八 美国公民社会面临的挑战和机遇

（一）重重困难和问题

当代美国公民社会面临诸多困难。长期研究美国非营利部门的莱斯特·萨拉蒙教授认为，这些困难可以归纳为六大挑战。

1.财务挑战（Fiscal Challenge）

美国的非营利组织承担着大量社会福利性的服务，如开办非营利性的托儿所、养老院、残疾人康复中心等设施，对长期病患和高龄老人提供护理与临终关怀服务，向遭受家庭暴力和性侵害的妇女儿童提供保护，收留城市流浪者，等等。如果对比1990—2009年和1965—1980年两个时期的平均数据，可以发现1990年之后联邦政府和州政府的社会福利开支在政府总支出中的比例下降了50%，且财政补贴逐渐倾向于服务需求方而不是服务提供方，这导致许多依靠政府补贴支撑的非营利机构资金紧张、举步维艰。

2.竞争挑战（Competition Challenge）

在非营利部门相对擅长的一些行业中，非营利组织面临营利性的工商企业的竞争。例如，在1982—1997年间，医疗卫生领域中的若干种专业性较强的服务，如康复性医院、家庭保健机构、医疗保健组织（health maintenanceorganization）等，非营利组织的份额分别陡降了50%、48%和60%。这一趋势在1997—2007年间继续发展，直接影响了非营利部门的就业。

3.绩效挑战（Effectiveness Challenge）

由于竞争，非营利组织必须自加压力，对自己的表现进行各种评测，以便强化能力、提升绩效。这似乎是对传统观念的一种讽刺性背离。因为通常人们认为非营利组织在市场失灵和政府失灵的领域大有用武之地，而如今这些非营利组织却不得不努力使自己适应残酷的市场竞争环境。

4.技术挑战（Technology Challenge）

无论什么组织都必须面对新技术革命带来的挑战，否则就有被淘汰的危险。但是同工商企业相比，许多非营利组织对新技术的采用和相关培训都有严重不足，所谓数字鸿沟（digitaldivide）现象在非营利部门中随处可见。更重要的是，由于新技术层出不穷，有些技术往往是还未被采用即面临过时，这更增加了非营利组织承受的技术压力。

5.合法性挑战（Legitimacy Challenge）

已经进入后工业化社会的美国存在着大量社会问题，如贫困、少女早孕、吸毒贩毒、枪支造成的凶杀惨案等。非营利组织到底能不能有效地应对这些问题？或者更进一步，解决这些问题的重担到底应不应该由公民团体承担？这在美国历来争论很大。有不少人批评说，一些非营利组织其实就是特殊利益集团，它们耗费了过多的公共资金，是政府权力向私人权利领域的扩展。还有不少人认为非营利组织在社会服务领域的活动重点是工作，而非服务，因此它们并不能解决社会问题。此外，过度的专业化使非营利组织越来越脱离它服务的对象——社区居民，而且这些组织也无法像上市公司那样透明地运转。所有这些批评和疑问都导致人们对非营利组织的信心受损。

6.人力资源挑战（Human Resource Challenge）

这种挑战在美国社会一直存在。一般而言，非营利组织的全职员工在薪酬福利、工作条件、升迁前景等方面无法与工商企业相比，因此它们的工作岗位，包括首席执行官这样的领导职务，对于许多求职者来说吸引力不大。

这六大挑战说明了什么问题？它们说明：当代美国公民社会面临的主要困难或曰挑战还是 “老”问题，即非营利部门与政府部门（公共部门）和营利性的工商部门之间到底应当建立起什么样的关系？美国的历史表明，至少是从20世纪50年代以来，美国各界对于这些问题的思考与争论就从来没有停止过。

就非营利部门与政府的关系而言，由于美国已经建立了比较完善的基于法治的监管体制，所以这种关系更基本的方面，或者说归根结底可以总结为公共财务资源的分配问题。这其中不仅包括联邦政府以免税方式对公益慈善类捐赠进行有效的鼓励，还包括联邦政府、州政府乃至一些地方政府以各种方式，包括提供资助、购买服务、减免地方税费等，对非营利组织所开展的事业进行扶植。联邦政府每年对公益慈善捐赠的免税、减税等各种税收方面的优惠总额相当可观，据美国财政部估算，联邦政府2012年度提供的税收优惠总额为3960亿美元，2014年度将增长到5160亿美元。2008年起源于华尔街的金融危机在给美国经济和全球经济以重创的同时，也令美国的非营利部门面临空前严峻的局面。在经历了自大萧条之后最严重的衰退之后，美国联邦政府预算赤字迭出，国债不断突破国会批准的限额，已经超过美国国内生产总值，甚至在2013年年初差点出现举国跌入“财政悬崖”（Fiscal Cliff）的危局。在这种情况下，连自己的政治生涯与公民社会息息相关、一贯鼓励并捐助非营利部门发展的奥巴马总统都多次调整联邦政府预算，削减一些直接支持非营利事业的财政拨款。绝大多数的州政府和地方政府也紧缩开支。为了尽量开源节流，奥巴马政府和国会也在酝酿修改《联邦税收法典》，其中包括缩减对非营利性公共服务项目的财政支持力度，降低对公益慈善捐赠的免税比率。这对已经处于资金短缺中的非营利部门无疑是雪上加霜，自然遭到非营利部门的强烈反对。2013年1月1日，美国国会两党议员最终就解决 “财政悬崖”问题达成暂时的一致，但奥巴马总统也承认这仅仅是朝解决美国的财政问题迈出了第一步。美国的媒体早就指出，无论什么样的解决方案，都无法避免联邦政府继续削减支出。而这对于美国公民社会而言意味着今后可支配的财政资源有可能经历进一步的萎缩，更加严峻的挑战还在后面。

就非营利部门与市场（营利性的工商企业）的关系而言，关键是非营利组织的适应能力。美国是典型的市场经济国家，美国的公民社会从来就没有脱离过市场，它的成长和壮大也是在完全市场经济的环境中发生的，因此，这个国家的非营利组织对于市场有一种天然的感觉和联系。美国非营利组织之所以能够取得与众不同的成就，这在很大程度上是市场经济历练的结果。无论是 “竞争挑战”“绩效挑战”，还是 “技术挑战”和 “人力资源挑战”，非营利组织都只能通过增强自身的适应性来应对，舍此别无出路。不过也必须指出，过分强调市场因素和过度的商业化，并不是非营利组织发展的康庄大道。金融风暴再次证明纯粹的市场经济不是万能的，市场失灵是客观存在，所以公民社会的可持续发展只能借鉴市场经济中工商企业的经验，并不能完全走商业化的路子。

（二）未来的机遇与发展

萨拉蒙教授认为，美国非营利部门的机遇表现为，由于人口的老龄化趋势、新增移民、社会亚文化群的生长等因素，整个社会对非营利性质的服务需求一直在增加；互联网络和社交媒体等新技术有望助非营利组织一臂之力；财富的代际转移、社会企业家（socialentrepreneurs）群体的涌现和大公司为了博得好名声而对公益慈善项目采取更积极的态度，构成了所谓的“新慈善”（New Philanthropy）现象；教育和研究机构对于非营利组织的研究兴旺发达，有助于在社会层面和政策制定层面凸显公民社会的重要性。

笔者认为，从长远的观点看，对美国公民社会未来发展影响最大的有以下三大因素：

1.长盛不衰的志愿者精神和公民自治意识

首先，美国公民社会最牢固的基础是成千上万的普通民众对本社区公共事务的关心、对邻里的帮助、对志愿服务的热情、对任何善事（good cause）的拥护和捐赠、对公共话题讨论的参与、对公共政策制定过程的积极介入意愿与社会责任感。这种公民自治的意识既包含着 “自己动手，解决问题”的朴素传统，更渗透着一种由知识、思考和眼界孕育出来并经过媒体放大的公共责任感。2008年金融危机以来，美国的中产阶级遭受重创。但无论是来自公民个人的慈善捐赠还是公民为志愿服务所贡献的时间都基本保持平稳，这是非常不容易，也非常了不起的。联邦政府为促进志愿服务而采取的一系列措施无疑也起到了积极作用。其次，金融危机爆发后，“茶党”（Tea Party）的兴起和“占领华尔街”运动的出现，也都在某种程度上反映了美国公民社会对现存政治经济制度的不满和变革要求。尽管某些现象带有比较强烈的意识形态色彩，但它们完全是公民独立、自觉行动的产物，随之而来的则是一大批非营利组织的诞生。有些组织，如从2010年夏季起才日渐增多的公民政治性组织“超级政治行动委员会”（Super PAC）还具备了新的法定功能。最后，赋权于公民个人注定是未来影响全球的大趋势。美国作为宪政民主传统悠久、制度性保障健全的国家，为公民社会的成长提供了足够的空间。

2.新型财富观的普及。作为最大的资本主义国家，美国社会一直无法消除贫困、饥饿和种种社会不公平现象

与此同时，普通的美国人普遍渴望发财，拥有自己的致富梦想。致富以后怎么办？如何对待金钱和财富？个人财富理想的最后归宿是什么？这是所有富人乃至腰包里有一点余钱的美国人都无法回避的问题。19世纪末和20世纪初，以安德鲁·卡内基（Andrew Carnegie）为首的一小批富人以身作则，开风气之先，为美国公众树立了利用私人财富资助公益慈善事业的榜样。随后“基金会成为一种完备的制度，数量之多、规模之大和影响重要，确实是20世纪美国的独特现象”。进入21世纪之后，以全美个人财富排名第一的盖茨夫妇和排名第二的沃伦·巴菲特（Warren Buffett）为代表的一群超级富豪对财富的作用和归宿进行了热烈讨论，对于这个古已有之的问题做出了新的诠释。从2010年起，他们发起了“捐赠承诺”（The Giving Pledge）活动，以公开声明的方式对社会郑重承诺，要让自己积累起来的财富最终回归社会、服务社会，而且在自己活着的时候就把名下半数或者更多比例的财富捐献出来，支持公益慈善事业。到2015年6月初，已经有137名亿万富翁（最年轻者31岁，最年长者99岁，还包括来自其他13个国家的公民）签署了承诺书，并通过“捐赠承诺”的官方网站将自己的捐赠声明和感言公之于众，他们所承诺的捐赠总额约1万亿美元。捐赠承诺文件本身就是生动感人的教育材料，闪烁着这些经历丰富的超级富豪身上迸发出来的思想火花。虽然严格地说这些承诺仅仅是一种道德性声明，没有法律约束力，但它激发了美国不同年龄段、不同奋斗经历、不同阶层的人就财富观问题和与此相关的人生意义话题进行思考、展开辩论和投入行动。美国传统主流媒体和借助互联网络的新型媒体对这种新型财富观做了大量的报道，这对美国人民，特别是对于一大批新涌现的致富人群和青年一代的影响必定是深远的，美国的公民社会将从中受益无穷。

3.公民社会与政府和商界的“三合一”伙伴关系

20世纪90年代以来，美国政府部门和工商企业越来越注意与非营利组织建立层级不同、形态各异的伙伴关系，旨在发挥三方的合力效应，解决美国公众关心的各种问题。在政府方面，除了给予非营利组织以超过社会捐赠力度的财政支持外，还出台了各种配套措施，有意识地引导非营利组织参与公共事务，提供相关服务。随着当代美国面临的新问题，如反恐怖主义、气候变化、网络空间的公民权利保护等的不断涌现，这种公共服务的范围和深度仍在不断拓展，由此开辟了公民社会和政府相互作用的新领域。在工商业界方面，随着企业社会责任（Corporate Social Responsibility，CSR）观念的深入人心，热心于公益慈善事业的企业不断增加，越来越多的企业在自身内部设立了单独运作的公益慈善计划或开办具有独立法人地位的公益慈善类机构。此外，企业在决策过程中更注意倾听公民社会的声音，甚至有意识地利用公民社会为自己赢得美誉和潜在市场。美国政府也越来越注意促进企业与非营利部门的合作。可以预计，今后美国公民社会、政府部门和工商企业之间的合作将更加密切，其效果也将日渐显现。

简言之，志愿者精神、新财富观和 “三合一”伙伴关系将在推动美国公民社会的可持续发展过程中发挥关键作用。