四 其他监管非营利组织的联邦机构

在通常意义上的联邦政府这个层面，除了财政部所属的联邦税务局作为免税非营利组织的主要监管机构外，还有若干联邦机构对非营利组织也负有一定的监管职责。

（一）联邦选举委员会

联邦选举委员会（Federal Election Commission，FEC）是美国国会1975年创建的一个联邦独立机构，六名委员均由总统提名、参议院批准。其基本职责是依据《联邦选举法》（Federal Election Campaign Act of 1971，Public Law92-225）、《跨党派选举改革法》（Bipartisan Campaign Reform Act of 2002，Public Law107-155）等联邦法律，监管联邦选举事务，尤其是选举资金的筹集和使用情况。就监管民间组织的政治性活动而言，该委员会和联邦税务局既有分工又有合作，有些时候它们的监管还有某种程度的重叠。联邦税务局的监管重点，一是要严格防止公益慈善类免税组织，即第501（c）（3）条款组织卷入任何支持或反对公职竞选人及相关政治性捐款活动；二是确保政治类免税组织，即“527条款组织”依法向联邦税务局报备相关表格。联邦选举委员会的注意力则主要集中于受联邦选举法律规范的政治类民间组织，使它们按照联邦法律和规章确立的政治 “游戏规则”从事各种选举、游说和宣传造势活动，同时也不放松对其他类别免税组织政治性活动的监督。

联邦选举委员会有权监管的政治性组织均为527条款组织，但并非所有527条款组织都必须接受联邦选举委员会监管。具体来说，联邦选举委员会的监管对象主要是依法应在该委员会登记的政治委员会（Political Committee）等竞选组织（Candidate Advocacy Organizations），它们被联邦选举委员会统称为“注册政治委员会组织”（Registered Political Committees）。无论是资金能力还是政治影响，这些组织都堪称527条款组织群体中的主力，因此联邦选举委员会以它们为监管重点也是顺理成章的。对于全国各地普遍存在的 “主题（议题）倡导组织”（issue advocacyorganizations）或选民动员组织，尽管它们也是527条款组织，联邦选举委员会则几乎无权监管。近年来，随着这些未在联邦选举委员会登记的527条款组织越来越积极地介入选举事务，它们的活动引发了无数争议和激烈辩论，美国国会已经开始注意这个问题并力图授予联邦选举委员会更广泛的监管权限。另外，如果商会、工会等其他类型的免税组织在介入选举事务时发生违法违规行为，联邦选举委员会有权进行调查处理。

联邦选举委员会实现其监管职能的途径有多种，其中包括：建立便于公众查询的数据库、对相关非营利组织的记录进行抽查和审计、就各类民间组织向联邦选举委员会提出的法律问题发布指导性咨询意见（Advisory Opinions，AO），以及对违规非营利组织进行执法处罚（civilenforcement）。执法处罚的种类分为行政罚款（Administrative Fine）、专案处罚（Matters Under Review，MUR），以及通过律师向联邦地区法院提起诉讼等。

（二）美国邮政管理局

美国邮政管理局（U.S.Postal Service，USPS）是美国最大的“国有企业”，同时又依法负有邮政专业监管职能。许多非营利组织依靠美国邮政提供的服务来向公众和特定传播对象群体大量邮寄五花八门的宣传品，包括本组织介绍、募捐请求、志愿者征召资料等，在选举年份或者重大宣传造势活动期间，这类印刷品的数量会呈现爆炸式增长。邮政管理局可以为这些大宗邮件提供优惠的“非营利组织标准邮政服务”（Nonprofit Standard Mail）。

若要享受为非营利组织提供的大宗邮资优惠，这些组织必须满足两方面条件：第一，组织类型应符合美国邮政管理局的规定。美国邮政并非给予所有联邦免税组织以邮资优惠，而是仅给予符合其自定义的九类用户这种优待。九类用户的定义与《国内税收法典》的规定有所交叉，也有所区别，只能说大部分一致。这九类用户是：农业组织、教育组织、互助组织（Fraternal Organization）、工会组织、慈善组织、宗教组织、科学组织、退伍军人组织、选民登记官员以及全国性和州一级的政党（对于最后两类用户不一定考虑其是否具备非营利法律地位）。第二，邮件的内容必须符合联邦法律和相关规章，比如印刷品中不准包含促销信用卡服务、通用商业保险服务和旅游服务的资料，不得进行夸大其词的虚假宣传，不得邮寄毒品、易燃易爆品等可能危害公共安全的邮件。

美国邮政管理局日常监管的重点是防止某些营利机构冒用非营利组织名义享受邮资优遇待遇，或者利用非营利组织渠道散发商业广告。具体监管与处罚措施包括：抽查大宗邮品、对违规用户处以罚款、要求违规用户改正不实宣传品的内容直至取消相关用户的非营利组织邮资优待（Nonprofit Mailing Permit）。

（三）卫生与公众服务部

联邦卫生与公众服务部（Departmentof Healthand Human Services, HHS）是雇员最多的联邦政府部门之一，在其诸多职责中，有一项就是依法对从事非营利性医疗保健事业（Nonprofit Health Care）的民间组织进行监管。

非营利组织在美国的医疗保健事业中起着非常重要的作用。2000年这类组织的总数占全部注册公益慈善类组织数量的14.2%，仅次于教育机构的数量（17.2%），在公益慈善类组织支出中的比例高达58.8%，其中非营利医院的支出又占了医疗保健类民间组织支出的近75%。2012年全美有规模超过10万人的医疗保健计划组织154个，覆盖人口2.3亿，它们中的63%即97个是非营利性组织，41个是商业性组织，剩下16个是政府的医疗保健计划组织。在全国4985家社区医院（communityhospital）中，2904家是非营利机构。另据2010年的统计数字，美国共有养老院15884家，其中的27%，也就是4226家为非营利性的养老院。有1124所获得联邦政府认证的非营利社区保健中心（Federally Qualified Community Health Centers，FQHC），它们经营着8059个医疗服务点，一年接待病人1946.94万人次。美国从事医疗保健业的组织一般可以按照专业服务类型细分为10类机构，即透析中心、康复医院、家庭保健服务机构、健康维护组织（HMOs）、养老院、精神疾病医院、急症救治医院（Acute Care Hospitals）、照顾“问题情感”儿童的机构（Residence for EDChildren）、社区精神卫生中心和临终关怀机构。全美60%的后四类服务，即社会非常需要但又耗费较多人力物力资源的医疗保健服务都是由非营利组织提供的，其中临终关怀机构的市场份额已经接近80%。对比之下，在比较容易产生利润的前六类服务中，商业性医疗服务的市场份额有四类超过60%，康复医院接近60%，精神疾病医院超过40%，而这种“分工”的趋势是从20世纪80年代开始的。

医疗保健服务是关系到民众健康的大事，卫生与公众服务部所属的若干部门对从事这个行业的非营利组织实施着多方面的监督。例如，医疗资源与服务管理局（Health Resources and Services Administration, HRSA）负责全美的社区保健中心事务，它主要依据《公共卫生服务法》（Public Health Service Act）及其一系列修正案的有关条款负责所有社区保健中心（包括非营利地位的中心）的认证、资助、监管、业务指导和人员培训等工作。《1997年平衡预算法》（Balanced Budget Act of 1997）修改了原先法律中有关非营利社区保健机构的定义，进一步明确了由医疗资源与服务管理局所属的初级保健事务分局（Bureauof Primary Health Care，BPHC）对各种非营利社区保健机构的监管责任。医疗照顾与医疗补助计划服务中心（Centerfor Medicareand Medicaid Services，CMS）是美国最大的两个政府医疗保险计划的主管部门，它对参与医疗照顾计划（Medicare）和医疗补助计划（Medicaid）的所有医疗组织，其中包括公立机构、私立营利性机构和非营利组织实施监管，重点是监督医疗服务质量和联邦政府投入资金的使用情况。总监察长办公室（Officeof Inspector General）担负着确保所有医疗卫生项目或计划遵守法律法规、诚实高效实施的责任，它在工作中不仅需要同卫生与公众服务部的各相关司局配合，还要获得联邦司法部的协助。

还有一类比较特殊的非营利组织受卫生与公众服务部所属的联邦食品与药品管理局（FDA）监管，它们就是遍布美国的非营利性血液服务机构。20世纪70年代以后，美国95%的医用采血供血业务由这些组织承担，其主力是美国红十字会和美国血液中心（America's Blood Centers）两大采供血系统。为了确保采供血的安全和质量，联邦食品与药品管理局依据相关法律法规对非营利血液服务机构进行非常严格的监管，对发现违规的组织给予严厉处罚。近年来联邦食品与药品管理局对于美国红十字会在这方面的多次处罚引起了各界广泛关注。

（四）联邦贸易委员会

联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）是联邦政府的一个独立机构，成立于1914年，其主要职能是防止垄断和不正当竞争，保护美国经济的竞争能力和消费者权益，同非营利组织相关的监管事务集中在该机构的消费者保护局（Bureau of Consumer Protection，BCP）。免打扰电话登记簿的设立是该局的一项重要工作成果。美国有许多公益慈善类非营利组织常年雇用专职从事电话营销或募捐业务的公司及专业人员（telemarketer）通过打电话的方式进行跨州募捐。根据相关法律法规，在这样做的时候，任何公益慈善组织和受托开展业务的公司都必须遵守联邦贸易委员会《电话营销条例》（Telemarketing Sales Rule）。例如，电话营销公司必须向接听方说明其代表的公益慈善组织名称、是否要求捐款及捐款用途，打电话的时间只能是早八点与晚九点之间，违者将被处以1.7万美元罚款。任何公民个人或组织，如果不希望被这种电话营销打扰，都有权把自己的电话（包括固定和移动电话）号码免费登记在2003年6月27日启用、由联邦贸易委员会管理的全国免扰电话登记簿（National Do Not Call Registry）上。2003—2013年，联邦贸易委员会共处理骚扰电话案件105件，法庭判罚款金额1.18亿美元，通过法庭为消费者挽回的损失有7.37亿美元。另外，凡是与工商业营利机构存在业务往来关系的非营利组织，都要在防范身份盗用、反欺诈等方面遵守联邦贸易委员会制定的“预防规则”（Red Flag Rule）。联邦贸易委员会还对那些为有业务收益的会员提供好处的非营利专业协会或行业协会拥有管辖权。对于其法定管辖范围内的非营利组织，若发现违反法律法规者，联邦贸易委员会有权进行调查、处罚直至将其告上法庭。

联邦贸易委员会对于以慈善名义欺诈消费者的非营利组织从不手软，在2015年涉及数家癌症慈善组织的特大案件中，联邦贸易委员会采取了史无前例的法律行动。2015年5月19日联邦贸易委员会宣布：它联合50个州以及哥伦比亚特区政府等58家执法伙伴机构，对美国4个所谓的“癌症慈善组织”提起诉讼，指控其涉嫌诈骗美国消费者，滥用了公众捐助的1.87亿美元善款，欺骗了大众的善心。四家被告的非营利组织分别是：美国癌症基金组织（Cancer Fund of America，CFA）、癌症支持服务组织（Cancer Support Services Inc）、美国儿童癌症基金（Children's Cancer Fund of America Inc）和乳腺癌协会（The Breast Cancer Society Inc），这些组织均由詹姆斯·雷诺兹（James Reynolds）牵头，带领家人和朋友设立。在2008年至2012年期间，这4家所谓的慈善机构通过虚假宣传募集善款，自称能在医药、交通、化疗以及临终关怀等方面直接帮助癌症患者，在全美国至少非法获得1.87亿美元。不过，所得善款却被组织者们拿来中饱私囊，贴补亲友的私人开销，其中包括给自己及亲友开高薪、买车、旅游、购豪华游艇、付大学学费和健身房会员卡，甚至支付婚恋网站的会员费。美国媒体《坦帕湾时报》（Tampa Bay Times）在2014年12月更新的一则专题报道中指出，民众捐赠给这些组织的每一美元中仅有不到2美分真正用于帮助癌症病人及家属。在强大的舆论和法律压力下，美国儿童癌症基金和乳腺癌协会愿与原告方达成庭外和解，自行解散并偿还费用，追回的善款将转给其他声誉良好的慈善机构。但是针对美国癌症基金组织、癌症支持服务组织和詹姆斯·雷诺兹的诉讼程序仍将继续下去，整个案子的结案还有待时日。