第四章 意见

意见，既可以是上行公文，也可以是下行公文或者平行公文；是上级领导机关、同级机关之间或主管部门，针对当前或者将来要进行的主要工作和亟待解决的重大问题提出原则性的要求和具体的处理办法的，直接发至下级机关或转发到有关机关要求其遵照执行的，具有指示作用的公文；适用于对重要问题提出见解和处理办法。

第一节 特点

意见的制发单位既可以是党政机关，也可以是企事业单位、社会团体。它主要具有以下四个特点：

1．意见内容具有参考性

意见，本意就是人们对新事物的看法或者见解、主张，因此意见强调建议性，不具有权威性和强制性。只要针对特定的问题或者事项，在国家的方针政策下或者自己的专业知识范围内，提出具有专业水准的主张或者切实可行的办法，能够给受意见机关的工作带去益处即可。

2．意见行文方向具有多样性

意见既可以是上级机关对下级机关的工作中遇到的问题和新情况提出的意见；也可以作为平行级机关之间对一些问题和事项进行看法交流，以寻找解决问题的途径；还可以是下级机关在工作中遇到新情况对上级机关发出的建议性的意见。

3．意见在使用上具有广泛性

无论是对工作中遇到的新情况还是对原有政策中指示不明的地方，都可以使用意见来征询相关机关的看法和主张。各种政府机关、企事业单位、社会团体和党的机关也都可以使用。

4．意见的作用性质具有多变性

在上行意见中，如果下级机关的建议被上级机关采纳，那么这个意见就有可能成为决议、决定甚至命令被公布，不再是单纯的意见，而是转变为其他的具有强制性的公文。在下行意见中，如果上级机关的意见符合下级机关的实际工作情况，那么下级机关可能会经过会议讨论，将意见内容转化为决定。

第二节 行文对象

根据意见提交的对象不同，可以将意见分为指导性意见（下行性意见）、建议性意见（上行性意见）和征询性意见（平行性意见）。

指导性意见作为下行文的意见，是上级机关对下级机关发出的，具有指导和指示的功能，向下级机关提出一定的工作要求和指导性原则，以便下级机关遵照执行或者参照执行。所以它的行文对象一般是具有领导关系或者所属关系的下级机关及其工作人员。

建议性意见是作为上行文的意见，是下级机关就工作中遇到的新情况，根据实际情况提出自己的解决办法，对上级机关发出建议处理办法或者看法的意见。它的行文对象是具有领导关系或者所属关系的上级机关。

征询性意见是作为平行文的意见，内容是同级机关或部门对某些重大问题和新出现的现象、情况所提出的看法或者解决办法。这种意见是以集思广益解决实际问题为出发点的，行文对象是同级机关。

第三节 格式

意见一般包括标题、正文和落款三个部分。

1．标题

（1）由发文机关名称+事由+文种三个部分组成标题，比如《教育部关于进一步加强高等学校学生公寓管理的若干意见》等。

（2）由事由+文种组成标题，这种标题常见于县团级以下的机关公文。

2．正文

正文是意见写作的主体，包括开头、主体和结尾三个部分，一般采用分条的方式安排结构。开头，用简明扼要的文字，说明意见的行文目的、背景、依据或者缘由，以便收文者理解或贯彻执行意见内容；主体，明确、详尽地写出意见的具体内容，比如阐明对收文机关一方工作的基本主张、原则性要求、政策性措施或者是其工作中应当注意的事项等；结尾，一般的意见以提出号召、希望、要求为结尾，但是有的局部性意见也可以不专设结尾，在正文结束时，有的意见可以用“以上意见如无不妥请……”作为结尾。

3．落款

直发性意见，一般都在公文结束后署名和标注成文日期。转发性意见，通常将发文机关名称置于标题之下，落款处不再标明。

第四节 语体的特点

意见主要用于推动、指导有关工作，并为改进某些机关的工作提供参考。一般情况下，它没有指令性作用，但是有很强的参考作用。因此，在写作意见时，首先，要注意见解、主张明确，体现出意见语体的简明性。涉及一些专业知识的时候，解释清楚主张什么、不主张什么，保证意见语体的明确性特征得到体现。

其次，意见不是强制性文件也不是鼓舞性文件，而是参考性文件，因此，语言运用上强调便于理解、执行，层次清晰，使行文对象能快速掌握意见的主要观点；不要在文中使用强制性、鼓舞性等语言，以免出现接受意见的机关产生抵触情绪或者盲目同意意见的情况，导致其不能根据实际情况来有区别地采纳意见。

第五节 遣词造句技巧

意见的语言文字重在体现出提出意见者对某些问题的看法，表达提出意见者的诚恳态度，所以，意见在选词造句上要强调出诚恳和参考的性质，语气要相对缓和，不能使用带有命令性和强制性口吻的词语。

要注意使用具有概括性的语言，使意见精练简洁；要注意恰当使用成分共用句式，使意见的语句结构紧凑、表意丰富、句式简洁明快；在词语的选择上多使用单义的、本义的、稳定的、不带感情色彩的词语，使意见清楚明了、一目了然。

第六节 范文解析

范文一

国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见

国发〔2017〕24号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，国家出台了一系列强农惠农富农政策，实现了粮食连年丰收，重要农产品生产能力不断增强。但是，我国农业生产基础还不牢固，工业化、城镇化发展和农业生产用地矛盾不断凸显，保障粮食和重要农产品供给任务仍然艰巨。为优化农业生产布局，聚焦主要品种和优势产区，实行精准化管理，现就建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下统称“两区”）提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，实施藏粮于地、藏粮于技战略，以确保国家粮食安全和保障重要农产品有效供给为目标，以深入推进农业供给侧结构性改革为主线，以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，以永久基本农田为基础，将“两区”细化落实到具体地块，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整，提升农产品质量效益和市场竞争力，为推进农业现代化建设、全面建成小康社会奠定坚实基础。

（二）基本原则。

——坚持底线思维、科学划定。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求和重要农产品自给保障水平，综合考虑消费需求、生产现状、水土资源条件等因素，科学合理划定水稻、小麦、玉米生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶生产保护区，落实到田头地块。

——坚持统筹兼顾、持续发展。围绕保核心产能、保产业安全，正确处理中央与地方、当前与长远、生产与生态之间的关系，充分调动各方面积极性，形成建设合力，确保农业可持续发展和生态改善。

——坚持政策引导、农民参与。完善支持政策和制度保障体系，充分尊重农民自主经营的意愿和保护农民土地的承包经营权，积极引导农民参与“两区”划定、建设和管护，鼓励农民发展粮食和重要农产品生产。

——坚持完善机制、建管并重。建立健全激励和约束机制，加强“两区”建设和管护工作，稳定粮食和重要农产品种植面积，保持种植收益在合理水平，确保“两区”建得好、管得住，能够长久发挥作用。

（三）主要目标。力争用3年时间完成10.58亿亩“两区”地块的划定任务，做到全部建档立卡、上图入库，实现信息化和精准化管理；力争用5年时间基本完成“两区”建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的“两区”，国家粮食安全的基础更加稳固，重要农产品自给水平保持稳定，农业产业安全显著增强。

1．粮食生产功能区。划定粮食生产功能区9亿亩，其中6亿亩用于稻麦生产。以东北平原、长江流域、东南沿海优势区为重点，划定水稻生产功能区3.4亿亩；以黄淮海地区、长江中下游、西北及西南优势区为重点，划定小麦生产功能区3.2亿亩（含水稻和小麦复种区6000万亩）；以松嫩平原、三江平原、辽河平原、黄淮海地区以及汾河和渭河流域等优势区为重点，划定玉米生产功能区4.5亿亩（含小麦和玉米复种区1.5亿亩）。

2．重要农产品生产保护区。划定重要农产品生产保护区2.38亿亩（与粮食生产功能区重叠8000万亩）。以东北地区为重点，黄淮海地区为补充，划定大豆生产保护区1亿亩（含小麦和大豆复种区2000万亩）；以新疆为重点，黄河流域、长江流域主产区为补充，划定棉花生产保护区3500万亩；以长江流域为重点，划定油菜籽生产保护区7000万亩（含水稻和油菜籽复种区6000万亩）；以广西、云南为重点，划定糖料蔗生产保护区1500万亩；以海南、云南、广东为重点，划定天然橡胶生产保护区1800万亩。

二、科学合理划定“两区”

（四）科学确定划定标准。（略）

（五）自上而下分解任务。（略）

（六）以县为基础精准落地。（略）

（七）审核和汇总划定成果。（略）

三、大力推进“两区”建设

（八）强化综合生产能力建设。（略）

（九）发展适度规模经营。（略）

（十）提高农业社会化服务水平。（略）

四、切实强化“两区”监管

（十一）依法保护“两区”。（略）

（十二）落实管护责任。（略）

（十三）加强动态监测和信息共享。（略）

（十四）强化监督考核。（略）

五、加大对“两区”的政策支持

（十五）增加基础设施建设投入。（略）

（十六）完善财政支持政策。（略）

（十七）创新金融支持政策。（略）

六、加强组织领导

（十八）明确部门分工。（略）

（十九）落实地方责任。（略）

国务院

2017年3月31日

点评

范文《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》主题突出，结构严谨，语言应用规范得体。

范文开头高屋建瓴地介绍了意见出台的背景，肯定了国家强农惠农富农政策的骄人成果，同时也指出了农业生产与管理中存在的必须解决的问题，从而增强了意见的层次性和行文的针对性。主体围绕建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区展开，陈述了国务院的指导性意见，为以后农业生产与管理的方向给予指导，要求明确而肯定，为建立“两区”指出了方向。

 

范文二

××市农业委员会

关于发展我市观光旅游农业的意见

××市人民政府：

我市农业产业结构调整步伐不断加快，人民生活水平不断提高，发展观光旅游农业已成为我市农村新的经济增长点。为指导各级部门科学有效地开发利用农业资源，促进农村经济的再发展，本委员会现就发展我市观光旅游农业的有关问题，提出如下意见：

一、指导思想、任务目标与原则

（一）指导思想

贯彻落实科学发展观，把综合开发利用和保护农业资源作为基础，逐步把观光旅游农业培育成具有一定生机和活力的新兴产业，保证经济效益和社会效益协调发展，以促进农村经济全面发展。

（二）任务目标

力争经过××年的努力，在旅游景区周围、交通干线两侧和主要农副产品生产基地，构筑起点、线、面相结合的全市观光旅游农业新格局；建立起一批不同特色、不同层次和规模，具有观光、休闲、体验和科普等多功能的观光旅游农业基地；通过发展观光旅游农业，进一步优化农村经济结构，增加农民收入，加快农村城镇化发展步伐。

（三）遵循原则

1．注重实效、循序渐进

观光旅游农业是需要大量人力、物力和资金投入的产业。各县（市）区要抓住机遇，因势利导，坚持速度、规模和效益相统一的原则，优先开发生产基地，逐步扩展规模、完善基础设施和交通设施，不断开发新的观光旅游项目，积累经验，逐步做大做强。

2．全面规划、突出特色

各地要从实际出发，实事求是地制订科学的发展观光旅游农业规划；要适应游客回归自然和观光休闲的心理，注重基地体现的文化品位，突出地方特色，体现乡土风情，展示农业高科技成果。

3．用市场机制开发建设

发展观光旅游农业，要按照市场经济的要求来进行项目建设、资金投入和经营管理，鼓励多种经济成分参与开发建设，保证基地的经营符合价值规律。

4．开发与保护相结合

发展观光旅游农业要正确处理资源开发和环境保护的关系，防止滥占耕地，加强环境保护，实现观光旅游农业与农村经济的协调发展。

二、区域布局与重点项目

全市发展观光旅游农业，按照由近及远，功能配套，点线面连接，依托农业资源，结合旅游景区建设的构思进行布局。

近期抓好以下重点项目：（略）

三、几项政策措施

（一）观光旅游农业享受农业税收的有关政策，利用“××”资源兴建的项目，执行“××”开发的相关政策。

（二）加大对观光旅游农业建设项目的投入。观光旅游农业是农业发展和农民增收的新增长点。市、县（市）区要作为扶持的重点，分别列出专项资金，用于项目基础设施的扶持投入或贷款贴息，各级计委、农业、林业、水利、交通、供电、电信等部门，要根据职责分工，对市里规划建设的重点给予积极支持。

（三）搞好观光旅游农业的服务设施建设。景区建设是观光旅游农业的基础，必须高起点、高品位规划，高标准、高质量建设，并与农田水利、农村小城镇、旅游景区、农业科技园区及农业结构调整结合起来。根据项目进展情况，适时开辟观光旅游专线，为市民出游提供方便。加强导游人员的业务培训，搞好餐饮、娱乐和住宿等服务业的配套项目建设，并尽快开发观光农业产品、生态旅游商品，不断丰富观光旅游农业的内涵。

以上意见如无不妥，请批转各县（市）、区及市各部门执行。

××市农业委员会

××××年××月××日

点评

范文《××市农业委员会关于发展我市观光旅游农业的意见》是一篇下级机关报送上级机关的建议性意见。

范文标题包含发文机关、发文事由和文种三个要素，属于典型的完全式标题。正文开头就点明了发展观光旅游业已成为该市农村的新的经济增长点，为下面的行文做好铺垫。交代完行文目的之后，接着以“提出如下意见”为过渡语引出公文主体。主体详细阐述了下级机关对如何发展我市观光旅游农业的见解，包括了“指导思想、任务目标与原则”“区域布局与重点项目”和“几项政策措施”三方面内容，内容周全，逻辑严谨，措施可操作性强。结尾以呈转类建议意见的习惯用语作结，又一次点明了公文的性质。范文格式规范、思路清晰、语言明晰，值得学习借鉴。

 

范文三

××关于2016年度精神文明建设实施意见

××为进一步加强内部精神文明建设，带动全集团公司本单位又好又快建设与发展，从工作现阶段实际情况出发，现就今年精神文明建设工作安排如下。

一、加强政治思想教育，提高思想道德和政治觉悟

全体干部职工要坚持以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实社会主义核心价值观，以十八大精神为指导，切实增强精神文明建设，坚持以全心全意为人民服务为核心，从实际出发，加强党风廉政工作建设，深入开展反腐倡廉教育，要增强领导干部的忧患意识、危机意识，提高单位内部的凝聚力和向心力，使我单位全面提高精神文明建设水平，工作能力迈上新的台阶。

二、工作目标

各职能部门要在工作中不断创新工作方法，落实工作责任。要以“争先进，保优良”为工作目标，以争取“国家级文明单位”为己任，全面落实中央和省、市委确定的精神文明建设奋斗目标和主要任务，建立学习型领导团队，不断提高自身思想道德素质和科学文化素质，开展多种多样的干部、职工的文化活动，丰富干部职工业余文化生活，推动本单位的精神文明建设迈上新的台阶。

三、主要内容

（一）开展好形式多样的学习活动

深化理论学习。坚持在周末加强学习，要开展多种形式的学习活动，创新学习方法，制订学习计划，检查学习成果，在学习业务理论的同时，学习金融、法律、市场经济及现代科技知识，真正建立一支学习型、知识型、创新型的干部职工队伍。并鼓励和支持职工业余时间从事文学、艺术、书法、美术、摄影、球类等修身养性、锻炼体魄的各种文体活动。

（二）开展好深入学习实践社会主义核心价值观活动

在工作中要自觉履行社会主义核心价值观思想，使其成为工作中的指导思想，不断在实践中思考出现的问题，提出解决问题的方法，坚持解放思想、实事求是的工作作风。

（三）加强社会主义民主法制教育

现阶段社会主义市场经济的建设对机关工作人员的民主法治素质提出了更高的要求，本单位要进一步加强干部职工的社会主义民主法制教育，在单位上下深入学习基本法律法规和社会主义市场经济法律法规的宣传教育，提高干部、职工民主法制意识，不断提高依法办事、依法行政、依法管理的水平和能力。

（四）持续深入开展廉政建设与反腐工作

切实加强党风廉政建设。各处室要始终保持和发扬党的优良传统和作风，始终保持共产党员先进性。共产党员在工作中要以身作则。今年，本单位要开展多种形式的警示教育活动，通过观看反腐题材的影视节目、录像资料，召开辩论会等形式，深化党风党纪教育。以正面典型的示范教育和反面典型的警示教育，加强干部职工的清正廉洁、克己奉公的工作作风，增强拒腐防变能力。对出现的违法腐败案件要严格惩处，保证机关精神文明建设沿着健康轨道发展。

四、组织领导

本单位成立精神文明建设工作领导小组，由××主任担任组长，全面领导小组工作。小组对各处室开展的精神文明建设工作进行定期检查，抓好精神文明建设工作的落实，并制定精神文明建设的方案。同时要处理好精神文明建设与其他工作的关系，做到互相促进，共同提高。

××公司党委

2016年××月××日

点评

范文《××关于2016年度精神文明建设实施意见》是一篇知照建议的意见，其最大亮点是内容丰富。

首先，正文并不只是就意见本身进行阐述，而是在阐述意见之前先阐述了进行这次活动、提出意见的意义，使得意见的提出有了深层次的原因。

其次，对活动的主要内容和目标、要求都做了进一步的详细阐述。这样可使行文对象能很好地领会活动的本质和要求，针对意见中不足的地方或者不合理的地方提出改进的意见。

第七节 经验分享

写作意见时要注意以下四个方面的内容：

第一，对收到意见的机关的工作见解要兼顾各方面内容，使意见中涉及的各个机关，都能明确地领会意见对本机关所提出的工作原则和要求，以便收到意见的机关改善自己的工作。

第二，意见中所提出的处理问题的措施和办法要具体、明确，便于收文单位理解或执行。

第三，写作意见时内容要层次分明，对工作的基本原则、具体的政策措施，要分层叙述，切忌交织叙述，以免引起收文机关理解上的困难和错误。

第四，意见的内容要能够体现国家的最新政策或者精神。意见力求全面深刻地领会和掌握近期党和国家的有关方针、政策，并以此作为意见的指导思想和写作基础。这样可以使意见的指导性更强，说服力更强。