第三节 城市社区自治的产生与演进

一 城市社区自治的发展历程

社区自治作为社会自治的组成部分，首先在西方发达国家的社会自治中孕育并发展起来，随后为发展中国家所效仿。工业化和城市化改变了传统社会中那种亲密和谐及相互认同的人际关系，取而代之的是冷漠、孤独和无助的人际关系以及贫困、失业、犯罪等社会问题，社区功能被严重弱化。为此，西方发达国家推动社区建设与社区自治，希望通过复兴社区，强化社区功能以解决工业化和城市化带来的一系列城市社会问题。

从总体上看，社区自治的演进可以分为三个阶段，早期的社区自治以“扶贫济困”为重点，及至20世纪80年代，随着居民生活水平的提高，社区建设的重心才转向合作治理。

第一阶段从18世纪到第二次世界大战。工业革命初期，西方国家注重社会自治，普遍忽视社会建设。工业化、城市化一方面极大地提高了生产力，促进了经济的增长和社会生活的进步，另一方面也导致了诸如失业、贫困、犯罪等一系列严重的社会问题。为了弥补政府社会管理不力和资源不足的缺陷，西方发达国家逐步把由政府负担的社会福利和社会服务转向社区，依靠社区的力量来解决社会问题，社区由此成为社会发展和社会自治的新领域。正如桑德斯所言：“对大多数国家政府而言，社区发展计划最初是解决政府因资源不足以改善人民生活的问题，但随之带来的另一种效果是创造了一条走向政府过程平民化的道路，地方居民通过社区参与的方式，使地方居民有权参与国家建设。”而且，“社区发展也就成为一个国家发达与文明的体现。因此，社区发展繁荣的直接起因，不能不说是当时各国政府解决社会基层各类问题资源匮乏，但一经由此触动，随之而来的社会发展无论在概念、组织及工作方法上，都形成了自己的体系，社区发展进而成为民主制度的产物，是一种组织的、教育的、自助自治的成长。”

为解决城市社会问题，西方发达国家大力推动社区福利救助活动，采取社区救助的方式来增进社区福利，改善社区居民生活条件，动员社区居民参与社区事务管理，促进社区自治。1601年，英国颁布世界上第一部《济贫法》，初步建立了社会救济制度。1869年，英国成立世界上第一个慈善组织，以协调社区、救助穷人。从1765年到1832年，德国先后实施了汉堡福利制度和爱尔伯福利制度，鼓励社区成员参加社区福利工作，倡导社区内部成员的自我服务和志愿服务。西方发达国家在19世纪中后期先后成立了各种慈善组织和社会福利机构，以社区为平台开展社会救助。20世纪初叶，英国、法国、美国等国家发起了“社区睦邻运动”和“社区福利中心运动”。社区睦邻运动源于维多利亚时期的英格兰，是由教会及慈善组织、基金会发起的，最初的目的是召集生活在城市贫民区有理想的中产阶级青年男女，给贫穷的移民给予教育和“道德提升”。社区睦邻运动的主要内容是让社会工作者广泛、深入地参与社区生活，充分利用社区资源，培养社区成员的自治意识和互助精神，动员社区居民共同改善社区生活环境，为本社区创造更好的生活条件。在社区睦邻运动中，英国城市社区普遍建立了社区睦邻服务中心，该中心同时也充当社区的文化中心和福利中心。社区睦邻运动的方法及其所提倡的服务精神在短期内迅速为欧洲大部分国家、东南亚国家及日本所认同和接受，各国纷纷建立社区福利中心。受到欧洲各国的影响，美国也广泛开展社区睦邻运动。1886年，美国的亚当斯在芝加哥创办社区睦邻之家“赫尔大厦”（hull house），为青年人、老年人提供从事教育、艺术、音乐、娱乐等活动的场所，还成立了研究贫困、劳动、教育、政治等各种社区问题的机构。随后在其他城市类似的协会相继成立，1891年有6个，到1897年有74个，到1910年则发展到将近400个。睦邻之家给贫穷的城市下层人们的生活提供帮助，改善了所在城市社区居民的生活环境。20世纪二三十年代，欧美发达国家发起了大规模的城市改造运动。面对工业化、城市化过程中出现的环境污染、住房匮乏、交通拥挤、社会不稳定等问题，政府把复兴社区意识和发展社区看成是解决城市社会问题的主要途径。在此期间，美国实施了芝加哥计划、辛纳西社区组织实验计划、阿林斯基的伍德雷尔社区组织计划、福特基金会的格雷地区计划等。

第二阶段为第二次世界大战结束到二十世纪80年代。第二次世界大战结束后，发达国家与发展中国家都面临着战后重建与国家重建，恢复社会秩序，解决贫穷、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。由于资源匮乏，各国政府制定并实施了社区居民参与社区发展的规划，充分调动社会力量来解决战后各国面临的社会问题。为推进各国的社区建设进程，联合国于1948年提出“以社区为基础的社会发展”理念，倡导和实施“社区发展运动”。1951年联合国经济社会理事会通过了390D号议案，决定建立社区福利中心，进一步推动社区发展。1952年，联合国成立了社区组织与社区发展小组，并于1954年将之改造为联合国社会事务局社区发展组，在世界范围内积极推动社区发展计划，获得许多国家和政府的支持。1955年联合国社会局发表了《通过社区发展推动社会发展》报告，提出了：组织和教育公众从社区的共同利益和共同需求出发，有计划地引导社区内的居民与机构共同参与；以自身的努力和政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区经济、社会和文化状况等社区发展的10条基本原则。1957年，联合国开始在发达国家大力推动社区发展计划，试图以社区发展方式解决后工业化与城市化带来的诸多社会问题。1959年联合国在英国举办了“欧洲社区发展与都市社会福利研讨会”，社区发展计划开始受到发达国家的广泛关注。1960年，联合国发表了《社区建设与经济发展》文件，认为社区自治在社区居民层面体现为居民通过共同参与、自主创造努力改进生活水准，在政府层面则体现为政府提供技术协助或其他服务方面的帮助以有效促进社区居民的自觉、自发与自治。而社区发展的目的是要通过社区居民和政府的共同努力，提高社区居民生活质量，促进居民生活方式和行为方式文明化，最大限度地实现社区自治。

联合国不仅重视发达国家的社区发展，也非常重视发展中国家的社区发展。由于发展中国家的工业化与城市化发展不平衡，城市社区社会关系恶化，社会冲突频发。发展中国家社区发展的重心必须从经济层面转向社会层面。1961年联合国发表《都市地区社区发展报告书》，指出尽管城市社区人口流动性强，人际关系不同于乡村，但居住于同一社区就会有共同的利益诉求与共同的行动基础，因此，可以在城市推广社区发展计划。1962年，联合国在新加坡召开“亚洲都市地区社区发展研讨会”，总结越南西贡（现胡志明市）、印度德里、哥伦比亚卡里、孟加拉国达卡等城市的社区发展经验，发表了印度德里市的实验报告。在联合国的推动下，亚洲许多国家在城市开始实施社区发展计划。

在这一阶段，与发展中国家相比，发达国家更重视社区发展与社区自治。二十世纪50年代，美国在一些城市成立了社会发展部与社区组织委员会，大力推行城市社区建设和社区自治。20世纪60年代，欧美国家兴起了风起云涌的“新社会运动”、“反贫困战争”，开展了形式多样的社区发展项目，有力地推动了社区发展与社区自治。20世纪60年代，英国以反贫困与社会排斥为目标，实施了“社区发展工程”，促进了各种社区行动、积极的公民参与和社会融合的发展，社区服务也扩展到医疗、教育、公共安全、社会弱势群体照顾等方面。1965年，美国政府制定了“反贫困战争”政策，并推行社区服务社会化策略，把社区服务的提供者扩大到非政府组织。1973年，美国颁布《国内志愿服务法案》，推动社区志愿服务。

第三阶段为20世纪80年代至今。为破解70年代以来的经济衰退和政府失灵的困境，20世纪80年代，西方发达国家兴起了以政府管理企业化、市场化为核心的“新公共管理运动”，借鉴企业的管理理念和管理方法对公共部门进行改革。新公共管理运动促使政府转变自身在社区建设与发展中的角色，通过授权给社区，使社区组织成为治理主体，与政府一起共同解决社区发展问题。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，在新公共管理运动中，政府管理改革的原则是“社区拥有的政府，授权而不是服务”，改革是“把所有权从官僚机构那里夺过来送到社区去”，政府应该通过民主参与的方式，从以权授权、服务过渡到授权于社区和社区居民，弱化政府权力，将政府对社区的单中心管理转变为多中心治理。

从20世纪80年代以来，发达国家社区运动的重点转向了社区的多元治理和社区公共服务社会化。20世纪90年代初期，美国政府把社区建设与社区自治当作是实现“再造政府”、“复兴美国”的重要手段。1993年美国颁布《国家和社区服务信托法案》，并建立了全国社区服务协会，推动社区公共服务社会化。经过几十年的发展，美国已经形成了由政府、社区组织、社区居民等共同协作的社区服务体系。英国建立了政府、私营企业、社区组织、社会中介组织与居民之间的“战略伙伴关系”，通过面对面的协商，将当地不同的政府部门、私营部门、社区组织及社会中介组织整合为一体，以合理配置各种社会资源，使不同部门之间相互提供服务、互相扶持、共同协作。由此可见，西方国家社区建设与社区自治的重点在于培育居民自强自立精神，构建社区关系网络，推动广泛的社区参与，促进社区的全面进步和发展，力图在城市恢复或重建守望相助、睦邻友好的和谐社区生活。

二 国外城市社区自治模式

城市社区自治起源于西方国家，近代以来，随着工业化、城市化在世界范围的推进，城市社区自治在亚洲、拉美等地区的后发现代化国家也得到比较充分的发展。由于各国工业化、城市化发展程度不平衡以及在历史传统、政治制度、经济发展、社会结构、价值观念等方面的差异，特别是政府与社区之间权能配置上的不同，国外城市社区自治形成了高度自治与有限自治两种模式。

1．高度自治型模式

高度自治型模式以美国为代表，包括英国、德国等西方发达国家。高度自治型模式表现为政府采取间接的方式对社区公共事务进行治理，社区依靠社团组织实行高度自治，政府行为和社区行为相对分离。美国的社区自治有着悠久的传统并传承至今。城市宪章对各种社区组织的组成及权限都作了明确规定，社区自治具有充分的法律保障。在美国，虽然政府对社区负有管理职责，但美国联邦政府和地方政府都没有权力直接干预社区事务，政府对社区事务的行政参与非常有限。社区自治主体是社区委员会和社区顾问团等非政府组织。美国社区委员会是社区最重要的自治机构。每个社区委员会由7—50名成员组成，委员由社区居民直选产生，任期两年。委员通常来自社区的志愿者，在本社区具有相当的号召力和影响力，享有一定威望或具有某方面特长。社区委员会全面负责社区事务和发展项目的管理，收集社区居民意见，向政府反映社区民意，提出解决问题的建议，动员和组织居民参与社区管理，从而在政府和社区居民之间起桥梁和纽带作用。社区服务顾问团由各专业职能部门的代表、社区委员会主席及市议会议员组成，协助社区委员会，承担一定的管理职责。

美国社区居民参与自治管理的方式具有多元化的特点，社区自治体现在社区管理的方方面面。美国社区自治的主要方式有社区会议、社区听证会、竞选社区专业委员会委员等。

（1）社区会议。为充分听取社区居民的意见，美国的城市社区一般定期召开社区会议。社区会议主要讨论社区委员会的工作计划及工作情况、社区一般性事务、政府政策等问题，在经过充分沟通后作出决定。社区居民可以就社区会议所涉议题提出批评或建议。社区会议召开前，社区必须在媒体上公告会议召开的时间、地点和议题，方便居民参加。

（2）社区听证会。为解决社区管理中的热点和难点问题，消除分歧，凝聚共识，社区常常召开听证会。社区居民可以在听证会上充分表达意见，社区委员会拥有决定权；如果争议较大，则交由法院裁决。社区听证会的议题非常广泛，凡是社区公共事务，都可以通过听证会讨论决定，如社区安全、社区就业、土地开发、社区福利、社区移民、学区划分、商铺布局等。社区举行听证会必须事先公告时间、地点和议题，以便社区居民能充分准备，参与讨论。

（3）竞选社区专业委员会。美国社区委员会大都设有不同类型的专业委员会，以处理专业性较强的社区事务。专业委员会的成员由社区居民选举产生，社区居民均可竞选社区专业委员会委员。因此，竞选社区社区专业委员会委员就成为社区居民参与社区管理的重要途径。

2．有限自治型模式

有限自治型模式以新加坡、日本等国为代表。有限自治型模式主要表现为政府对社区事务干预较多，社区的自治权比较有限。

在新加坡，政府直接主导社区事务的治理。为加强社区管理，新加坡政府建立了一套类型多样、组织完备、功能齐全的社区组织。在政府层面，新加坡成立社区发展、青年和体育部，负责社区的发展规划与政策制定。社区发展、青年和体育部下辖三个部门：人民协会、市镇理事会和社区发展理事会。人民协会是管理全国社区组织的总机构，负责向社区组织和社区居民宣传和贯彻执政党的执政理念。市镇理事会是物业管理机构，由国会议员担任主席，负责管理社区组屋与社区公共设施。社区发展理事会是社区服务与福利机构，负责志愿服务，帮助弱势群体。

在社区层面，新加坡实行委员会制，成立了公民咨询委员会、居民联络所管理委员会、居民委员会。三个委员会的工作者都是义工，为政府节省了大量开支。公民咨询委员会地位最高，每一个选区都有一个公民咨询委员会，全国共计83个公民咨询委员会。公民咨询委员会管理社区事务并协调居民联络所管理委员会、居民委员会和其他社区组织的工作。公民咨询委员会的主要职能就是政治沟通，既要把社区居民的诉求反映给政府，又要把政府的工作计划和政策信息传达给社区居民。公民咨询委员会的另外一项职能就是为社区筹集资金，改善社区福利。居民联络所管理委员会代表人民协会管理社区民众俱乐部，负责建设社区文化、教育、体育、娱乐等设施并开展相关活动，以增进社区团结与种族和谐。居民委员会设在公共组屋区（设在私人住宅区的居民委员会称为邻里委员会），每个社区有9—12个居民委员会。居民委员会委员大约15名，主要在本区居民中选任，主席则由社区议员任命。居民委员会主要负责社区治安、环境卫生，组织小区活动，调解家庭矛盾，为公民咨询委员会、居民联络所管理委员会提供人力帮助和信息反馈。

新加坡的社区建设虽然由政府主导，但新加坡政府也非常注重发挥社区组织的自治功能。社区基层组织及其领袖都由民间自发产生，而且在工作上完全独立于政府，政府不加干预，与政府之间是平等的对话与合作关系而不是从属关系。政府对社区的管理主要体现在政策制定与资金支持上，社区具体事务则由社区组织自我管理，从而形成了政府主导下的社区自治格局。

日本是一个具有悠久中央集权传统的国家，政府对社会控制较严，对社区干预较多。日本社区自治在二战结束之后才开始真正发展，起步较晚。但从20世纪70年代开始，日本颁布《地方分权法》，修改《地方自治法》，大力推动地方自治和社区自治，形成了政府与社区合作治理的新格局。

为加强对社区的管理，日本建立了完善的社区管理体系。中央政府设立自治省，负责主管地方自治和社区自治事务。地方政府分为都、道、府、县和市、町、村二级。每一级地方政府都设立社区建设委员会、自治活动科等机构，管理社区事务。在城市社区町，则设立自治组织町内会和住区自治会，对社区事务进行民主管理。在都道府县和市町村分别设立了町内会联合会，并成立了全国町内会联合会。

町内会是日本最重要的社区自治组织，负责维护社区公共设施，开展祭祀活动与文化体育活动，举办安全讲座和安全演习，进行社情调查和统计，组织募捐、救助、献血等志愿活动，向居民传达政府政策，向政府反映居民意见等事务。住区自治会最初是帮助社区新居民解决如子女入托、入学等生活困难的自治组织。随着政府服务水平的提高，住区自治会慢慢发展成为社区服务组织，类似于社区物业管理公司。住区自治会组织居民对街道改造、公共设施建设进行讨论，把意见反映给政府，使政府的规划设计能更好地满足居民的生活需要。

与新加坡相比较，日本政府对城市社区的干预更少，城市社区的自治程度更高。町内会和住区自治会都是社区居民自主建立的。町内会和住区自治会设有会长、副会长、干事、总务、会计等职务，都由居民直接选举产生，所有职务均由居民利用业余时间兼职。同时，町内会和住区自治会的经费大部分都是自筹的。町内会和住区自治会的资金来源包括三部分：一是居民缴纳的会费；二是企业或个人捐助的经费；三是政府资金。但是，政府资金每十年申请一次，主要用于社区公共设施的维修，在町内会和住区自治会的经费中所占比例较小。社区居民都必须缴纳会费和“公利费”（即物业费），社区居民购房时必须签订缴纳“公利费”的合同，否则会被驱逐出社区。町内会和住区自治会的成员也要为社区募捐，以满足经费需要。

三 三峡流域城市社区自治的发展历程

中华人民共和国成立后，新政权废除了保甲制度，在城市建立了新的管理体系。从新中国成立至今，城市社区自治不断发展，日益完善。三峡流域作为中国中西部的一个特殊区域，其城市社区自治的发展是中国城市社区自治发展的一个缩影。从城市社区组织的建立到城市社区自治的全方位推进，三峡流域城市社区自治的发展历程大体上可以划分为三个阶段：

第一阶段：新中国成立至1978年改革开放，初步建立了以街道办事处与居民委员会为主体的城市社区组织体系。

新中国成立后，党和国家的工作重点从农村转移到城市。为了巩固城市政权，加强对城市的控制和管理，各城市废除了保甲制度，建立了居民委员会。居民委员会作为城市基层组织，是城市政权组织体系的末端，在维护城市稳定与促进城市发展方面发挥了重要作用。新中国第一批居委会出现在杭州。1949年12月1日，杭州市政府下发了关于取消保甲制度、建立居民委员会的文件。文件提出要努力提高群众的政治觉悟，让群众“自己当主人，自己来办事”，最终实现人民民主管理城市。这是中国历史上第一份关于建立城市居民委员会的政府文件。

1954年，内务部颁布了关于建立街道办事处与居委会的通知，各城市普遍建立了街道办事处。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一了街道办事处和居委会的名称、性质、任务和机构设置，第一次以法律形式确立了街道办事处作为国家政权派出机构以及居委会作为“群众自治性的居民组织”的法律地位。按照条例，街道办事处的职责是办理市、市辖区交办的居民工作事项，指导居委会的工作，收集和反映社区居民的意见和要求。居委会的职责是办理社区居民的福利事项，反映居民的意见，负责群众性的安全保卫工作，调解居民纠纷等。经过对街道办事处和居委会的调整和改造，到1956年，三峡流域各城市基本形成了街道办事处和居委会相互衔接和配合的“街居制”城市基层管理组织体系。当时，三峡流域各城市每个街道办事处在2000—5000户之间，人口1万—2万，管理7—12个居委会。居委会一般有300—400户，人口1000—1700；居委会下设若干居民小组，每组20—30户。一些较大的单位职工家属众多，则单独设立家属委员会；家属委员会由单位选派干部、提供经费。工作受本单位和街道办事处双重领导。

1958年，全国开展“大跃进”、人民公社化运动，街道办事处的机构和职能迅速膨胀。三峡流域各城市也开始建立人民公社。城市人民公社按街道办事处的辖区建立，实行由公社党委领导的“党政一家”、“政社合一”的管理体制，实际上取代了街道办事处。人民公社作为一级政权组织，又是经济组织和社会组织，它在辖区内全面负责行政、安全、医疗、文化、教育等工作，控制了街道内全部权力。有的城市撤销了居委会，以公社派出的“街道工作队”代行工作。当时，居委会主要负责扫盲、社会救济、调解纠纷、治安保卫、分发票证等工作。但是，随着大跃进的失利，人民公社体制迅速瓦解。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。1965年，国家解散了城市人民公社，重新恢复街道办事处和居委会。不过，从总体上看，在20世纪60年代之前，由于社会事务和社会管理基本由单位负责，街道办事处权限不大，工作不多，居委会的作用更小。

“文化大革命”开始后，三峡流域各城市街道办事处和居委会沦为阶级斗争的工具，以居民委员会为代表的基层群众自治组织受到严重破坏。1967年1月后，各街道办事处相继被“造反派”夺权。1968年，街道办事处改名为“街道革命委员会”，居委会改名为“革命居委会”。“街道革命委员会”的主要任务就是“以阶级斗争为纲”，对所谓的“资产阶级”进行全面专政。“革命居委会”也成为“阶级斗争”、“群众专政”的工具，搞外调、抓清队、查户口，无暇管理居民工作。

从城市基层社会管理体制的角度来看，在新中国成立到“文革”结束这段时间内，除了街道办事处和居委会发挥了社会控制和社会管理的作用之外，更为重要的城市基层社会管理体制是单位制。新中国成立后，由于实行高度集权的政治体制和高度集中的计划经济体制，在城市逐渐形成了以行政机关、企事业单位为核心的“单位制”管理体制。在单位制下，单位通过就业、医疗、福利、子女入学、住房分配、养老等制度，把所有城市居民纳入行政权力的控制之下，实现了城市社会生活的高度组织化和城市社会的高度整合。在单位制出现后，城市基层管理就形成了以“单位制”为主、“街居制”为辅的格局。随着单位制的日益强化，街道办事处和居委会的作用日益弱化。受到街道办事处的约束，居委会严重行政化，成为街道办事处的附属物，成为国家行政权力的末梢。总之，在单位制力量强大的时期，三峡流域各城市社区自治机制的发展是不完备的。

第二阶段：从1978年改革开放到2000年大力推进城市社区建设，城市社区自治逐步恢复和发展。

十一届三中全会以后，发展社会主义民主、加强社会主义法制成为党和国家的根本方针，国家大力推进社会主义民主和法制建设，城市基层群众自治也得到了恢复和发展。“文化大革命”结束后，国家撤销了“街道革命委员会”和“革命居委会”，恢复了街道办事处和居民委员会的名称，街居制迅速发展。1980年，全国人大常委会重新肯定了《城市街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》的有效性，街道办事处和居委会的机构与职能得以恢复。《城市街道办事处条例》再次明确城市街道办事处是区政府的派出机构，并将街道办事处从内务部划归民政部管理。此后，三峡流域各城市街道办事处和居委会进入了一个全新的发展时期。街道办事处的机构设置、人员编制、工作任务迅速膨胀。

1982年通过的《中华人民共和国宪法》首次以根本大法的形式明确了居委会的自治组织性质以及其组织机构、具体工作职责和产生方式。宪法明确指出：“城市……按居民居住地设立的委员会……是基层群众性自治组织”, “居委会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”,“居委会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会”，主要职责是办理辖区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映居民的意见与要求，提出建议等。

随着改革的重点从农村向城市转移，城市社会结构发生了深刻的变化，城市基层的管理与服务面临很多新问题。1986年，为改革城市社会福利工作，民政部提出了开展城市社区服务的工作要求，首次由官方引入了“社区”概念。

1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，首次以基本法律的形式确立了城市居民委员会的性质、产生方式、决策形式，为城市社区自治建设提供了法律和制度保障。该法明确规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，即“三自”性群众自治组织。《居民委员会组织法》强调，居委会成员应由居住地全体有选举权的居民或由每户派代表选举产生。在居民同意的基础上，也可由居民小组选举代表2至3人选举产生。居住区内的重大事务应由居民代表会议民主讨论决定，而居民会议“必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过”。居民代表会议或居民会议是居民行使自治权力的主要形式。组织法第十条规定，有1/5以上的18周岁以上的居民、1/5以上的户或1/3以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定。组织法还规定，居委会向居民会议负责并报告工作；居民会议有权撤换和补选居委会成员；居委会收支账目应当及时公布，接受居民监督。

20世纪90年代，国家提倡并大力推进社区建设工作，城市社区自治进入了一个全新的探索时期。随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，单位制逐渐崩溃，单位不得不把大量的社会职能从单位剥离出来移交给社会，而城市社区要承接单位转移出来的社会事务，面临巨大的压力，社区重建提上政府的议事日程。1991年，为改革民政工作，民政部提出了“社区建设”的概念。1998年国务院确定民政部设立基层政权和社区建设司，以推动全国社区建设工作。1999年民政部启动了“全国社区建设试验区”工作，先后有26个城区成为试验区。1999年8月，民政部在杭州召开了“全国社区建设试验区工作座谈会”，把扩大基层民主，实行居委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作为社区建设的工作目标之一。1999年10月，民政部基层政权和社区建设司在沈阳召开了“社区体制改革——沈阳模式专家论证会”，对沈阳模式的社区定位、社区划分、社区组织结构、社区运行机制给予了充分的肯定。会议也指出了沈阳模式存在的诸多不足之处：没有明确界定社区自治组织与政府的职责及其相互关系，社区自治组织缺乏良好的体制环境，社区居民自治运行机制尚未建立起来，社区自治缺乏制度保证。

2000年10月，中共十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，第一次以党的文件的形式提出要加强城市群众性自治组织建设，推进社区民主建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事务。此次会议对社区建设提出了更高的要求，明确了居民自治是社区建设的基本发展方向。

第三阶段：从2000年国家大力推进城市社区建设至今，城市社区自治建设加速推进并逐步完善。

2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出：大力推进城市社区建设，是加强基层政权建设的重要内容，是面向21世纪我国城市现代化建设的重要途径。根据中央的指示，全国各地以及三峡流域各城市迅速掀起了社区建设的热潮，社区建设蓬勃开展起来，步入了整体推进、全面拓展的新阶段。

2002年江泽民在十六大报告中明确指出：健全基层自治制度和民主管理制度，完善公开办事，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督；完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社区。

2007年，胡锦涛在十七大报告中指出：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体。

总之，从改革开放以来，随着工业化和城市化的迅速发展，在全国大力推进社区建设的背景下，三峡流域城市社区自治建设已经取得了显著的成绩。城市社区自治制度逐渐完善，各地建立、健全了社区议事协商制度、听证制度、居务公开制度及政务评议制度等。同时，各城市创新社区民主形式，以业主为代表的维权活动构成社区民主自治的新现象。