为天下理财，为公民治国

“本书源于这样一个基本的认识，治国即理财。” 在《治国与理财》一书的开头，中山大学政务学院教授、著名公共行政学者马骏便点明了这本论文集的主旨所在：从公共预算的角度研究中国的国家建设。相比之下，李炜光教授为民众普及财税知识的种种时评和言说，则更多的是通过梳理财税制度、引入宪政理念，去唤醒公民的权利概念与民主意识，因此不妨总结为“理财即参政”。两位学者各自的论述侧重点形成了微妙的对位，也为我们更好地理解财政转型、国家建设与公民社会成长之间的关系提供了绝佳的互补文本。

在马骏看来，如果说前三十年国家转型的重点是经济改革，那么未来二三十年治国转型的关键任务应是国家建设。为了实现国家建设的根本目标——建立一个强有力同时又对公民负责的国家，“只要改变国家取钱、分钱和用钱的方式，国家的活动方式就会相应地转变过来”。可以说，财政转型是国家转型的关键，有效的财政改革可以实质性地推动国家治理转型，有效的财政预算与财政问责则构成了政治问责这一现代国家治理核心问题的核心。在此，马骏并不拘泥于对税收和公共财政进行社会学与政治学分析，而是力图像葛德雪和熊彼特等大家所强调的那样，发展一种新的 “宏观历史范式”，一种观察和理解社会的方式。

正如熊彼特所言，财政体系是理解社会和政治变化的关键，是社会变化的重要指标和源泉，它将塑造一种特定的现代经济，一种特定的文化与价值，一种特定的国家与社会关系。马骏指出，实行财税改革之前的中国的财政收入主要来自国企利润，财政体系也一直在弱化税收的影响，产生了“社会依赖于国家” 的国家-社会关系。这就带来了某种独有的 “财政幻觉”：似乎是 “国家养人民”而不是“人民养国家”，人民因此很难形成参与政治、影响国家收支政策的要求，以及国家财政必须对社会公开、对公民负责的要求——这恰好对李炜光关于中国纳税人权利意识缺失的分析形成了有趣的补充。

马骏进一步提出了更为大胆的理论设想：私人部门缴纳的税收的财政收入中的比重越高，中国向税收国家的转型就越彻底，国家对社会的依赖就越大，民主化的社会要求就越强烈。在这个国家与社会的互动过程中，上述“财政幻觉” 将逐渐消失，人民将逐渐意识到是他们在养国家而不是相反，并在此基础上逐步发展出公民权和要求，关注政治问责，尤其是通过预算民主来实现财政问责。

在美国著名公共财政学者弗里德里克·克里夫兰看来，民主制度不能仅仅发展到选举民主就停步不前，还必须实现预算民主；否则，预算控制的缺失会让选举产生的官员同样滥用权力。借用克里夫兰的形象比喻，如果把政府看成国家这条船的船长，让船长对船上的人负责的最好办法就是控制开船所需的燃料。类似的，通过建立可以“告知过去的运作、目前的条件和将来的提议” 的现代预算，公众及其代表们就可以让政府成为一个看得见的政府、一个有可能被监督的政府。

与李炜光呼吁将税制改革作为政治体制改革的突破口相似，马骏也毫不讳言预算改革是“政治改革的工具”。中国1999年以来的预算改革看似一场效率驱动下的治理改革与技术变革，事实上也在悄然改变着政府与立法机构之间的权力关系以及政府内部的权力关系。另一方面，政府内部的官僚问责、立法机构和审计部门对政府的横向问责以及“公民参与预算” 式的社会问责，既关注了对权力的使用进行约束，却又不关注由谁来使用权力。

马骏在此提出了一个极为重要的观点：1999年预算改革之后的中国的确有可能走出一条与西方不同的实现政治问责的道路——在缺乏竞争性的直接选举制度时，通过预算改革在一定程度上重塑权力结构和权力使用的程序与规则，进而在一定程度上对权力的使用施加约束和控制。与“正统” 的政治问责相比，这的确不失为一种现实的、迂回的方法，但隐含着难以进一步推进改革的固化危险，而且让我们不由得想起了李炜光的警告：“改革失去民间力量的参与和社会监督，也就失去了社会基础和合法性，这才是中国社会顽固的制度病。”

不难发现，两位学者都明显遵循着财政社会学中奥地利学派的路向，看重财税与宪政、法律和制度变迁的相互影响，这对考察像中国这样的转轨国家与转型社会来说无疑是有力的，而且有可能实现熊彼特所期望的“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量” 等目标。但就像马骏所承认的那样，“财政变迁是影响国家建设的一个决定性的变量，但这并不意味着它是唯一的影响因素”；反之亦然，期望单纯通过完成国家建设来推动财政变迁，总归是消极的、被动的、不可靠的、不确定的。只有通过引入其他的力量动员、制度安排、利益重整、集团谈判等因素，才有可能将王安石所怀“为天下理财” 的雄心，真正转化为“为公民治国” 的现代政治实践。

（马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，生活·读书·新知三联书店，2011。）

本文发表于《南方都市报》2012年3月4日AII-09版