第一章 概论

第一节 问题的提出及研究意义

传统上，社会管理一直是行政学和社会学的研究内容。早在2004年，党的十六届四中全会就提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告又提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。但直到2009年，全国政法工作电视电话会议提出了深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作后，社会管理创新才成为法学研究的热点之一。此后，在党和国家的政策层面，社会治理和法治的结合日益紧密。十八大报告提出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。法治保障正式成为社会管理体系建设的内容之一。党的十八届三中全会将“社会管理”发展为“社会治理”，提出要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。十八届四中全会又进一步提出要“提高社会治理法治化水平”。

法治是治国理政的基本方式，社会治理作为国家治理的一部分，也必然要求以法治作为基本方式。随着社会治理和法治建设的逐步深入，研究社会治理的法治化，具有重要的现实意义。

从“社会管理”到“社会治理”，虽然只有一字之差，但却反映了不同的理念。在中国的早期社会管理中，政府是主要的甚至是唯一的管理者，其他社会主体从属于政府。而社会治理强调政府和各种社会力量的多元共治。从“政府独治”到“多元共治”的发展，对政府和社会主体的治理能力提出了不同要求。对政府而言，政府要从重管理轻服务向管理与服务并重转变，简政放权，为社会自我治理提供充分的参与空间，扩展社会主体的参与途径，激励社会主体的参与意愿，培育社会主体的参与能力，维持社会主体的参与秩序。对社会力量而言，则要不断培育公共精神和法治精神，学习各种参与知识和技能，不断提高在社会治理中的参与能力，与政府协调互动。

从社会管理向社会治理的发展是一个渐进的过程。十六届四中全会就把“社会协同、公众参与”作为社会管理的一部分，经过10年的社会管理创新和发展，社会主体参与社会治理已经粗具规模，社会治理在理论和实践中都已经渐趋成熟。十八大报告顺应这一趋势，正式提出社会治理，将之纳入正式的政策文件之中。所以，社会治理不是对前期社会管理创新的否定，而是继承和发展。有关社会管理创新的实践和研究，构成了社会治理的实践基础和理论基础。

通过分析现有的从法学角度研究社会管理创新和社会治理的文献资料发现，大多数针对社会管理和社会治理的法学论著专注于从宏观层面厘定社会管理创新和社会治理应遵循的法治原则，论证社会管理创新和社会治理的法治意义。在为数不多的从微观制度层面研究社会管理创新的论著中，法学研究的重点放在“党委”和“政府”两大内容上，而对社会主体关注不足。对党委和政府在社会管理创新中的应为、何为的重点关注是法治“限制权力”的基本内涵的必然要求。但是，对“社会协同”和“公众参与”的相对忽视则应该引起反思。受自由主义思潮的影响，部分学者认为社会领域应该是自治的，法律的主要任务在于划定公权力运行范围和规范公权力运作方式，而不应干涉位于公权力范围之外的自治空间。这种思潮一定程度上解释了为何对社会协同和公众参与的法学研究力度不足。然而，法律的功能并不仅仅在于限制权力，还具有“引导、激励”等功能。从社会管理向社会治理的发展，最重要的内涵就是社会主体在社会治理中地位的提升。鉴于在社会治理中的重要作用和既有法学研究的相对不足，学界应当加大对社会主体参与社会治理的研究。同时，社会主体的构成又是多元的，包括市场主体、社会组织、非正式组织、公民个体等。市场主体、社会组织等既是公众参与社会治理的有效方式和途径，同时又具有相对独立的诉求，所以可以作为与公众相对并列的治理主体。由于公众是社会治理的最基本单位，而且社会组织同样面临着公众参与不足的问题，所以本书仍在“社会协同、公众参与”的既有框架中研究公众参与，而不涉及社会组织的设立、管理等内容。

从我国的国情出发，应充分发挥法律的限制权力、民意表达、激励引导、纠纷解决等各项功能，从而实现公众参与社会治理机制的全面化、综合化和高效化。在公众参与社会治理机制的建构过程中，既要具有中国特色的全国统一基本模式和要求，还要允许各地方结合本地实际情况探索和创新参与模式，使公众参与在社会治理中的地位和作用得到充分体现和发挥。为了使公众参与社会治理的各种成功经验得到固定和扩展，应当将之升到法律的高度，用法治来保护、支持、激励和规范公众参与。