国最基本最稳定的行政治理单元，其包含政治、社会、经济与文化的最小完整系统。其优势在于可降低城镇化成本、降低社会改革风险。因此，从全国选取不同地区的基层单位进行综合型社会试验，可为推动顶层体制机制改革和基层社会经济全面发展提供有益探索。而在试点地区应重点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本设市模式、改革完善农村宅基地制度等方面。

镇改市试点地区意味着我国发展和治理重点的下沉。我国东南沿海有些乡镇的户籍人口很少，但是移民很多，经济总量已经达到市级规模，治理模式仍停留在乡镇的水平。一旦升级为市会获得更多治理的资源和自由，从而获得发展的新空间。我国社会治理有很强的等级结构特征，“市”的优势，“镇”往往很难追平。对于这一问题，让一些大镇改市，比改革这个结构本身要省力得多。“镇改市”是行政管理方式上的创新，要求建立低行政成本的设市模式。我国前一阶段的城镇化带来了人口聚集，也极大促进了城镇的基础设施建设。但多数城镇缺少就业和产业规划，前途不明确，因而留不住年轻人和高技术人才。应该多给城镇机会，让城镇繁荣起来，其难度和意义都不比让北上广深成为“一流国际化城市”更小。也只有这项工作取得决定性成就，中国的改革开放才能让中国在全世界面前引以为傲。

（3）试点省份要努力实现突破发展　中国区域经济学会秘书长陈耀就试点省份应如何抓住契机，积极探路发展，以及选择江苏和安徽两省作为试点的积极意义提出如下看法。

①江苏是经济发达省份，也是城镇发展起步最早的省份，多年来，城镇的发展在全国也是较好的。此次试点任务内容多，涉及面广，要求高。以江苏省为单位进行试点，江苏的任务是“3+8+1”，“3”是国家规定动作，“8”是“自选动作”，“1”则是国家追加而特别赋予江苏的。内容涉及经济社会方方面面，对未来发展的突破具有重大意义。“所有12项任务与2014年5月出台的《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020年）》提出的奋斗目标一致。江苏有信心通过大胆探索先行先试，为全国提供成功经验。”列为省级国家试点，是江苏面临经济结构调整，适应新常态背景下实现“两个率先”的一次重大历史机遇。国家综合试点时间跨度6年，前后连接“十二五”规划和“十三五”规划，开展试点工作对全省社会经济发展和基本现代化具有广泛深远影响。

江苏省已起草《江苏省新型城镇化综合试点工作方案》，明确试点总体目标：加快推进农业转移人口市民化进程。到2017年，江苏省常住人口城镇化率达68％左右，户籍人口城镇化率达62％左右；城镇落户农业转移人口新增400万人，实现全省农业转移人口规模、分布、来源清晰化，常住人口公共服务均等化和农业转移人口家庭城镇落户成本明细化，各级政府、接纳主体和个人成本分担责任明晰化，相关的制度和配套政策规范化。到2020年，常住人口城镇化率达72％，户籍人口城镇化率达67％左右，城镇落户农业转移人口新增800万人，成为我国新型城镇化和城乡发展一体化先导区、示范区（以2013年年底的城镇化率为基数）。作为目标任务首要是建立农业转移人口市民化成本分担机制。将建立健全以合法稳定就业和合法稳定住所为户口迁移基本条件，以经常居住地登记户口为基本形式、城乡统一的新型户籍制度。科学测算农业转移人口市民化平均成本，合理划分政府、企业以及转移人口家庭和个人的成本分担责任，明确省以下不同层级政府的成本分担比例，建立农业转移人口流入和流出政府成本共担机制。

②安徽省作为中西部地区的重要省份，近年来城镇发展中存在“夹心层”现象，这也是中西部地区城镇发展的普遍问题。安徽地方政府普遍反映在新型城镇化建设中，城镇位于“夹心层”，地位和处境比较尴尬，存在城镇建设时紧时松、战略定位摇摆以及功能不明晰等问题。此外，放权不够，一些建设项目需要层层申报、效率低下。此外，近年来省级政府往往在大中城市和新农村建设上投入较多，忽略了城镇建设，这也是中西部地区较为普遍的现象。

安徽省应该利用此次被列为城镇化综合试点的契机，开展新型城镇化试点建设，以提升质量为关键，坚持尊重规律、因地制宜、分类指导、统筹推进的原则，围绕“人、地、钱、规划、建设、管理”，走出一条高质量、可持续、广包容的城镇化道路。完善户籍制度改革、农民工服务工作等一系列配套政策以及“多规合一”、大社区体制改革等试点工作，形成综合试点示范效应，为未来发展谋篇布局。

（4）地方响应

①青岛市。以人的城镇化为核心，在户籍、土地、产权、投融资改革等方面取得明显成效，基础设施和公共服务进一步改善，基本实现城乡建设一体化，为全国新型城镇化发展提供示范。

②哈尔滨市。健全试点工作机制，统筹推进试点工作，确保完成国家新型城镇化综合试点的任务和目标。

③广东惠州市。重点从建立外来转移人口市民化的成本分担机制、多元化可持续的投融资机制、农村土地流转机制、城镇化综合体制机制创新四个方面，进行多种改革探索，全力推进综合试点和城镇化建设工作。

④广西来宾市。根据试点要求，积极推进积分落户政策，以具有合法稳定就业为主要目标，合理设置分值，达到一定分值的可以落户。

⑤山东郓城县。围绕破解城镇化难题，从构建多元可持续的投融资机制入手，建立合理的农业转移人口市民化成本分担机制，推进低碳生态城市建设，形成“人、地、钱”良性循环的县城城镇化发展模式。

⑥吉林安图县二道白河镇。作为长白山旅游集散地和目的地，不断提高公共管理水平，建立长白山旅游业务云服务应用系统，“居游一体、主客共享”的公共服务供给机制初步确立。生态红线的约束增强，面向居民和游客的生态环境科普教育机制基本建立。生态移民取得明显成效，到2017年年底，镇区人口将增加到12.1万。