第三节 国内外研究进展评述

当前国外已设置农地发展权制度，相对应的文献较丰富，主体功能分区是由我国政府首先提出的，国内的研究较多，本节将综合对国内外学者研究做系统的回顾与评述。

一 农地价值估算

本书研究的农地指的是在正常的自然、社会经济条件下，能实现完全产权、具有一定开发潜力的农用地。农地估价是研究农地及农地产权问题的基础，吸引着众多的国内外学者对该领域不断深入研究。本部分的农地估价方法不包括《农用地估价规程》中所涉及的传统农地估价方法，如收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、评分估价法、基准地价系数修正法等内容，也不包括对传统农地估价方法的改进以及城市经济学估价理论模型等。

（一）以地租理论为基础研究

吕萍（2004）认为，农地的价格应该等于到农地转变用途时农地地租的折现与扣除转移成本后净开发租金的折现之和，其计算可由农地现用途价格与开发用途的价格相加得到，其中，前者主要由农业地租、折现率、从现用途到转化用途的时间决定，后者主要由开发用途租金、折现率、转换用途以后的时间所决定。Cynthia（2001）分别区分了开发限制、开发未限制农地价格，根据资产定价理论认为，保持发展潜力的农业宗地市场价值将反映它的农业用途价值（未来农业收益流的折现值）和转变为一种非农用途选择的价值，而被限制宗地市场价值将只反映它农业使用价值。Andrew（2002）将与不可逆及不确定土地发展相联系的选择价值资本化到当前农地价值中，并把当前农业土地价值分解为农业生产地租价值和未来土地发展地租价值两部分，并数理推导了潜在的土地发展对农业土地价格的影响。Andrew （2001）认为，根据基本财产市场方程，在一个竞争土地市场中，土地价格等于未来地租流的折现价值。于是，如果发展中的地租在将来超过了农业地租，未来发展的较高地租将被资本化到农地的当前价格中，基于此构建数理模型。Needham（1992）认为，政府征用土地的价格应该等于农地地租决定的现用途价格与由农地地租决定的转变用途的补偿费之和。其中，前者是农业地租的折现价值之和，后者用农业地租与一定系数的乘积来表示，这一价格水平反映了农地转用的成本价格水平，可以作为确定农地转用价格的最低标准。

国内学者在以地租理论为基础进行农地估价方面的研究较少，这可能与国内对农地资产化特性认识不深、估价操作困难等情况有关。相比较而言，国外由于市场化程度较高，整体上在这方面的研究较多；国外这类方法适宜于全面分析一定社会经济条件下，如分区、政府管制等情况下农地价值的变化情况，但在我国用该类方法定量分析农地价格时具有一定困难，很难对某个地块或整片区域农地价格进行较准确、合理的估算。

（二）以农地价值构成理论为基础研究

王利军（2003）认为，土地的价值是由土地物质和土地资本构成的，所以土地的价格也应该由土地的物质价格和土地资本共同组成。前者可称为真正的地价并可分为绝对地价和级差地价Ⅰ，土地的资本价格可分为土地自身资本价格和外部辐射资本价格两部分。汪峰（2001）将农地价值分为农地经济价值、社会价值、生态价值三部分，进一步细分，农地价值是由传统方法估算的农地经济价格、农地社会保障价值、农地社会稳定价值、农地生态价值等构成。周建春（2005）认为，耕地资源综合权利价格是由耕地所有权、使用权、发展权、承包经营权、租赁权价格五部分产权价格构成。李慧敏（2006）认为，农用地价格包括农用地自然质量价格、农用地社会价格、农用地生态环境价格评估三大类。农地自然质量价格可用传统方法估算；农用地社会价格包括农用地社会保障价与农用地社会稳定价两部分组成，前者由农用地社会养老保障价、就业保障价、医疗保障价格以及财产继承功能价格等组成，后者由新垦土地开发费用以及土壤经济肥力形成投入费用组成；农用地生态环境价格可由CVM、TCM等估算。刘慧芳（2000）认为农地转用价格应包括农地质量价格和农地社会价值量值，其中，农地社会价值包括农地对农地所具有的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值。王引子（2006）认为，征地价格包括土地所有权价格（根据转用后土地的市场价格来确定）、生态服务价值、社会保障价值、社会稳定价值、选择价值、存在价值与馈赠价值五部分组成。李金昌（1999）认为，农地价值包括有形的资源价值与无形的生态价值两部分内容。董普（2005）用两种方法来估算规划区内农地价格，一种是利用农地质量价格与农地社会价值加和的方法确定农地价格，农地质量价格可通过收益还原法等测算，而农地社会价值量化主要通过对农地的社会保障价值与农地稳定价值进行量化；另一种方法就是采用与城镇地价接轨的方式，用城镇的不同用途末级地价扣除正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，其余额作为农用地转用的定价标准。蔡银莺（2007）认为，农地价值分为农地市场价值与农地非市场价值两部分，农地市场价值用收益还原法测算，而农地非市场价值则由CVM或TCM进行估算。张效军（2006）认为，耕地价值包括耕地的商品经济价值、生态环境价值以及包括农民就业保障价值、粮食安全价值、耕地发展权价值等在内的耕地社会价值几部分组成，可分别选用一定指标进行估算。Pearce（1990）认为，将农地价值分为农地直接使用价值、间接使用价值、选择价值与存在价值四个构成要素进行估价。Gowdy（1997）认为，农地价值分为农地市场价值与农地非市场价值两部分。Turner（1991）认为，农地价值包括使用价值与非使用价值，前者包括间接使用价值、间接利用价值以及选择价值，后者包括存在价值与馈赠价值。

与国外相比，我国学者广泛研究了基于农地价值构成理论的农地估价方法，也取得了一些丰硕的成果，在某种程度上细化了这类估价方法，并基本认同农地经济产出价值是农地总价值中重要组成部分这一结论。这类农地价值评估方法具有简单明了、便于运用等优势，但仍存在着诸如各种价值划分体系是否合理、划分后的各部分价值之间是否会有重叠、哪种价值划分体系更科学、该如何对比检验计算结果等问题，而以上问题的存在将使人们对采用该类方法准确估价的效果产生怀疑，这些都值得我们进一步商榷。

（三）对农地状况或农地价格影响因素的分析

吕萍（2004）通过建立一个城市发展对土地的需求模型，主要反映城乡接合部的土地市场供需状况，并利用模型来实现分析和确定农地转用价格，购买者根据自己的期望出价，如果他们对土地的价值期望大于对土地所有者的期望，那么交易就得到实现。所以对于确定的土地供给来说，土地交易的情况是由需求决定的。则每宗土地的单位价格就是地块面积、地块距城市中心距离、距进入主要城市的高速路的距离、区位、区划或土地管制政策、财产税收制度以及其他因素等的函数。国内很少见采用特征价值法等估算农地价值的研究，多是采用该方法对住宅、城市地价等非农用地进行估价（顾朝林，1997；吴启焰，1999；马思新，2003；周刚华，2004；何剑华，2004；周华， 2005；赵亮，2008）。

Henneberry（1990）研究政府分区对农地乃至农地价格所产生的影响，并认为分区规划不同程度地改变了农地的特性，如发展潜力、外部性、确定性预期等，最终会对农地价格结果产生不同程度的影响。David（2002）采用Hedonic价值模型研究美国Marin县CA地区可开发土地的价格，并认为农地地价受到宗地面积（尺寸）、宗地高程、宗地坡度、原有农作物生长天数、地块到达Marin县的时间、农地类型（按照各地土壤质量从高到低分为四类）；单独对土地开发价值产生影响的因素是作为虚拟变量的分区种类（多样化农业、粗放农业、农村居住、集约农业四类型）等变量的影响，并对价格取对数与各变量之间建立了一定函数关系。Willis（1986）建立模型研究城市边缘农地质量和其价格的关系，自变量主要包括：农业的土地生产力、农产品的价格、非农业因素、利率等。Hass（1922）首次使用Hedonic法来评价农地的价格，并认为单位面积农地价格是每年平均单位面积土地上建筑物的折旧后净值、土地等级指数、土地生产力指数、农地到中心城区（如市场）的距离等变量的线性函数。Peter （1999）也采用Hedonic方法估价，并在模型中使用价格的对数模型来解决非线性价格对参数估计所带来的影响，自变量包括每年平均单位面积土地上建筑物的折旧后净值、土地等级指数、土地生产力指数、农地到中心城区（如市场）的距离、时间（Y）、道路（R）、城市规模（T）等变量。Shonkwiler于1986年建立一个Hedonic模型来评估可转化为其他用途的农地价格。该方法的特点在于自变量的选择，文中作者选择的自变量很多为虚拟变量，如农地以后用途为商业（如地块具有潜在商业用途则取值为1，否则为0）、以后用途为住宅（地块具有潜在的住宅用途，则值取1）、土地耕种率、销售的月份（连续时间变量）、地块到城市中心的距离、地块面积等。David （2004）也使用Hedonic模型分析内布拉斯加州Saunders县的农地价格。模型中的解释变量为地块位置（从地块到林肯郡和奥马哈城市中心交通距离的平均值）、灌溉状况、可耕种性和地块大小。Tomislav （2000）研究了国家环境保护政策对农地价格所产生的影响，文中采用线性函数来测算，自变量为土地面积、地块农业收入、磷肥量、政府环保政策等虚拟变量。Andrew（2001）研究某地点某时间单位面积平均可开发农地价值的估算，并认为农地地价与单位面积每年平均纯收益、最近市区的人口变化、从该地到达市地理中心的旅行时间、距离第二近的市中心人口变化、距第二近的市中心的时间等变量之间存在一定非线性函数关系。

通过对农地状况或农地价格影响因素进行分析来定价是国外当前农地价格估算中的一种重要方法，多采用Hedonic模型以及其他模型，从被评估地块特征出发，选择影响农地价格的因素，调研数据进行统计分析确定模型形式。该方法估算结果较准确，运用灵活，既能计算单个地点农地价格，又能得到整片地区多点地价水平，与GIS信息系统等结合将使该估价方法得到改进；但采用这类方法估价时对数据要求较高，并且，影响因素（自变量）选择合适与否将最终对估价结果产生较大的影响。此外，从国内外已有研究可以看出，国内很少有用该方法定量估算农地价值，而且农地交易价格数据等收集困难将极大地制约当前对该方法的选用。随着今后我国农地产权市场的逐步建立与社会主义市场经济的不断发展，这类方法必将得到逐步完善与推广。

总而言之，尽管当前学者有从其他方面如用数学模型、信息系统等估算农地价值（Bastian, 2002；李慧敏，2006），但国内外对农地价值估算方面的研究还是主要集中在以下三个方面：第一，以资产定价理论为基础；第二，以农地价值构成理论为基础；第三，以对农地状况或农地价格影响因素的分析为基础进行估价。研究中发现，农地估价实证研究在很大程度上要受到数据可得性的影响，而我国当前社会主义市场经济体制还不完善，依靠大量农地市场价格数据进行农地估价是不太现实的，前两种方法操作性、准确性又都不够；因此，为了更准确估算可开发农地的价值就必须要拓展农地估价理论的研究范围，考虑到农地具有公共品性质，可采用诸如意愿调查法等对农地估价理论与方法进行创新（程文仕，2006），开展进一步研究。

二 土地价值管制

史普博认为，一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现。当前国内具体谈论土地价值管制方面的研究不多，只有很少学者定性分析了土地用途管制、产权限制等方面内容，相比较而言，国外研究政府分区或法律法规对土地价值限制或影响等方面的文献较丰富，值得我们充分分析总结，以下简单地介绍国内外相关内容，为进一步研究奠定基础。

国内有关土地价值管制效果评判方法方面的研究很薄弱，以土地作为政府管制对象的研究集中在20世纪70年代以后，多是研究城市用地价值的变化，定量研究更显缺乏。孟星（2005）总结国内外关于管制的研究后将其定义为以法规为依据基于市场失灵的政府干预行为，作者较系统地总结四种变通方法来评价管制的收益：计算消费者剩余和生产者剩余变化的方法、推断居民在其他方面行为来估算、计算生命价值的方法以及成本收益法等方法，并认为采用成本收益法可以很好地研究政府管制城市土地的效果。中国台湾的胡海丰（2002）从个体的角度出发，探讨容积率限制对宗地地价的影响，而不是如一些研究从总体的观点出发，探讨容积率管制对整个区域地价的影响，他的观点提供了土地管制影响的一种微观且动态的看法，对于经济正处于快速发展中的地区具有启示作用。

国外有不少学者研究了分区或其他管制对土地或房地产价值影响方面的内容，很大一部分关注于城市规模、发展模式、住房价格以及土地价值等方面的理论或实证研究，多数都认为管制导致了更高的住房价格，还应充分考虑分区或相关法律法规对区域内土地价值或土地所有者所造成的影响，并应采取一定措施进行弥补。Pasha（1996）与Brueckner（1990）分别采取了半开放城市空间下一般均衡模型与动态开放城市下农地转用模型分析了经济发展过程中分区对不同区位农地价值的影响；Henneberry（1990）认为，控制农村地区非农开发数量和区位的纯农业区划能限制开发、严格执行并不同于传统农村区划。作者采用回归分析研究了纯农业区划的价格效应，结果表明，分区的土地价格效应分析应采用能区分正负价格效应并依据宗地特征的方法论。Thorson（1996）假设分区法规的限制性将随着城镇的垄断管理权而变动，研究了分区对住房价格产生的影响效果。存在更多垄断管理权的城镇或实行分区管辖的城区更可能比较为分散的城区有更高的住房价格。Beaton（1991）研究了新泽西Pinelands保护法案对房地产价值的影响。分析认为，一直到采用土地使用控制时空置土地的价值都在增加，采取用地控制后在限制最严格地区的空置土地价值开始下降。Cordes（1997）研究发现，一些州县可制定产权保护法律法规，提供更直接的财政支持去补偿那些产权因分区管制而受到影响的土地所有者，如佛罗里达州、田纳西州等。Anil（2001）认为，分区能有效克服商业、制造业等带来的负外部性。城市分区限制能显著增加现有住宅价格，限制性的农业分区能够增加农地价值，而如果采取更严格的分区，欠开发土地的价值则会降低。Guidry（1999）分析了土地使用控制和自然限制对居住用地价格的影响，认为自然、人为限制能导致土地供给减少进而促使土地价格显著增加。Thorson （1994）研究了分区改变对当地土地市场的显著影响。他认为，刚分区的几年内，一个价格相对高的居住用地会增加一块宗地分区后划归居住用地的可能性，然而，一些年份以后，一个相对较高居住用地价格会减少一块宗地分区被划归居住用地的可能性。保护性地役权对农业产权以及其他欠开发产权价值的影响分析表明，产权价值将根据所有者是否拥有或者能在产权上建造一个家庭而变动，禁止完全开发的地役权限制能和较低的产权价值相联系起来。Kathryn（2005）认为，地役权限制对产权价值并没有统计上的显著的不良影响。Lawrence（2003）认为，分区会导致区域内农民土地价值损失，需要政府提供财政补偿或建设投资，对于农地保护来讲，农地分区似乎只是法律上可接受而实际上并未能充分加以利用的工具。

根据以上有关土地价值受限方面的研究，国外很多学者通过设计理论模型、数理统计分析以及政府分区或法规所带来的成本效益对比等多种方法来评判分区对农地价值的管制效果，多数都是定性分析，直接对政府管制下土地价值管制程度等方面的研究不多；国内关于完整、系统地定量分析农地价值受限方面的研究则近乎空白，可依据的分析方法更少，且多数是研究我国当前法律、土地制度等方面的。因此，需要深入探讨适合我国国情的土（农）地价值受限程度测算方法。

三 土地发展权配置与流转

（一）种类划分

根据不同的划分方式，土地发展权配置与流转的种类也就不尽相同。孙弘（2004）认为，土地发展权初始配置归国家所有，土地发展权配置包括市场配置与政府配置，两者相互补充，地块的具体土地发展权的设定属于行政配置，土地发展权出让、转让为同属于稀缺资源的土地开发条件（要求）的配置引进了市场机制，同时，土地发展权转让是土地发展权市场配置的主要方式和过程。张友安（2005）认为，国内外学者研究发展权时多注意了对土地地表用途专用权和空间发展权研究及实践，忽略了跨区域土地发展权配置与流转研究。并认为国家是土地发展权配置与流转管理的主体，土地发展权配置包括总量配置、结构配置、地域配置、时序配置等。臧俊梅（2008）重点探讨了农地发展权的配置方式即行政配置方式和市场配置方式，并对这两种配置方式下的农地发展权配置内容与流转机制进行了详细研究。美国土地发展权归土地所有者拥有，有两种运行制度：一是土地发展权移转（简称TDR）；二是土地发展权征购（简称PDR）。

（二）机制构建或运作

张安录（2000）提出，在城乡生态经济交错区设置土地的可转移发展权，并通过市场交易，使之既能控制农地城市流转，又能兼顾农地保护的公平与效率。张友安（2005）认为土地发展权分别在宏观、中观和微观三层次以一、二、三级土地发展权形式配置和流转。提出了政治促进型、市场促进型和混合型三种流转促进模式，尝试构建了一套基于我国国情的土地发展权配置与流转市场运行机制。刘明明（2007）认为，发展权市场主体（限制发展地区和可发展地区的土地所有者）要相互毗邻。在发展权市场难以建立的情况下，就需要国家购买发展权保护生态与古迹等。王丽芳（2007）规划可开发地区的土地发展权和土地保护地区的虚拟发展权，这两种发展权颁发发展权证在市场上交流，采取政府规划控制与市场机制两者相结合的方法进行配置。廖喜生（2007）在待转用农田上设立实体发展权，开发时机由其所有者确定，在开发之前，必须向规划部门申请才能转用。在基本农田上设立虚拟发展权，可转让发展权，但是不能将农用地进行用途转换。杨成余（2006）认为以农村集体经济组织作为农地发展权主体，可在城镇化建设或者经济开发过程中推行市场化控制模式，构建农地发展权市场配置模式。刘新平（2004）认为要划分禁止区或发展权转让区，其他地区开发时，自身所能开发的权利达不到规划限度时，必须从禁止开发区域的土地使用者手中购买开发权才能继续开发。汪辉（2009）详细介绍和总结了浙江省在土地发展权转移和交易两个维度进行的土地计划管理政策改革的系统性尝试。并且提出一个完善当前已实现的土地发展权转移和交易的“浙江模式”。丁丽丽（2009）按照市场原则建立起农地发展权一、二级市场并分析农地发展权市场运行机制，探讨农地发展权市场主体、农地发展权价格和农地发展权的市场配置等因素。臧俊梅（2008）构建以行政配置为主的国家层面和省区层面以及以市场配置为主的地方层面进行的农地发展权配置和流转，三个层面有机连接，形成农地发展权配置与流转体系。沈海虹（2006）借鉴美国发展权转移制度，提出在我国文化遗产保护领域中实行发展权转移，构建发展权转移市场，政府在其中发挥监督与规划平衡作用，实行就近转移，统筹整个区域异地补偿，实现历史遗产保护的发展权转移。

在美国，政府也参与发展权转移，参与手段是经济手段。土地发展权转移由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付金额。1961年，美国学者杰拉尔德·劳埃德首先提出土地发展权移转的思路。1968年美国纽约市的《界标保护法》第一次规定了土地发展权移转（刘国臻，2007）。法国的开发权转让是将超出限制的发展权（容积率）转移出去，接受区所有者则要通过转让从转出区内所有者手中购买开发权，达到许可就可以建设。Patricia（2006）认为，TDR基本要素包括发展权释放区、发展权接受区、发展权计算与配置以及发展权转移四个部分，有自上而下法（top-down）及自下而上法（bottom-up）两种方法计算转移发展权，前者先确定下社区未来发展的数量，然后定义全社区所配置的发展权；后者分配每一个权利，未来发展总数量由所有得到的产权量来决定。Leslie（1976）认为，伴随着稳定的农地发展权价格，只有当宗地间发展权的初始配置与TDR项目的宗地“补偿价值”成一定比例时，公平补偿才可能发生；要将不同比例的农地发展权价值配置给各土地所有者。Cynthia（2001）认为，城市化地区政府机构采用可转移发展权和可购买发展权项目去保护农地发展当地农地经济。Kenneth（2004）探讨了可转移发展权制度和森林保护之间的关系，该制度提供了一种最小的有关森林保护项目机会成本的方法。

当前国内外研究土地发展权配置与流转机制构建时多数都认为需要政府的介入，土地发展权配置与流转机制需要有一套完整的运行程序，相比较而言，国外土地发展权配置与流转制度更倾向于发挥市场机制作用，其发展权流转或配置机制具有较强的规范性、适应性与针对性；国内发展权配置与流转制度构建更注重政府与市场的双重构建，但缺乏整体上的可操作性与变动性；这就需要今后研究中必须明确不同区域具有不同的发展权配置特点，并在今后构建发展权流转及补偿机制时充分发挥政府配置、市场流转的优势，使补偿机制既规范、科学，又具体、可行，避免在构建机制时存在不足，以增强运行效果。

（三）运作效果

郭湘闽（2007）认为，要将发展权模式与规划相结合，构建一套转移容积率的发展权配置交易模式，从而既能充分发挥产权明晰所带来的激励功效，又能实现政府调控下的土地收益合理配置，改善目前城市拆迁补偿过程中各群体间利益分配不均等状况。张良悦（2008）研究了基于农地保护的政策工具——土地发展权及其交易，引入经济利益的因素和市场化的运作方式，借鉴土地发展权政策工具的理念和操作方式对我国农地利用、保护中出现的问题加以研究和解决。洪辉（2008）探讨了主体功能区农地发展权转移与耕地保护之间的关系，并就可转移发展权对主体功能区的耕地保护做了必要性分析。Richard （1975）探讨了私有市场的TDR项目的关键要素，这些要素将最终决定项目成败。这些关键要素涉及TDR项目的分配配置成本，私有土地公私产权分配配置中潜在的变化以及在TDR项目管理中出现的问题。Richard（1977）认为，对政府来讲可转移发展权的成本似乎是零（在忽略管理成本时），因此可转移发展权对很多规划者和当地政府来讲都是有吸引力的。Thomas（2001）认为，一个发展权购买项目也可以把部分产权税收负担从保护土地所有者那里转移到未保护土地所有者那里，例如居住、商业以及工业用途。Barrese（1983）检验了在实施TDR项目中的公平和效率问题。Barrows（1975）认为，TDR的概念能让人有希望，是由于它有助于解读导致分区低效率尴尬状况。Daniels（1991）认为，大多数PDR项目的重要目标就是在一些特定区域保护足够农田（临界数量）。Veseth（1979）认为，农（土）地发展权转让系统的运作能实现以下两个目标：将土地开发从保护区域转向需要对土地进行集约利用的其他区域，通过出售保护区内由于对土地使用的限制而对所有者造成未来收入丧失的土地发展权进行补偿，该方式管理成本极小。因此，国内外土地发展权配置与流转运作要求今后发展权配置与流转机制设计中需更加关注整个机制中的要素情况，减少其运行成本、提高实施效率、保护农地资源、更好地协调不同区域、不同主体之间的发展权利益分配问题。但现实中怎样实现上述目标等还需要继续深入研究。

四 农地发展权补偿研究

（一）补偿实质

周建春（2005）认为，在国家征用农地并转为建设用地时，或划定为基本农田，永远不得转变用途时，农民就需要得到补偿。这一补偿，是对农民集体失去将土地自行转为建设用地并取得相应土地增值权利的补偿。事实上，我国政府在征地或划定基本农田时对农民进行土地发展权补偿，与美国的一些州政府的购买农地发展权的本质相同。刘永湘（2003）认为，农用地转用后，农民的土地发展权在经济上的实现就是对农民的劳动权和经常收益权的一种补偿。张良悦（2007）将土地发展权价值通过土地征用转换为失地农民的发展基金，能够较好地从能力再造方面补偿失地农民所失去的资源禀赋。Amartya Sen创造性地提出了“功能—能力理论”与“部分序数理论”，形成了新的福利判断标准。他引用“功能”的概念作为衡量福利的标准，按照其理论分析框架，征地或分区下农地发展权补偿应该是从“功能”方面对农民集体进行补偿。从以上国内外学者研究可以看出，农地发展权补偿就是对农民集体自身权益的补偿，是对其自身生存、发展能力的补偿，但这些分析对于该设计怎样的发展权补偿框架、如何在“能力再造”方面具体补偿农民集体等研究仍显欠缺。

（二）补偿标准

周建春（2005）认为，农地发展权价值是假设农业生产处在正常生产条件下能获得正常的社会投资平均利润时，因失去将农地改为建设用地的权利而应得到的补偿，这才是农地发展权的补偿价值。黄祖辉（2002）探讨了非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿情况，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，只有农地用于住宅的纯收益折现值才是应给予集体的发展权补偿，至于商业和住宅业之间纯收益差价的折现值不用补偿（是政府行使警察权的结果）。刘明明（2007）认为，如果赋予农民土地发展权，土地征用补偿就应以市场价格为标准，而不是现在的以农业用地的年产值为标准，从而使农民可以分享城市化进程带来的利益。

英国土地发展权运作中，地方规划机关会对修改开发许可的土地所有权人或土地开发者遭受的损失给予补偿，损失主要包括土地权益价值损失、工程花费、由于开发许可变更造成的损失或损害，是对开发许可之前使用造成不便的补偿。Ron（2005）认为，政府征地时候任何总的补偿，甚至包括零补偿都应是社会最优补偿量，在多数情况下一个有效的补偿额必须反映市场价值。该最优补偿量将依赖于市场价值，最终应达到社会福利最大化。当政府支持不同对象（Logger or Campers）时，补偿额对应数量也不同。如果政府只关注发展受益者（camper）的福利，最优的补偿原则就将依赖于市场价值。如果政府只关注产权所有者（logger）的福利，那么最优补偿将等于预期可选择私有（private）价值或者市场价值。Jason（2007）认为，在信息非对称及外部性内在化情况下，占用发展权应给予土地所有者完全数量的正外部性补偿，该补偿依赖于土地的私有市场价值。Andrew （2001）认为，为了使土地所有者摒弃未来发展权，必须给予土地所有者补偿这片宗地最大化价值与欠发展的农业用途价值之间的差额。Richard（1977）探讨了不同大小的开发区、保护区对区域内农地价值补偿数额大小的影响，在发展区，低的发展要求必然意味着需要较少的补偿。只有建立在对所有社会受益和损失分析的基础上，农地价值补偿及社会最优的土地利用设计才是正确的。Leslie（1976, 1980）认为，价格稳定性对于公平补偿来说是一个必要条件。伴随着稳定的发展权价格，只有当宗地之间发展权的初始配置与倡导TDR项目的宗地“补偿价值”呈一定比例时，公平补偿才可能发生。Peter （1978）认为，分区下土地用途限制的补偿将处于一个“公平”水平上，发展权补偿额要少于它最高最佳使用价值，将会更接近于它公平市场价值。James（1983）研究了操作TDR计划时对效率和公平的考虑。结果表明，如果我们能确保补偿总数是准确度量土地利用变化中的总体社会成本，我们就能够说这变化代表了一个潜在的帕累托改进。然而，在TDR中，这种确切关系并不存在。同时，文章也研究了在保护区（preservation area）、流转区（transfer area）之间，如果超出开发限制时候应该补偿的对象与补偿标准。Blondel（2006）认为，有两种标准来补偿农民放弃的农地发展权：第一种方式就是付市场发展价值和农业价值之间的差额金；另外就是付费少于发展价值和农业价值之间的差额金。

价值判断不同，农地发展权补偿标准也就不同。国内发展权补偿标准比较倾向于偿付农地发展权市场价值，而国外农地发展权补偿多是在征地或分区情况下发生的，补偿标准主要有发展权市场价值、考虑外部性的发展权价值等，这为我们进一步深入研究提供了参考。此外，国外农地发展权补偿标准并不统一，这些也仅在理论上进行分析，现实操作中多数都还是通过发展权交易市场（农地发展权银行）等实现补偿，补偿标准也对应于农地发展权市场价格。总之，国内目前在农地发展权补偿标准方面研究还比较薄弱，因此，结合我国当前国情，尝试科学合理地设计出满足现实需要的农地发展权市场价值补偿标准将是十分必要和有意义的。

（三）补偿方式

刘明明（2007）认为，通过土地发展权移转制度（TDR）可以利用市场机制实现对受限制区域权利主体的补偿，从而即免除了政府对受限制区域的补偿。王小映（2003）认为，允许规划待转用的集体土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场，从而以土地发展权转让的方式实现经营性目的的农地转用和土地转移，这样做，可以运用市场机制对农民的土地承包经营权和农民劳动就业进行直接补偿。黄祖辉（2002）认为应严格将征地范围限定于公共利益目的，非公共利益性质的用地交易，交由市场机制来加以解决，或者在不改变现行有关土地征用的法律框架下，区别公共利益目的和非公共利益目的两种不同性质的征地行为，设定土地发展权，对于非公共利益性质的征地项目，在补偿内容中增加土地发展权补偿一项。邹秀清（2006）指出，市场经济中理论最优补偿标准的近似评估价值以何种方式赋予农民可转移农地发展权，理论上有两种不同观点：一是农地私有化；二是在保持集体所有制的前提下，明确可转移农地发展权为农民所有；尽管法律没有赋予农民可转移农地发展权，但是，通过价格机制的作用，农民实际上已经“享有”了可转移农地发展权的价值。刘永湘（2003）在考虑农民集体土地发展权问题时，政府必须重视土地发展权的转换。例如，对土地改变用途后的涨价部分，政府应将部分土地收益纳入农民社会保险基金以保障失地农民的基本生活需要。

美国实行国家购买土地发展权的做法，即主要是通过市场机制补偿限制发展地区的土地所有者，减轻了政府的财政负担。Richard （1975）认为，分区下采取农地发展权转移的发展权市场必须以合理方式运转来保证受限所有者得到补偿，避免分区所造成的“暴利”与“暴损”。必须购买保护区内的农地发展权以便于进行发展权补偿。Jared（1972）指出，规划中被控制的土地发展权所有者以现金或可转移发展权形式以及通过产权税收减少来获得补偿。发展权补偿标准在土地的完整产权价值与被限制用途下产权价值之间。Thorsnes （1999）认为，传统分区政策不能满足对日益增长的开放空间的需求，市场发展权（MDR）通过市场来配置土地。如果发展权市场配置土地有效率，那些选择保护土地的农民就能通过所得到的总的资金支付量得到补偿。市场发展权（MDR）减少了讨价还价的交易费用，提高了市场配置效率。

当前国内外学者在研究农地发展权补偿方式时多数选择通过土地发展权移转制度，利用市场机制直接对受限制主体补偿，该方式具有成本低、效率高、灵活性强、补偿效果明显等特点；但当前我国并未设置农地发展权，尽管在有些地方、有些方面采取了类似农地发展权交易的市场流转模式，但在整体来讲还并不具有代表性，只是个别地方的一些有益探索，在相当长一段时间内，我国都将实行由政府补偿占主导的发展权补偿模式，通过对农地增值收益分配进行调节等方式实现。在我国当前法律制度和土地产权体系基本保持不变的情况，如何创新农地发展权补偿模式，充分发挥政府与市场的双重作用，增强发展权补偿方式的实施效果，实现国家及社会长远发展目标等将值得我们进一步关注。

五 主体功能分区下的补偿

国外主体功能区内落后区域（欠发达区域）的政策安排是注重环境保护，由于区域环境脆弱，在开发时要划定保护区；当地居民特别是少数民族具有独特的传统文化和生活方式，需要用特殊措施保护传统文化中有价值的部分。比如，瑞典、挪威、芬兰的区域政策保护拉普人的利益，包括通过拨款、社会保险支付、允许携牲畜自由跨越边界等措施保护其传统经济，政府还划定单独的拉普人活动地区等。我国浙江、江苏、四川、湖北、青海等省也已开始启动主体功能分区生态补偿，但各地都具有不同的分区原则与运行程序。

（一）补偿内容

高国力（2008）讨论了我国限制、禁止开发区域的利益补偿研究，此处的利益是指以生态利益为主体的综合利益。统筹了利益补偿的重点和领域，科学划分利益补偿的阶段和步骤，建立健全生态补偿机制，调整完善财政转移支付制度。刘通（2008）研究了受益主体不明确的禁止开发区域利益补偿问题，主要补偿禁止区内维护生态功能的各项补偿支出以及对政府提供基本公共服务、满足群众基本生产生活需要的各项支出两个类型。在不同的阶段，利益补偿的方式、重点和标准是不同的。贾若祥（2007）研究了限制开发区域的利益补偿机制建立等方面内容，分析了限制开发区域利益补偿的特征和差异，明确了限制开发区域利益补偿机制建立的重点，补偿标准是要结合限制开发区域当地的经济发展水平，适当提高补偿标准，使补偿基本能弥补因生态建设而造成的损失，应该是包含生态、经济补偿等在内的综合补偿。

贺思源（2006）与孟召宜（2008）构建了主体功能分区下生态补偿制度，认为主体功能区生态补偿是一种区别于传统生态补偿的新型生态补偿方式，是对各种经济活动所造成的生态破坏进行修复补偿，对污染的环境进行治理，并构建了主体功能区划背景下生态补偿制度。高国力（2006）认为，要做好限制、禁止开发区农地发展权价值补偿研究，要正确区分优化、限制和禁止开发区域农地发展权的标准和市场价值差异，我国的主体功能区划可以考虑借鉴美国农地发展权转移的理念和方法，原有的超出限定标准的容积和建筑指标可以通过市场交易的方法转移到其他区域，引入市场机制促进主体功能区划的落实，开发过渡区域可以用资金购买欠开发区域的发展权。单新国（2006）认为，现在中央对限制、禁止开发区区域内生态保护区实行财政转移，逐步建立生态补偿。但是，生态补偿应等于或高于土地原有使用的收益，如此才能停止农民的开发冲动，否则国家目标将会落空，所以，土地规划中一定要引入土地发展权，对农民的土地发展权予以合理补偿。

主体功能分区是我国首次提出的区域划分，主体功能区被补偿区域基本都在限制、禁止开发区内，主要有生态补偿、综合利益补偿以及农地发展权价值补偿等方面内容，这是基于主体功能区规划对区域内自然或经济因素的影响等分析而得到的，能为主体功能区相关政策制定提供参考；当前学界对主体功能区补偿方面的研究刚刚起步，尚存在很多不准确、不具体的领域值得探索，对于设计基于不同补偿内容而形成的具有差异性的主体功能区补偿标准，对比分析各种补偿标准之间的区别和联系，确定出各种补偿最佳的补偿标准，确定补偿标准后具体的现实意义等相关问题都鲜有研究。

（二）补偿机制建设

刘玉（2007）认为涉及两层次的补偿：由企业或通过市场对宏观层面上资源开发、生态损失进行补偿，由优化开发区和重点开发区对限制开发区和禁止开发区进行补偿。陈秀山（2006）认为，补偿不局限于财政转移支付和专项基金，结合市场化生态补偿模式和区域统筹生态补偿方式的综合生态补偿机制。朱传耿（2007）认为，应协调地域毗邻的不同主体功能区之间的关系，通过上级政府借助财政转移支付和生态建设投资这样的垂直补偿以及区域之间谈判确立的水平补偿机制来实现等。王梦炜（2007）认为，要推出纵横结合的针对主体功能区的转移支付框架，在四类主体功能区之间建立起横向的生态财富补偿机制。刘国才（2007）认为，主体功能区下流域内各行政单元因辖区内生态敏感区保护而要求的生态补偿由流域各单元共同的上一级政府统筹协调解决，可建立完善的公共财政生态补偿政策、各行政单元之间的统筹补偿政策、推进生态补偿市场化的政策。王健（2007）认为应创新限制、禁止开发区生态补偿机制的管理体制，分步建立生态补偿长效机制，完善中央、横向财政转移支付制度，要制定出有差别的区域生态补偿标准，对环境友好、有利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠，复合行政、整合区域间行政管理机构，在有数量补偿的基础上提高生态补偿质量。高国力（2008）认为，要借鉴国际上比较成熟的经济模式和做法，积极探索试行可配额的市场交易模式，配额生物多样性保护和湿地保护交易机制等；将生态服务这一补偿标准转化为可计量、分割的交易单位，并建立相应的市场交易规则，从而健全功能分区下生态补偿机制。

主体功能区补偿机制主要有政府主导的上下级转移支付、横向转移支付以及功能区之间的横向谈判交易机制两部分内容，这两者都具有一定优势。政府主导下的主体功能区补偿机制具有简单、直接、效果明显、可操作性强等特点；功能区之间的横向谈判补偿机制具有更广阔的发展空间，补偿内容主要有生态服务价值与农地发展权价值等，但这些补偿多数都还处于理论构想阶段。总之，构建补偿机制需要明确补偿主体、补偿对象、补偿内容以及补偿标准等相关内容，要对主体功能区下各种补偿制度和长效保障机制等进行深入探讨。