三 新常态下经济体制改革的政治经济学

改革涉及利益的调整，还涉及改革共识、动力机制、改革路径、政策落地等诸多方面的问题，这一系列的理论思考，将它称为改革的政治经济学恐怕一点也不为过。

（一）重建改革共识

如果说三十多年前的那场改革的启动，凝聚了全社会最大的共识，因为不改革就真的是死路一条，那么今天，在还存有活路的情况下，在还有一些资源可供挥霍的情况下，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的情况下，要达成改革共识就没那么容易了。而缺少改革共识，就难以形成改革的动力，推进改革就成了空话。

“上下同欲者胜”。战争中“上”与“下”的同心，可以最大限度减少内耗、聚合力量。推进改革需要中央和地方、政府和公众认知相同，并由此达成行动上的步调协同。“上下同欲”达成的共识基础，可以激发出最大的改革正能量，为改革攻坚克难提供坚强的保障。

改革开放已经搞了三十多年，为什么今天还要继续改革？这是改革首先要面对的问题。从理论上说，由于生产关系调整以适应生产力发展是一个动态的过程，因此通过改革调整生产关系必然未有穷期；从实践上来看，改革也是解决当下现实问题的根本性途径：经济、社会、文化、金融、国企、农村、教育、医疗、养老等领域，一个个具体问题的解决，都离不开全面深化改革的推动。

不可否认，当下的中国，社会结构多层、利益格局多元、社会心态多变，不同的地区、部门和社会群体都有自己对于改革不同的期待，这是基本国情。面临各种不同的改革诉求，处理好复杂的利益关系，自然成为进一步深化改革要面对的新的更大挑战。当前在落实改革举措过程中，要特别注意避免合意则改、不合意则不改的倾向，破除妨碍改革进展的思维定式。

改革要取得所有人、所有群体的一致满意，没有任何分歧，不太可能，但这并不意味着改革就失去共识，陷入狭隘的利益分割当中。思想认识统一是要找最大公约数，求同存异。事实上，“市场经济”、“民主政治”、“文化强国”、“和谐社会”和“美丽中国”这些普遍的诉求，仍然在持续释放着红利。符合广大人民群众根本利益，符合整体发展长远目标的改革还有很多，仍然可以成为我们最大的共识。改革有没有取得最大共识，人们是否关注和支持改革，不是看有没有不同声音，而是看改革在多大程度上引发了大多数人的共鸣。即使在赞同改革的合唱中，也不可能没有滥竽充数的“南郭先生”，没有故意唱跑调者。但这种杂音的存在不是证明改革有问题，恰恰说明需要通过改革解决这些问题。

当前，全面深化改革的大幕已经拉开。重建改革共识，一是要有历史责任感。现在如果不改革，将来就要承担由此带来的历史责任，要意识到改革对今天明天对未来中国发展和中华民族复兴的重要性。二是增强改革的机遇意识和进取意识。当前仍然是中国可以大有作为的战略机遇期，是改革的窗口期，主动改革才能够冲破难关、跨越中等收入陷阱。三是要以改革为统领，用改革的思路谋划各项工作，不折不扣地把各项改革任务落到实处。

（二）完善改革动力机制

改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。改革的动力来自地方、来自基层、来自人民群众的热情。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

不过，当前改革的动力机制有待加强。本轮改革的显著特点，就是中央首先提出顶层设计，然后自上而下推动。这种路径有高屋建瓴之利，但需有社会各层的积极呼应才能奏效。现在不少地方政府、公职人员的积极性尚未调动起来。大体上说，省级层面更多地在观望和等待；而县市则理所当然地认为改革还未入自己的议程，至少两年后才能到达基层。至于各级部门，则以应付为主。各部委的改革方案大多没有出台，即使出台一些初稿，仍然以缓解局部困境为主。在广大民众方面，他们普遍感觉改革的预期与实际进程存在差距，因而对改革的热情有所下降。显然，改革没有地方、没有民众的参与，只有中央的设计，那么改革就会只停留在文件中，落实在会议上。

首先，调动人民群众的积极参与。如何调动改革的积极性，关键在于让参与者在改革中受益。以往的改革能以燎原之势铺开、一步一步深入推进，根本原因就在于给人民带来实实在在的利益、带来公平参与和发展的机会，得到了广大人民的拥护。这是改革的根本动力所在。全面深化改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。因此，要建立公平有效的体制机制，使改革的红利、发展的成果让人民群众共享。现在利益分配确实还有很多不合理的地方，必须进行调整。但调整利益不能只以静态的观点、在既有利益格局下切“蛋糕”，更要用动态的、发展的眼光，着眼于增量利益，在做大“蛋糕”的同时分好“蛋糕”。即使是既有利益格局调整，也不能简单地搞平均主义那一套。首先要把贫困人群和低收入者的利益保障好、维护好，让他们在改革中获得更多的发展机会；要让中等收入阶层逐步扩大，使他们拥有更大的发展空间；还要保护高收入者的合法利益，为他们放开手脚、投资兴业创造更好的发展环境。要使不同社会群体各展其能、各得其所，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而形成一个各阶层各方面广泛参与和支持改革的局面。

其次，推动基层的改革探索。当前，一些基层改革动力不足的问题，需引起高度重视。实际上，改革的难点往往集中在基层，改革在基层的呼声最高，也最为强烈。这些难点中，有执行落实的“最后一公里”问题，也有发展过程中不断冒出的新情况、新问题。而离开了基层探索，解决这些难点问题往往就会变得“鞭长莫及”、“隔靴搔痒”。当前基层改革探索存在诸多障碍，有地方领导“一把手”仍习惯追求GDP数字好看的“政绩观”，有对既得利益的留恋，也有“不会改”的能力所限。但其中最主要的，还是很多地方不知道改革的边界在哪里，担忧其“探索”违法违规从而招致各种风险。有鉴于此，倡导基层探索，还应大力营造改革氛围，理顺体制机制，改进地方领导干部政绩考核体系，系统性“激活”地方活力，让基层充盈着改革的精气神。譬如，对于一些发展已经走在前列的地方和基层，应进一步释放改革的空间，给地方更多授权，鼓励他们为一些难点问题的化解提供更多改革“样本”，而不是仅寄希望于顶层设计。同时，要研究并适时制定一些鼓励基层改革探索的政策措施，对基层改革者也要鼓励成功、宽容失败，建立容错免责机制，真正免除其“大胆试、勇敢闯”的后顾之忧，让其“甩开膀子”时有足够的底气和动力。在改革进入深水区的今天，任何一项改革都必定牵一发而动全身，如果仅靠领导个人的“魄力”与“无畏”，既难以有效推动改革，改革所潜在的负面影响也不可小视。今日的改革者所面临的更大考验应该是，如何确保民众在改革上的参与，以便最大限度凝聚改革的共识与动力。在法律不断完善、改革步入深水区、各方利益权衡更为复杂的今天，改革者更需要做的是，显然是倾听民意，利用民众的支持，确保改革在既定的方向上顺利推进。毕竟，过去那种单方突进的改革，不但空间越来越少，边际效应也在不断降低。可以说，更多地遵循程序正义，让政府行为真正回归到“法无授权不可为”的法治框架内来，让民众的力量更多地参与到改革的过程中去，以确保改革在过程中的随时纠偏，才是改革所面对的当务之急；不妨真正推动改革的评价与参与机制的再造——从权力的考核与权责对等上，去激发官员内在的改革与创新动力，才是唤醒官员改革与创新积极性的不二法门。

总之，改革的推进要坚持调动各方面积极性，充分调动人的积极性，充分调动中央和地方两个积极性，注重调动企业家、创新人才、各级干部的积极性、主动性、创造性。

（三）改革的利益平衡与激励相容

动力来自激励。只有改革的参与方认为自己能够通过改革获得收益，才会有动力来呼吁改革、参与改革和推动改革。

改革涉及方方面面的利益关系，改革的实践道路，事实上就是在处理各种复杂的利益机制的过程中缓慢推进的。因此，在进一步改革设计中，应尽可能兼顾各方利益。换言之，在推动改革的过程中，我们不能仅仅关注方案，更多的注意力一定要放在重建利益平衡格局方面，应事先考虑利益受损者的补偿问题。

与理顺利益机制相关的，实际上就是所谓激励相容问题。什么是激励相容？在存在道德风险的情况下，如何保证拥有信息优势的一方（称为代理人）按照契约的另一方（委托人）的意愿行动，从而使双方都能趋向于效用最大化。说白了就是，没有人可以通过损害集体利益去实现自己利益的最大化。个人的利益和集体的利益是一致的，每个人努力为实现自己利益的目标工作，得到的结果也是集体利益的最大化。现代经济学理论与实践表明，贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。参与者理性实现个体利益最大化的策略，与机制设计者所期望的策略一致，从而使参与者自愿按照机制设计者所期望的策略采取行动。

现在就从中央地方关系来看改革的激励相容问题。本轮改革的一项重要内容是重塑中央地方关系。当前的中央地方关系存在着权力不对称与利益不对称的问题。权力不对称性。既有“条条”专政过度集权、过度集中的突出问题，也有“块块”专政过分分权、过分分散的突出问题；既有“高高在上，官僚主义”的问题，也有“上有政策，下有对策”的问题。利益不对称性。比如“营改增”，地方上利益受损，改革动力不强；地方事权与财力不匹配，有抱怨。特别是在长远问题、全局问题、可持续发展问题等方面，中央与地方的利益出发点并不完全一致。要想发挥中央与地方两个积极性，使二者“激励相容”，目标函数一致并最大化，就需要明确中央与地方的职能分工，总体上形成中央决策、国家规划、部门指导、省级政府负总责、地市级和县市级政府实施的分工合作体系和激励相容机制。

（四）改革的机制设计

中国改革目前遇到一个最大的问题，就是部门利益和既得利益的阻碍。回顾三十多年的改革就会发现，凡是“自己改自己的”，即由政府部门主导自己领域的改革，一般都会以所谓“特殊性”、“复杂性”为理由而偏向或限于停滞，而由非自己行政部门主导的改革大多进展顺利，成效显著。比如，之所以工业领域的改革相对最彻底，就是因为决定工业体制改革方向的不是工业部门自己，结果是政府的工业管理部门撤销了，而其他“自己改自己的”政府管理部门的权力却强化了，比如发改委、教育部。这实际上是与减少政府干预的市场改革方向背道而驰了。因此，要切实推进改革，抑制改革过程中政府部门权力的扩张，就必须构建有效的制衡机制。这里可以借鉴“无知之幕”的设想，即让改革方案设计者在不知道自己利益所在的条件下进行改革方案设计。也就是既要让政府相关行政部门的干部积极参与改革，发挥他们的高素质、有经验和知实情的优势，又要让他们在参与改革时同部门利益脱钩。要做到这一点，就要让改革方案设计者在不知道自己利益所在的条件下进行改革方案设计，即不知道将来在新体制中自己所处的部门，实际上就是构建起改革机制中的“无知之幕”。最简单的做法是：从相关管理部门选调优秀干部，与无直接利益关系的专家一同组成改革工作机构，制订改革方案。同时，必须明确规定，在改革方案完成，并通过之后，方案的设计者不可以再回到原来的单位，而是由组织部来另做重要的任用。中心的意思就是，要让改革方案的设计者未来的地位不确定，才有可能在程序上排除利益干扰。这样就既发挥了行政权力部门的人才优势、业务优势、信息优势，同时又防止行政部门利用这些优势在改革设计过程中维护自身的利益。改革的机制设计除了要考虑利益制衡，还要考虑到执行力。因此，为了顶层的改革协调和全面推进，还需要成立高级别的协调委员会，以保证各方（特别是各部委以及地方政府）意见的反馈，并有足够的权威，将不同意见协调好、摆平。目前，由习近平总书记任深化体制改革小组组长，意在起到统率作用，但恐怕还不能成为一个常规的协调机制。

（五）顶层设计还要与“摸着石头过河”相结合

改革初期以“摸着石头过河”为主，是因为改革蓝图不清晰，经验积累也还不够丰富，从而“顶层设计”的色彩会弱一些。随着改革的推进，特别是进入深水区，顶层设计变得尤为重要。基层探索囿于地方，有因地制宜的好处，也易造成改革的碎片化，缺乏系统性与协调性，需要顶层设计来全面统筹。这些顶层设计涉及改革的理论准备、改革的全面布局、改革的机制设计等方面的内容。强调顶层设计并不是要舍弃“摸着石头过河”。现阶段改革情况非常复杂，需要“摸着石头过河”来探索路径、积累经验（比如混合所有制与国企改革）。对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，把风险和影响控制在局部范围。

改革到了现在这个阶段，确实需要顶层设计，以确保改革的正确方向，在重大关系和关键环节上不出大的问题。经过多年的探索实践，中国积累了较为丰富的改革经验，具备了做好顶层设计的条件。要从战略全局出发，精心进行顶层设计和整体谋划，做好不同改革措施的相互配套与衔接，全面协调推进改革。

现代市场经济是一个复杂而精巧的巨大系统。它的建设不可能边设计边施工，也不是一双粗陋的、结构不需设计的草鞋，“边打边像”。否则的话，各个子系统之间不可能互联互通和协调互动。市场经济是一个大系统，各个地方和部门往往会从自己的工作方便和利益着眼，使制度安排有利于实现局部利益，如果先由基层各自为政进行设计，然后拼接起来成为一个体系，这样的体系恐怕是无法协调运转的。

所谓顶层设计，就是考虑到中国全面改革的新特点，有别于过去单兵突进的改革模式，对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制作出统筹设计，加强对各项改革关联性的研判，努力做到全局和局部相配套，治本和治标相结合，渐进和突破相促进。采取整体主义的改革战略，把握改革的系统性、关联性、配套性。改革的顶层设计涉及三个方面：

一是加强对改革的研究，做好充分理论准备。客观地说，十八届三中全会已经在理论上为我们描绘了社会主义市场经济的总体蓝图，并大致勾画了达到这一理想境界的基本路径，但是，一方面，由于改革是千百万民众参与的伟大事业，用这种理论去教育群众，并广泛吸收群众的建议，进一步丰富这一理论体系，仍是我们需要完成的艰巨任务；另一方面，由于改革涉及面极广，我们对某些方面改革的理论准备略显不足。因此，通过动员社会各种力量，加强对改革的研究（比如如何在国企改革、金融体系改革中发挥市场的决定性作用，就需要认真讨论，充分辩论以及大胆尝试），可以不断完善我们改革的理论和策略，找到更有效的改革路径。通过这一过程，我们还可提高公众对改革的参与，调动公众参与改革的积极性。

二是需要从整体上把握改革，系统设计，全面推进，避免碎片化。虽然十八届三中全会决定已对各项改革做出了全面、系统部署，但由于改革的牵涉面过广，实践性太强，在各个领域中，改革方案均有进一步完善、细化的要求，特别是后续的整体推进规划，尤其需要明晰具体思路；下一步，我们应从整体上把握改革，避免碎片化，同时，对各项改革提出明确的目标和路线图。改革应简化规则，减少烦琐的行政程序。应提高透明度，推进社会规则的重建，在更为公开透明的社会规则下，推进改革的实施。渐进改革由于逐个、逐步进行，在协同推进与系统性上不够，往往导致体制之间的相互掣肘。正如青木昌彦（Masahiko Aoki）在《比较制度分析》一书中指出的，一个体系中的各种制度具有战略互补性，某一项或几项制度发生变革，其他的制度要么进行相应的变化，要么就会与新制度难以配合，对新制度的实施产生阻碍。因此，制度变革本质上就应该是整体推进的，虽然在实施上可以分步进行；否则，就会存在巨大的制度运行成本。改革开放是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革的产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。因此，改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。这样的改革，没有顶层设计肯定是行不通的。

三是加强改革的机制设计。在进行改革顶层方案设计时需要有一个超脱于局部利益的高层权威机构，在基层创新的支持下进行自上而下的设计规划和监督规划的执行。在做顶层设计的时候，一定要让更多的人参与，要倾听民众的改革诉求和基层政府的政治创新。机制设计的一个基本理念是，如果切西瓜的人是最后一个拿西瓜的人，那么，这个西瓜就会分配得很公平。改革顶层设计也应有这样的机制，即不能让改革设计变成改革利益的事先切割，而是让所有参与改革者在其中能看到公平分享改革利益的希望和切实的机制保障。

当然，强调顶层设计并不是要舍弃“摸着石头过河”。中国是一个大国，绝不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无可挽回，无法弥补。同时又不能因此就什么都不动什么也不改。要采取试点探索投石问路的办法，取得经验达成共识。看准了再推开，积小胜为大胜。中国地域广袤，各地情况千差万别，现阶段的改革又非常复杂，许多情况事先难以预料。对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，或者在改革试验区进行探索。成功了就及时推广，出现问题就及时纠错，把风险和影响控制在局部范围。这样做，是积极而又稳妥推进改革顺利实施的有效方法。在今后的改革进程中，既要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励基层创新、大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。

（六）让百姓对改革红利有获得感

2015年中央经济工作会议进一步强调“改革政策要实”，即加大力度推动改革落地。要完善落实机制，把握好改革试点，加强统筹协调，调动地方积极性，允许地方进行差别化探索，发挥基层首创精神。要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，抓好改革举措落地工作，使改革不断见到实效，使群众有更多获得感。

2016年年初的中央深改组第二十次会议，进一步强调要让改革政策落地。也就是说，改革不能停留在文件上、会议上、口号上，而要落到实处，切实发挥改革对各项工作的促进作用，让百姓对改革红利有获得感。

怎样把改革落到实处？

一是坚持问题导向，扭住关键环节。改革是一个系统工程，切中要害才能激活全盘，抓住关键方可纲举目张。遵循五大发展理念这个总的指挥棒，加强对各领域改革的全面评估，坚持问题导向，扭住关键环节，才能找准改革的着力点、突破口。一方面，把各领域具有四梁八柱性质的改革明确标注出来，排出优先序重点推进。特别是要把国有企业、财税金融、科技创新、司法公正等领域具有牵引作用的改革牢牢抓在手上，从而牵住改革的“牛鼻子”，发挥好重点领域改革的支撑作用。另一方面，改革在更宽的作业面、更深的掘进区持续推进，难度越来越大，必须坚持正确方法论。坚持抓重点和带整体相结合、治标和治本相促进、重点突破和渐进推动相衔接，才能精准发力、持续用力，推动改革不断取得新成效。

二是落实主体责任，厘清责任链条，拧紧责任螺丝，提高履责效能。改革工作能不能落实到位，明确责任主体是前提，落实责任是关键。现实中，有的地方抓改革“九龙治水”，结果是“一锅责任粥，一笔糊涂账”，频出“中梗阻”；有的对中央部署跟进不及时、衔接不到位，造成“上热下冷”；有的习惯“以文件落实改革”，迟迟没有实质性举措，群众反映“只听楼梯响，不见人下来”。这次会议对全面深化改革的各个“方面军”明确了责任分配和任务要求。专项小组既要抓统筹部署，也要抓督察落实；改革牵头部门是落实中央部署具体改革任务的责任主体，部门主要领导对改革统筹协调、方案质量、利益调整、督促落实有直接责任；地方党委对本地区全面深化改革承担主体责任；党委书记作为第一责任人，既要挂帅又要出征，亲力亲为抓改革。种好各自的“责任田”，拧紧每一个螺丝，改革的责任链条就能顺畅运转。加大督察工作力度，使每一个环节都要有可落实、可核实的硬性要求，就能打通关节、疏通堵点、提高质量，不断增强群众对改革的获得感。