二 公民社会机构治理的核心内涵与基本原则

美国公民社会组织面临的新情况、新问题、新挑战和新机遇，以及一个又一个轰动全美的丑闻，促使非营利部门中的一大批领导人、高级行政管理者、研究人员（包括高等院校和专业研究机构的研究者）和理事会成员思考、构想、研讨、探寻和实践各种能使民间组织提高治理水平的方针、政策、措施和机制。与此同时，和非营利部门息息相关的美国工商企业（即营利部门）、国会和联邦税务局等政府监管部门也没有袖手旁观，而是会同非营利部门的人员一起，本着对社会负责、对公众负责的态度，积极参与了这一审视问题、整顿组织、堵塞漏洞、规范行为、健全制度的过程。直到今天，这个过程仍在进行，还远远没有结束。

从20世纪80年代中后期至今，有关非营利组织治理的各种论断一直不绝于耳。如今，非营利组织治理甚至成为美国公民社会诸多理论中的一个新分支和一个专业研究、专业咨询服务的领域。但是，在美国的语境中，到底什么是非营利组织治理的真谛呢？这种治理的基本原则又有哪些呢？

（一）肯尼思·戴顿关于治理的经典论断

对于非营利组织来说，“治理”（Governance）这个词究竟意味着什么？其中的关键和难点何在？高质量的或者说理想的治理标准或者原则有哪些？怎样才能提高非营利组织的治理水平？较早对这些问题作答的人是美国非营利部门中的一位领军人物肯尼思·戴顿（Kenneth N.Dayton）。戴顿在工商企业和非营利组织中的丰富阅历，使他很早就关注治理问题，并对治理的含义有着深刻的理解。1986年，他在一次非营利组织领导力论坛上发表了关于治理的著名演讲《治理就是治理》（Governance is Governance），1987年该演讲稿正式出版，从而在业界得到广泛传播。在这一关于非营利组织治理的名篇中，戴顿根据自己在私营企业和非营利机构近40年的实践与观察，提出了关于治理的三大经典论断。

1.治理不是管理（Governance is not management）

治理是对本组织全局和大方向的掌控，它意味着理事会的领导与决策；而管理（Management）属于首席执行官或者行政总裁的工作范畴，总裁（President）或首席执行官（CEO）的基本职责就是忠实地贯彻落实理事会的决议。非营利组织在治理方面出现问题，很大程度上与混淆治理和管理的界限有关。

2.理事会是公众的代表（Representatives of the public）

理事会成员要对本组织的发展及其事业的兴旺负责，也就是对公众负责，因为非营利组织是公民社会的一部分，非营利组织的资源是源于公众、用于公众（有时是广义的公众、有时是一部分特定公众）的。担任理事就意味着在参与治理的同时有义务为本组织提供志愿服务。所以，每一名非营利组织的理事会成员都应该扮演双重角色：既是治理者（governor），又是志愿者。虽然这两种角色的作用不同，但它们是相互补充的。

3.在私营部门中，就治理与管理的关系和最高决策机构（理事会、董事会等）对整个组织的重要性而言，工商企业组织和非营利组织几乎完全一样，所不同的只是相关名称

例如：商业公司（corporation）的名称与非营利机构（institution）是有区别的；工商企业的最高决策者要对股东（shareholders）负责，而非营利组织的领导层要对公众（public）负责。另外，商业公司董事会的成员一般是领取高额报酬的，他们并不能像非营利组织理事会的成员那样有义务为本组织提供志愿性服务。

（二）“非营利部门工作小组”提出的治理准则

2007年10月，也就是在戴顿发表演讲后整整20年，美国公民社会组织中最具代表性的机构“独立部门”组织（Independent Sector，IS）召集的“非营利部门工作小组”（Panel on the Nonprofit Sector）发表了《良好治理与道德行为准则》（Principles for Good Governance and Ethical Practice）。要弄清这一重要文件的出台背景，有必要先从“非营利部门工作小组”的组成和它此前的工作说起。

“非营利部门工作小组”创建于2004年10月，它是“独立部门”组织在参议院财政委员会的鼓励下召集起来的，共有25位来自美国著名私立基金会或者大型公共慈善组织的领导人参加。该小组的两名召集人分别为时任威廉和弗洛拉·休利特基金会（William and Flora Hewlett Foundation）总裁保罗 · 布雷斯特（Paul Brest）与美国心脏病协会（American Heart Association，AHA）首席执行官卡斯·惠勒（M.Cass Wheeler），“独立部门”组织总裁兼首席执行官戴安娜·艾维芙（Diana Aviv）担任执行主席，其余22人为小组成员。

“非营利部门工作小组”的工作过程和成果不仅反映了美国公民社会组织为应对丑闻、提高治理能力、实现健康和可持续发展的强烈愿望与创新能力，而且体现了非营利部门与政府比较成熟的合作伙伴关系。从2004年第四季度开始，“非营利部门工作小组”通过在全国范围内开展的深入调查研究，征集到大量非营利组织的意见和建议。在对所有这些意见和建议进行梳理、分析并形成文字之后，该小组于2005年6月出版了提交给美国国会并向整个非营利部门公布的长篇调研报告，2006年4月又发表了补充性报告。在这两份报告中，“非营利部门工作小组”向联邦政府提出了有关完善非营利部门治理环境，加强立法、教育与执法工作，保护公益慈善事业免受个人逐利行为损害的150条建议。有些建议很快被吸收进《2006年退休金保障法》等法律之中，成为联邦税务局的工作依据。

“非营利部门工作小组”非常清楚：“政府的行动不能、也不应代替各个组织强有力的、有效的治理，以及整个非营利部门的持续警觉性。”“非营利部门成员自身依靠信息所保持的警觉性，包括制定一整套可以被采纳、推广和不断改进的行为准则，永远是对不端行为的最好防御。”因此，非营利部门有必要就如何改进治理、加强自律而达成共识。在皮尤慈善信托机构（Pew Charitable Trusts）总裁丽贝卡·里迈尔（Rebecca Rimel）等人牵头的36人顾问小组的配合下，“非营利部门工作小组”用了18个月的时间拟定了《良好治理与道德行为准则》。尽管这份文件有一个限制性的副标题——“慈善组织和基金会指南”，但它实际上为美国形形色色的非营利组织提供了一套良好治理的“民间标准”。这套标准并非金科玉律，各非营利组织完全可以参照自己的具体情况确定如何最佳地应用这些标准。不过，有一点应该是确定无疑的：迄今为止，这个文件是美国非营利部门制定的有关全面完善治理的最重要文献之一，代表了21世纪初美国公民社会组织群体中一部分精英人士对治理问题的认识。

《良好治理与道德行为准则》共33条，其中的准则1、准则8、准则21、准则22、准则27、准则28、准则29是所有组织必须无条件遵守的，因为它们的内容反映了相关法律的要求；其余26条是有一定灵活性的普遍适用原则。这33条准则按照内容划分为四大部分。

1.守法与信息披露（准则1至准则7）

这个部分强调非营利组织必须遵守一切相关的法律规定（联邦、州、地方的法律乃至对美国有约束力的国际法），并向公众全面披露信息。准则7指出，慈善组织不仅应当向广大公众公布其治理、财务、项目和活动的信息，还应当考虑公布其对自身工作的评估结果与评估方法。

2.有效治理（准则8至准则20）

这个部分的内容侧重于非营利组织的治理结构和理事会的工作，其中若干准则是许多成功的公益慈善组织实践经验的结晶。例如：准则10规定，除很小的组织外，一般慈善组织理事会的人数不应少于五人。准则12规定，公共慈善机构（Public Charity）的理事会，至少2/3的成员应为独立理事，而且这些独立理事不应与所服务的公共慈善机构发生任何利益冲突。

3.财务监督（准则21至准则26）

这个部分除了重申财务管理的若干铁律（如必须有合格的独立审计）外，还对非营利组织的信贷问题、财务报销制度提出具体要求。例如，准则23规定，慈善组织不应对其理事会成员或管理人员提供贷款、信贷担保，或者免除他们的债务、向他们移交房产所有权，等等。准则26规定，非营利组织工作人员因公差旅费的报销不应包括任何随行亲属好友的费用，除非他们也是因公旅行。

4.负责任的募捐（准则27至准则33）

这个部分的内容不仅涉及向公众募集善款（或物品）的全过程管理，还涉及一些重要的募捐道德问题。例如，准则31明确提出，非营利组织雇用专职募捐人员时应当对他们进行培训和监督，不能雇用那些会骚扰潜在捐赠者的人员。准则33规定，应当尊重和保护捐赠者的隐私。

（三）联邦监管机构对治理的理解与引导

作为非营利部门的主要政府监管机构，联邦税务局对治理问题自然有着自己的理解。对于美国公民社会组织做出的提高内部治理水平、加强自律的努力，联邦税务局给予了积极响应，并以各种方式进行帮助和引导。

2008年2月4日，在“非营利部门工作小组”发布《良好治理与道德行为准则》之后不到四个月，联邦税务局在官方网站上发布了题为“501（c）（3）组织的治理及相关问题”[Governanceand Related Topics-501（c）（3）Organizations]的指南。这份指南是此前发布的征求意见稿的升级版，意在从监管者的角度向各种非营利组织（不仅是公共慈善组织，也包括私立基金会和其他联邦免税组织）推荐一套治理政策和做法。全文共分为六个部分，论述的内容分别是：组织宗旨、组织文件、治理机构、治理与管理政策、财务报告与990报表、透明与问责。其中“治理与管理政策”部分列出了七项政策，即关于高层领导薪酬、避免利益冲突、投资管理、募捐管理、理事会记录、档案管理、道德与问题举报等方面的具体政策。例如，在论及举报政策时，该指南指出，联邦税务局鼓励非营利组织的理事会采纳有效的政策并建立工作程序，以便处理雇员投诉，受理雇员对本组织财务问题或不当使用慈善资源问题的举报。这样的政策有时亦被称为“举报者政策”（whistleblowerpolicy）。在新修订的联邦税务局990报表中，第六部分（关于治理、管理与信息披露）B段（Part VI，Section B）的第13个问题便是询问填报组织是否制定了“书面的举报者政策”。

2009年6月23日，联邦税务局免税组织与政府机构司司长英格拉姆（Sarah H.Ingram）在首都华盛顿的乔治敦大学发表专题演讲。或许可以说，迄今为止，在联邦税务局高级官员就享有联邦免税待遇的非营利组织治理问题发表的各种言论中，这篇演讲最有分量，内容也最翔实。英格拉姆首先指出，良好的治理或曰善治，其本身并不是目的，而是工具。因为它有助于免税组织实现慈善目标，有助于非营利部门遵守法律。联邦税务局并不谋求制定、亦不会去推行任何 “一刀切”的治理规则，因为非营利部门的力量就在于它能不断进行试验和产生新点子，而良好的治理也应当具有多种多样的形式。从联邦税务管理机关的角度看，良好的治理意味着若干关键性的组织原则与运行原则。这些原则已被联邦税务局明确阐述过，从《国内税收法典》中可以寻找到它们的依据，但它们既没有、也无必要在法律条款中明文规定。这些原则是：

1.任何一个免税组织都应当清晰地理解并公开声明自己的组织宗旨。

2.免税组织理事会的成员应当致力于本组织的事业，信息灵通并且具有独立性。

3.免税组织的财产应当加以合理使用并受到保护。

4.免税组织的运行应保持透明，对每年度的990表格应做到完整、准确、如实的填报。

英格拉姆强调，她所理解的治理绝不是一大堆细则，而是一套紧凑的指导性原则。“它们不是一艘炮弹上膛、气势汹汹的战舰，而是一座持续发出明亮光芒的稳固的灯塔。”所谓善治，不外乎是每一个联邦免税组织所采取的适合本组织情况而且有效的内部管控系统（asystemofinternal control）。在治理问题上，不存在“放之四海而皆准”的模式，因为没有任何一个管控系统或者一套治理标准能适合所有的非营利组织。不过，对所有免税组织都应当问一句：你们是否建立了这样的系统以便最大限度地降低违反《国内税收法典》的风险？英格拉姆宣布，联邦税务局已经和正在采取若干方面的措施来推动免税组织实现良好的治理，这些措施包括：调查研究、收集免税组织治理的情况；强调透明度和问责制（accountability）的重要性；在工作规划中增加有关治理的培训计划；鼓励申请获取联邦免税待遇的非营利组织把治理准则写入本组织的基本文件；从免税组织的违法事例中汲取教训、改进监管。