第一章 导论

第一节 选题的背景与意义

一 选题背景

(一) 现实背景：西部地区脆弱的生态环境

西部地区特殊的地理环境和气候条件，加上落后的经济使得生态环境极度脆弱。主要表现为以下几个方面。第一，沙漠化面积在不断扩大。西部地区的沙漠化是多种原因造成的，有气候原因也有人为原因，更重要的是人为原因造成的，特别是过度放牧、过度采伐、水资源利用不当等行为，加速了西部地区的沙漠化，每年全国新增的沙漠化面积的90%以上在西部地区。第二，土地肥力下降，盐碱化面积增加。由于技术落后，对土地的耕作仍然是粗放型经营，重用轻养，有的地区甚至是掠夺式的经营，造成土地肥力普遍下降，没有实现可持续利用，部分荒漠地区由于气候干燥、蒸发量高，主要依靠灌溉供给农作物水分，由于灌溉方式不合理，引起了大面积土地的盐碱化，有的土地甚至弃耕，新疆土地盐渍化面积约为145万公顷，占耕地面积的45%，宁夏耕地中盐渍化面积8.67万公顷，占灌区耕地面积的26.6%，新灌区还存在着潜在的盐渍化威胁，陕西、甘肃和青海也在不同程度上存在着盐渍化问题。第三，植被破坏严重。植被的破坏主要是因为过度放牧和乱砍乱伐造成的，西部地区的草原主要由干旱草原、荒漠草原和高山草甸草原构成，草原的产草量低，承载能力相应也低，而广大农牧户为了追求经济效益而盲目增加牲畜数量，使牲畜数量远远超过草场的承载力，使得草场严重退化，许多地区出现了沙漠化，特别是新中国成立后在“以粮为纲”的口号下进行大规模的开垦草场，被开垦的草场由于植被减少而沙漠化，西部地区的森林资源也受到了严重的破坏，为了满足生活需求或追求经济利益，对森林资源乱砍乱伐，没有根据森林的生长规律进行砍伐，这种过度砍伐造成了森林资源的破坏。第四，水土流失严重。水土流失是西部地区生态恶化的突出表现之一，水土流失的原因同样有自然原因和人为原因，自然原因主要是因为西部地区的黄土土质疏松，遇到强降雨会造成大量的水土流失，根本的原因还是人为原因，滥砍滥伐造成植被破坏，蓄水能力降低，使水土流失更加严重，据统计，陕西省每年输沙量为9.2亿吨，占全国年水土流失总量的1/5，其中输入黄河的泥沙量达8亿吨，加上甘肃省输入的5.18亿吨，仅两省水土流失而输入黄河的泥沙量即达13亿多吨，达到黄河泥沙量的约80%。此外，环境污染、自然灾害等也是西部地区生态环境恶化的重要表现。虽然西部大开发以来国家加强了西部地区的生态环境建设，据统计，从2000年到2010年，中央财政已经累计投入2000多亿元用于西部地区的生态环境保护与建设。但是由于对西部地区生态环境恶化的成因和过程认识不足，只是改善了局部地方的生态环境，许多地方的生态环境仍在恶化。有的地区由于没有协调好生态建设和经济建设的关系，“生态建设”的结果导致了更严重的生态恶化。

(二) 理论背景：人类发展观念的转变

纵观整个人类历史，人与自然的关系是随着人类生产力的发展而改变的，人类历史大体经历了采猎文明、农业文明、工业文明和生态文明四个阶段。在每一个阶段，由于人们对人与自然关系的认识不同，处理人与自然关系的方式也不同。

采猎文明阶段 ( 公元前200万年至前1万年)，在这一阶段由于生产力水平极度低下，人类以野生的动物和植物作为生活来源，人类的生活完全依靠自然，自然环境对人类生活会产生一定的制约，加上认识水平有限，对许多自然现象难以做出科学的解释，因此人类对自然产生恐惧、崇拜的感觉，在利用自然环境的同时保护自然环境，同时这一阶段自然条件比较优越，人类的活动对自然的破坏不大，可以实现自我恢复。

农业文明阶段 ( 公元前1万年至18世纪)，在这一阶段人类开始大规模地改造自然，开发利用土地、水等资源，生产力水平逐步提高，耕作和灌溉技术得到发展，食物供给大幅度增加，因此人口开始迅速增长。在这一阶段人类对自然的依附性减弱，对抗性增强，使得自然环境趋于恶化。在农业文明阶段由于生产力水平仍然较低，影响社会财富的因素主要有人口、生产工具和耕地面积，在整个农业文明阶段生产工具的改进不是很大，社会物质财富的增加主要依靠人口的增长和耕地面积的增加，而人口的增加要和土地有一个合适的比例，单纯依靠增加人口促进经济发展是有限的，因此，增加耕地面积也成为一个重要方面，在增加耕地面积的同时对生态环境形成了破坏，这一阶段生态系统开始变得脆弱，自然灾害时有发生，但是人类不能正确认识各类自然灾害，只是进行迁徙逃避，宿命论和有神论主宰着人们的思想，开始有了保护自然的思想。

工业文明阶段 (18世纪至20世纪末)，在这一阶段社会生产力突飞猛进，特别是工业革命使得世界各国的生产能力迅速提高，同时也提高了人类改造自然的能力，人类对自然的认识也发生了根本的改变，不再崇尚自然、敬畏自然而是要努力征服自然、改造自然，试图使人类成为整个自然界的主宰。世界各国为了积累财富，不惜牺牲自然环境。在这一阶段社会财富大幅度增加，自然环境也迅速恶化，特别是到了后工业文明阶段，人与自然关系极度地不协调，各种自然灾害频繁发生，许多地区甚至出现了环境污染、物种消失等现象，造成了全球性的灾难。这一阶段，主要是因为人类没有正确认识人与自然的关系，过分地夸大了人类对自然环境的开发利用能力，导致了一系列生态环境问题的出现。

生态文明阶段 (21世纪初)，在这一阶段人类开始审视工业文明时期的发展模式，环境与发展关系得到国际社会的广泛关注。许多工业国家走上了“先发展后治理”的发展道路，但是伴随着经济的飞速发展，大气污染、水污染、森林减少、农田沙漠化、沙尘暴等一系列问题困扰着全球发展，人类逐渐认识到人是自然界的一部分，必须遵循自然规律办事，不然就要受到自然的惩罚，因此，在生产过程中应该运用各种科学技术和其他调控手段控制人类活动对自然环境的影响，世界各国都呼吁改变传统的经济发展模式。经过各类国际组织的多次会议最终世界各国达成一个共识那就是可持续发展，试图实现人与自然的和谐发展。

(三) 政策背景：我国生态建设的政策

我国在1994年3月，国务院第16次常务会议通过的《中国21世纪议程》是我国受损生态系统恢复与重建的开端。1996年3月八届全国人民代表大会第四次会议上通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出：“实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展，在今后15年内，做好生态环境保护”，由此可见，生态环境保护和建设被提高到了国家战略的高度。1998年特大洪水灾害后，国务院为做好灾后重建工作，提出了“封山育林、退耕还林”等的三十二字方针，这一方针对西部地区生态重建有重要的指导意义。1999年江泽民总书记在姜春云副总理《关于陕北地区治理水土流失建设生态农业的调查报告》上作了批示，提出“再造一个山川秀美的西北地区”，生态农业和生态建设再次兴起。1999年朱镕基总理先后视察了南方、西北六省区，提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，在建设生态环境的同时加入了生态补偿措施。先后实施了六大林业工程，实现西部地区的生态环境恢复与重建。这六大工程是1999年8月在四川、陕西和甘肃3省启动的退耕还林工程，在2000年10月，经国务院批准，退耕还林还草试点工程正式在17个省 ( 区、市) 实施；2000年10月的天然林保护工程；“三北”和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程，主要包括1978年实施的“三北”防护林工程、1989年实施的长江中上游防护林工程、1990年实施的沿海防护林工程、1987年实施的平原绿化工程、1994年实施的太行山绿化工程和1996年实施的珠江流域防护林体系建设工程；2000年开始试点实施的京津风沙源治理工程；2001年开始的野生动植物保护及自然保护区建设工程；2002年开始实施的速生丰产用材林基地建设工程。1999年，党中央国务院做出西部大开发的战略决策，并把基础设施和生态建设作为西部大开发的切入点。2003年十六届三中全会上提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，强调要按照“统筹人与自然和谐发展”等五个统筹，推进改革和发展。2005年十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境协调发展。”2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出了“协调发展，互惠共赢；强化法治，综合治理；不欠新账，多还旧账；依靠科技，创新机制；分类指导，突出重点”的原则，并确定了七项重点任务。2006年12月，中央经济工作会议上提出：“推动经济社会发展切实转入科学发展的轨道，努力实现国民经济又好又快发展。”2006年12月，国务院常务会议审议并原则通过《西部大开发“十一五”规划》，目标是实现西部地区经济又好又快发展，人们生活水平持续稳定提高，基础设施和生态环境建设取得新突破，重点区域和重点产业的发展达到新水平，教育、卫生等基本公共服务均等化取得新成效，构建社会主义和谐社会迈出扎实步伐。2011年3月，国务院常务会议讨论通过《青藏高原区域生态建设与环境保护规划(2011—2030)》，包括西藏、青海、四川、云南、甘肃、新疆6省 ( 区)的27个地区179个县，这些地区地理位置特殊，自然资源丰富，是我国重要的生态安全屏障。2011年8月，国务院发布《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》,《意见》指出，中国牧区主要包括13个省(区) 的268个牧区半牧区 (旗、市)，牧区面积占全国国土面积的40%以上，到2020年，中国将全面实现草畜平衡，草原生态步入良性循环轨道；草原畜牧业向质量效益转变取得重大进展，牧区经济结构进一步优化；牧民生产生活条件全面改善，基本公共服务能力达到本省 ( 区) 平均水平；基本消除绝对贫困现象，牧民收入与全国农民收入的差距明显缩小，基本实现全面建设小康社会目标。2012年1月国务院西部地区开发领导小组会议通过了《西部大开发“十二五”规划》，规划中指出：西部地区仍是我国区域发展的“短板”，是全面建设小康社会的重点和难点，加大生态建设和环境保护力度，从源头上扭转生态恶化趋势，加强环境综合治理和节能减排，大力发展循环经济。

综上所述，可以发现人类发展观念是不断转变，不再单纯追求经济增长，而是在经济增长的同时注重生态环境的保护。我国对西部地区的生态建设进行了各种政策支持与财政补贴，以此来促进西部生态环境的改善。本书试图通过对国内外理论与实践的总结，探索构建一种新的补偿机制，以此促进西部生态环境的改善，为经济社会的发展创造良好的基础。

二 选题意义

生态补偿是一个较新的研究课题，在生态环境日益恶化的背景下，如何才能构建一个合理的生态补偿机制，促进生态环境的改善，为社会经济发展创造一个良好的发展环境，这是生态补偿的重要目标，本书对生态补偿进行研究，具有重要的理论和实践意义。

（一）全新认识西部地区生态恶化现状，为西部地区生态补偿机制的构建提供现实依据

西部地区生态恶化是一个不争的事实，生态的恶化已经影响了西部乃至全国的社会经济发展，西部地区的生态恶化是关系到全国社会经济健康发展的重要因素。虽然从20世纪开始，我国实行了一系列的生态建设工程，这些工程的实施对西部地区生态环境的改善起了重要的促进作用，但是，从总体上来看，西部地区的生态恶化并没有得到根本的治理，沙漠化加剧、植被破坏严重、水土流失依然严重、环境污染问题尚未根本解决、自然灾害频发、石漠化问题仍未缓解。应该对生态问题进行深入研究，在此基础上探索一种改善生态恶化的途径。

（二）对国内外生态补偿深入分析，为西部地区生态补偿机制的构建提供借鉴

生态的恶化影响了社会经济的发展，为了改善生态环境我国实施了一项重大的生态建设工程退耕还林工程，该工程的实施取得了一定的成效但也存在一些问题。从1999年开始，在四川、陕西和甘肃三省率先启动了退耕还林试点工程，并于当年完成退耕还林38.15万公顷，宜林荒山荒地造林6.65万公顷。随后退耕还林工程在全国展开，并制定了一系列的相关政策，主要包括《退耕还林条例》、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》等，其中对退耕还林的补贴政策、税收政策、产权政策和其他配套政策都做了详细的规定，这些政策对促进退耕还林工程的实施起了重要的促进作用，保障了退耕还林目标的实现。总的来看，退耕还林的实施取得了一定的成效，西部地区生态恶化有所好转、农村经济结构得到改善、农民观念发生了改变等，但是该工程也存在一些问题，如退耕还林范围选择不够合理、投资主体单一、产业结构调整滞后影响退耕还林成果的巩固，尚未建立完善科学的检测测评体系等。通过对退耕还林工程实施过程中存在问题的分析，为今后西部地区生态建设提供重要的借鉴。

国外有很多国家也在实施生态补偿政策，以美国和哥斯达黎加为例。他们为了改善生态环境也实施了相应的生态补偿政策，通过对他们所实施的生态补偿政策分析，认为美国在实施生态补偿过程中采取的主要是发挥市场调节机制，以此引导农户自愿退耕，这样可以保证劣质土地先退耕，然后是相对较好的土地的退耕，避免该退的退不下来，不该退的土地反而退下来。哥斯达黎加在生态补偿过程中采取的是以市场方式筹集资金，形成了多元化的筹资方式，保障了生态补偿资金来源。此外，他们在补偿标准和补偿基础方面也都采取的是多样化的方式。通过对国外生态补偿的研究，可以为今后西部地区生态补偿机制的构建提供一定的借鉴。

（三）揭示西部地区生态问题形成机理，为西部地区生态补偿机制的构建提供指导

西部地区生态问题的形成不是单方面因素作用的结果，实质上是PPE(“贫困—人口过度增长—环境退化”) 怪圈和RAP (“农村社会发育程度低—传统农业所占份额大、农业经济结构单一—农民文化素质低”) 怪圈恶性循环、相互耦合的结果。人口的过度增长加大了对生态环境的开发利用，在西部地区典型的表现就是毁林开荒、过度放牧、滥砍滥伐等，由于这种不合理的利用生态资源的方式导致了生态环境的恶化，生态环境的恶化制约了当地经济的发展，经济发展的滞后使西部地区无力进行生态环境建设，导致生态环境进一步退化。西部地区社会发育程度低主要表现在基础设施落后、市场化水平低、城镇化水平低、人口居住分散且社会分工发育不良等，社会发育程度低使西部地区在一个封闭半封闭的条件下发展，这种环境条件下西部地区农业仍然以传统农业为主，传统农业的典型特征就是简单扩大再生产，这种简单扩大再生产造成农业经济结构单一，难以融入市场经济的大潮中去，这些问题的一个根源就是农民的文化素质低，农民文化素质低制约了新的生产方式的使用，无法改变农村单一的经济结构。关键的是传统农业所占份额大、农村经济结构单一和环境退化形成了一种耦合，传统农业的发展必将加大对生态环境的利用程度，进而使得环境退化，反过来，环境的退化使西部地区社会经济发展滞后，缺乏改变这种以传统农业为主的单一的农村经济结构的基础。这就是西部地区生态问题形成机理，正确认识和把握西部地区生态问题形成机理对今后西部地区生态补偿机制的构建具有重要的指导意义。

（四）构建西部地区新的生态补偿机制，促进西部地区生态改善

本书构建了一个新的西部地区生态补偿机制，对原有的生态补偿机制进行了改进。从补偿主体来看，除了政府补偿之外还应该引入市场机制，这样可以改变投资主体单一的缺陷，增加生态补偿资金来源，保障生态补偿资金的供给；对生态补偿的对象，过去主要是对农户进行补偿，实际上生态建设过程中涉及的是国家、地方政府和农户三者之间的利益关系，因此除了对农户补偿外还应该对当地政府进行补偿，此外，一些从事生态建设的企业和其他社会组织也应该列入生态补偿的范围之内；在补偿标准的确定上，在西部地区生态补偿过程中一直采用的是自上而下的确定方式，这种确定生态补偿标准的方式有其自身的优点，但也存在缺陷，因此，对生态补偿标准的确定可以采用自上而下和自下而上相结合的方法，这种确定生态补偿标准的方式可以充分调动生态建设者的积极性，提高生态补偿资金的利用效率，保障生态建设目标的实现。同时对生态补偿的配套机制进行研究，包括产权机制、法律机制、生态建设效益评价机制、可持续发展的宣传教育机制等，这些机制的完善对西部地区生态补偿具有重要的促进作用。总之，文中构建的西部地区生态补偿机制对西部地区生态补偿的实践具有一定的理论指导意义。