一 少数人（少数民族）权利保护的国际共识

（一）民族国家初创时期少数民族权利保护的国际共识

16世纪以降，伴随着宗教改革的历史性步伐，欧洲天主教普遍主义的天幕逐渐撕裂，出现了近代意义上的“少数人”——宗教少数民族。这些宗教上的少数民族在天主教占优势的国家遭到残酷镇压，由此引发了一系列的（宗教）战争。战争的直接后果之一，是一个个以宗教信仰划界的诸侯或准民族国家的产生。为了不至于在频繁的战争中过度损害甚至毁灭，一些国家（诸侯）尝试通过谈判达成共识的方式来解决宗教少数民族的（权利）保护问题。第一个共识便是承认并保护宗教少数民族——新教徒的“礼拜权”,1606年的《维也纳条约》和1654年的《林茨条约》就是这方面初步的成果。在条约中，各相关方承担了保护宗教少数民族的国家义务。

这一时期最能体现保护宗教少数民族（权利）共识的是1648年为结束欧洲“三十年宗教战争”而签署的《威斯特伐利亚和约》。该和约确认宗教上的少数民族——新教徒在神圣罗马帝国内的合法地位，确认路德教徒和加尔文教徒与天主教徒享受同等的权利。值得注意的是，《威斯特伐利亚和约》在保护宗教上的少数民族（权利）达成共识的同时，也在国家主权、国家领土及国家独立等一系列国际法原则上达成广泛共识，这种“共生性”的“双重共识”为其后的民族国家处理包括少数民族（权利）保护问题在内的一系列国际条约包括多边条约、双边条约及单边声明等奠定了国际法基础。

《威斯特伐利亚和约》以后，保护少数民族（权利）已开始成为一种“国际”共识。1660年的《奥利瓦和约》规定，波兰的波美拉尼亚和利沃尼亚（Livonia）在割让给瑞典之后，当地居民“有权保持其原有的一切权利、自由和特权”; 1713年的《乌得勒支条约》规定，英国保证割让于其的领土上“一切宗教的和世俗的居民，得以安全地、和平地享有他们的一切产业和荣誉，并允许自由信仰罗马天主教”; 1773年的《波兰和奥地利的划分边界条约》规定“新教徒、加尔文教派和路德教派与遵奉罗马天主教的东方教派，在根据本条约让出的各省份内，享有他们在民事权利方面的所有物和财产权；在有关宗教方面，他们得完全维持现状，即仍能自由地做礼拜和执行教规”,“圣奉女皇陛下将永不行使其权力以损害新教徒、加尔文教派和路德教派，以及遵奉罗马天主教的东方教派在上述各地区内信奉宗教的现状”，如此等等。

进入19世纪后，随着欧洲政治地图的重新划分，民族上的少数人（少数民族）权利保护问题浮出了水面。为了保护国土遭到第四次瓜分、在新的国家里沦落为少数民族的波兰人的利益，维也纳和会《最后议定书》规定，“波兰人分别作为俄罗斯、奥地利和普鲁士各国的臣民，应取得按照他们所属政府认为方便和适合他们的政治照顾的程度来规定的代表权和民族机构”。维也纳《最后议定书》首次将民族上的少数民族（权利）保护问题提到国际法层面，并以“代表权”“民族机构”等作为保护形式，初步反映了国际社会保护弱小民族的共识，也体现了欧洲列强试图通过一定的制度和机构设置来安抚被瓜分的弱小民族以维持既得利益的政治意愿。

及至1814—1815年维也纳和会，国际社会对少数民族（权利）的保护，主要侧重于保护他们原有的权利和自由，（准）国家对少数民族（权利）主要承担不侵害、不改变等义务。在受保护的权利类别上，主要侧重于民事（财产）权利和宗教权利等。

1848年，美国与墨西哥签署了所谓《和平、友好、划界和移居条约》，这个条约开辟了以全面的公民权利保护少数民族（权利）的新时期。按照这个条约，“现在定居在以前属于墨西哥而按照本条约的规定将来是在美国的边界以内的领土上的墨西哥人”，可以在适当的时候，由美国国会决定在“维护和保护他们自由享受其自由权和财产，并保证他们不受限制地自由地从事其宗教活动”的同时，“享有美国公民的一切权利”。20年后美国与俄罗斯签订的《转让阿拉斯加专约》规定“转让的领土上的居民，如果他们宁愿留在被转让的领土上，他们应被允许享受美国公民的一切权利、利益和豁免及在自由地享有其自由、财产和宗教信仰方面应得到支持和保护”。在这两个条约中，美国对原属墨西哥人和俄罗斯人的少数民族承担给予公民权利的国家义务。

如果说，上述有关少数民族公民权利保护的双边条约，因仅限于个别国家而缺乏普遍性的话，那么1878年，德、俄、英、奥、法、意、土等国缔结的《柏林条约》则由于涉及国家、民族较多而明显具有某种普遍性。《柏林条约》对那些新独立的国家如保加利亚、门的内哥罗、塞尔维亚和罗马尼亚等明确设定了保护少数民族（权利）的义务。关于保加利亚的义务，条约第5条明确指出，“保加利亚的国家法应遵循下述原则：宗教信仰的差别不得成为排除或不承认某些人在下述各方面的权利能力的借口：行使公民权和政治权，担任公职，获得职业和奖励，或者在任何地区从事各种自由职业和手工业。确保所有在保加利亚出生的人，以及外国人享有自由并能公开举行任何宗教仪式；同时不得对各种宗教团体的圣秩制度及宗教团体同其宗教领袖交往做出任何限制”。条约第27、35、44条分别对门的内哥罗、塞尔维亚和罗马尼亚也作出了类似规定。

《柏林条约》的一个最显著的特点是，它第一次将保护少数民族（权利）的国际共识，用明确的条文固定下来，使之成为一些相关国家尤其是新独立国家必须遵循的义务。《柏林条约》也是明确将民族国家独立建国的权利与尊重和保护少数民族（权利）的义务相结合的典范。

《柏林条约》之后，保护少数民族（权利）已成为国与国之间缔结国际条约的一个不可忽视的方面。在1912年保加利亚和希腊签署的《同盟条约》序言中，双方陈述了这样的共识：“在土耳其的各个民族以真正的、名副其实的政治平等为基础的和平共处，和对帝国内各基督教民族根据条约或其他方式而获得的权利的尊重，是巩固东方局势的必要条件。”1913年，土耳其与保加利亚签署的《君士坦丁堡条约》第8条明确规定，“所有保加利亚领土上的伊斯兰保加利亚臣民应享受具有保加利亚血统臣民所享受的同样的公民和政治权利。他们应享有思想自由，以及宗教自由和公开的宗教活动，伊斯兰教徒的习惯应受到尊重”。同年，土耳其与希腊签订的《雅典条约》第11条规定，“在被割让给希腊的领土上的将受希腊管辖的居民的生命、财产、荣誉、信仰和习惯应严格地予以尊重，他们应充分享受与希腊本国臣民相同的公民和政治权利。应确保伊斯兰教徒自由和公开地进行他们的宗教活动”。

近现代意义上的少数民族权利保护问题发轫于16世纪以来的欧洲宗教改革。在截至“一战”前的近四百年的时间里，国际社会关于少数民族权利的保护共识，经历了重要的发展。从受保护的权利主体来看，宗教上的少数民族是最先达成共识的受保护群体（其中新教少数民族是最初的受保护群体，后来扩至其他宗教群体）。1814—1815年维也纳和会后，民族上的少数人（少数民族）逐渐为各种国际条约所提及并逐步成为少数民族的重要部分。值得注意的是，这一时期，土著少数民族虽然也出现在某些国际条约中，但他们在很大程度上，不是受保护而是受限制或排斥的对象，如1867年美国与俄罗斯签订的《转让阿拉斯加专约》规定“未开化的土著部落”不仅不得享受相关“权利、利益和豁免”及在自由、财产和宗教方面的支持和保护，而且还要“遵守美国对该国土著部落随时可能采取的法律措施”。甚至1882年墨西哥和美国还专门签署了《关于越界追逐印第安人的协定的议定书》，双方就越界追逐“野蛮的”印第安人，制定了详细的程序和方法。从权利保护的范围来看，从一开始的“礼拜权”、财产权等，发展到后来的比较系统的宗教权利和民事权利，再发展到宗教自由、公民权、政治权等带有浓郁现代色彩的权利和自由，等等。这一时期还出现了“自己管理内政”“协商解决”等带有“自治”“协商”性质的新兴权利类型。当然，这种新兴权利实际上仅发生在潜在的民族国家与统治它的帝国之间。从权利保护的理念（动机）来看，这时期还出现了接近实质正义的所谓“真正的、名副其实的政治平等”等内容。

此外，从国际共识发生的区域性来看，出现了欧洲向美洲、亚洲的扩展态势；从国家分布来看，出现了西方国家向东方国家转移的趋势。

总的来看，自16世纪宗教改革至“一战”前，少数民族权利保护的共识，从受保护的主体、权利保护的内容和范围及权利保护的区域延展等各个维度，都有了较大发展。如果仅从权利的“名目”来说，当前世界范围内少数民族所享有的绝大部分权利，都已经在这个时期出现。然而，如果从权利保护的价值理念来看，这一时期少数民族权利保护的共识，还主要甚至完全基于维持列强间的均势和既得利益及各个（准）民族国家的国家安全，少数民族权利保护问题更多的是作为列强之间制衡、牵制的筹码，这一点我们也可以从后来全面爆发的第一次世界大战的动因中看到。

（二）“一战”后少数民族权利保护的国际共识

第一次世界大战“长期的消耗，无效的战斗，无变动的战线，骇人听闻的人员伤亡”使欧洲乃至整个世界为之震惊。由于少数民族问题在这场史无前例的战争中所起的触发作用，巴黎和会以及随后成立的国际联盟对少数民族的权利保护问题给予了很大的关注。巴黎和会专门成立了“新建国家和保护少数民族委员会”，主要协约国和参战国坚持同那些存在着少数民族的新兴国家缔结保护少数民族的特别条约（款）。这些条约（款）规定了不分宗教、语言、出身和国籍的平等的生存权、自由权及就业中的不受歧视权，私人和公共交往中的自由行使语言的权利等。为了保障这些条约权利的实施，国际联盟还建立了一套较为完整的制度和机制。

“一战”后国际联盟框架下的少数民族权利保护，是近代以来在保护少数民族权利方面获取共识最多的一次国际行动。在权利保护的内容上，国际联盟框架下的少数民族权利主要以无差别的公民权利、政治权利为基调，辅之以保护种族的、语言的和宗教的完整性为内容的“特殊权利”，这两类权利已经包括现代少数民族权利平等+非歧视+特殊保护的全部内容。

然而，应该看到，国联框架下的少数民族权利保护也存在着种种问题。首先，少数民族权利保护没能进入国际联盟盟约，成为一项重要的国际法原则，而是主要作为一些国家尤其是中、东欧国家的义务。少数民族权利在某种程度上说，是大国强加给小国的义务，不是基于一种严格意义上的国际共识，至少不是基于一种普遍的共识。其次，从实施效果上看，由于相关机制缺乏应有的实施能力，加上联盟自身的脆弱性，这种实施国别范围有限的少数民族权利在实践中没有起到应有的作用。当1934年波兰宣布不再接受少数民族条约的束缚时，国联框架下的少数民族权利保护机制便名存实亡。最后也是最重要的，与战前保护少数民族权利的理念或动机相似，战后国际联盟重视和保护少数民族权利的理念或动机主要在于防范战争悲剧的重演，在于维护欧洲国家的集体安全，在于以保护少数民族权利的名义赢得道义上的主动，甚至在于以保护少数民族（权利）为名实施武装干预，这种远离尊重人权和权利正义的实用主义理念或动机，不仅使“一战”后的少数民族保护事业难以为继，而且是“二战”爆发的一个重要诱因。

（三）“二战”后少数民族权利保护的国际共识

“二战”后，鉴于一些少数民族的悲惨命运严酷地影响了世界和平，也极大地影响了多数民族的命数，国际社会开始真正深刻反省少数民族权利的保护问题。联合国大会在一份名为“少数民族命运”的决议中，近乎沉痛地表示“再也不能对少数民族的命运漠然不顾了”。

基于历史累加的沉痛教训和人权理念的广泛传播，国际社会就少数民族权利的保护问题达成了前所未有的广泛共识。从《联合国宪章》开始，在联合国的努力下，陆续颁布了一系列保护少数民族权利的公约、宣言和其他国际文件。这些公约、宣言和国际文件，从一般的和特殊的角度规定了少数民族的权利及其实现途径或机制，集中体现了国际社会对少数民族权利保护的共识。

与此同时，一些地区性的公约如《欧洲人权公约》也在少数民族权利保护上发挥了作用，体现了欧洲关于少数民族权利（主要是个人权利）保护的共识。

总之，“二战”后少数民族权利保护在世界范围内形成了名副其实的“国际共识”，产生了真正国际法意义上的有关少数民族权利保护的国际法文件。这些国际法文件，从受保护的权利主体来说，不仅包括了民族或种族、语言、宗教文化上的少数人（民族），而且“一战”前备受排斥的土著少数民族也被明确包括在内。从权利保护的范围和内容来看，不仅囊括现代（国家）公民所广泛享有的政治、经济、文化和社会权利，而且包括有利于维持少数民族特性和传统的群体权利。不仅如此，这一时期的少数民族权利和自由，已经上升为基本人权和自由，这一权利性质的转换，为约束国家行为提供了人权法意义上的保障。“二战”后主权国家不仅被要求承担“不干预”的消极义务，还被赋予了明确的积极义务。

从立法框架来看，“二战”后的少数民族权利保护立法，覆盖了全世界几乎所有的国家和地区。从法律实施的保障来看，以联合国为依托，建立起了正式的机构如人权委员会（人权理事会）、消除种族歧视委员会、“防止歧视和保护少数小组委员会（促进和保护人权小组委员会）”乃至安理会、国际刑事法院等，制度如报告及审查制度、缔约国指控处理及和解制度、个人申诉制度等，以及相应的机制，这些机构、制度和机制的建立和完善，使得以联合国为中心的少数民族权利保护系统大大超越了脆弱的国际联盟。在联合国的体制下，主权国家承担保护少数民族权利的义务不再完全取决于或受制于主权国家的所谓“国家利益”。

（四）冷战后少数民族权利保护的国际共识

冷战后，世界范围内的少数民族权利保护共识进一步发展，少数民族权利保护的范围进一步拓展。与此同时，由于欧洲再次出现了较大规模的既成国家分裂成若干小国的历史事件和相伴生的少数民族问题。国际社会再次认识到，日益升级的民族、种族和宗教冲突，已严重威胁到有关国家的经济、文化、社会和政治制度及领土完整,“满足那些在种族、宗教、语言上属于少数的人的渴望，保障他们的权利，可以缓和民族间的紧张局势，有利于少数者所在国家的政治和社会稳定……也是国家和平与稳定的决定性因素”。基于此，国际社会进一步加强了少数民族的权利保护。深受冲击的欧洲（尤其是中、东欧），更是率先采取了一系列措施加强少数民族权利的保护。

这一时期，从国际层面来看，比较突出的历史事件有联合国大会1992年年底通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》（简称《少数人权利宣言》）和2007年通过的《土著人民权利宣言》。其他比较重要的宣言和公约有《生物多样性公约》《世界人类基因组与人权宣言》《世界文化多样性宣言》《保护和促进文化表现形式多样性公约》等。

与此同时，作为受中、东欧既成国家裂变冲击最严重的欧洲，在少数民族权利保护方面表现出了更强的共识，采取了更多的行动，履行了更严格的国家义务。从1990年开始，欧洲委员会等区域性组织陆续出台了许多保护少数民族权利的建议、决定、公约或条约。通过这些建议、决定、公约或条约，欧洲形成了自己的少数民族权利保护的“欧洲共识”和标准。

为了充分保证上述少数民族权利保护的“欧洲共识”和标准能够在中、东欧国家推行，北约或欧盟还将其作为加入的前提条件。

少数民族的存在是一个长期的历史事实，但是少数民族权利保护问题则是一个相对新近的问题。历史地来看，少数民族权利保护与民族国家的形成密切相关，民族国家从政治管辖和疆域上阻断了属于同一宗教的、种族（民族）的和文化上的少数民族，使他们被分割在不同的主权国家，由此产生了少数民族问题。在少数民族权利保护问题上，几百年来，国际社会经历了无数次纷争和冲突，在一些历史关头，这些纷争和冲突甚至演变成世界性的大战。可以说，正是由于自16世纪以来残酷的宗教战争、第一次世界大战、第二次世界大战和冷战结束后的欧洲冲突，才使得现代（多）民族国家非常理性地认识到，少数民族的权利保护绝不仅仅是少数民族群体自身的利害问题，就其所关涉的问题来讲，它是整个国际社会、世界各国甚至人类自身共同生存、发展的重大问题。在此意义上，我们可以说，少数民族权利保护的国际共识的达成和相关国家义务的承担，是国际社会和世界各国“知利害”的结果。

从另一个向度来看，国际社会和世界各国最终能够在少数民族权利保护方面达成广泛共识、承担相应的国家义务，也源于人类政治文明的发展和现代人权理念的进步。20世纪后半叶以来，随着人权理念的广泛传播和人类社会政治文明的不断发展，少数民族权利保护国际共识的基础逐渐摆脱了传统的“知利害”的单向度，开始向“知道义”和“知利害”的复合向度发展，这一共识基础的转变，使少数民族的权利保护获得了理性（利害）和正义（道义）的双重支撑。

20世纪70年代以来，一些移民国家陆续开始实施包容不同文化和族群的多元文化主义政策，这使得保护少数民族权利保护的共识基础开始从“知利害”“知道义”“重人权”扩展至尊重多元文化和珍视人类文化完整性的多元文化主义理念。