第8章 改善知识资本的政策

最近的历史清楚地表明，知识资本的改善是有可能的，是各国都能做得到的（在一国可控范围之内）。一些国家共同付出了努力，却没有成功，这说明改善并不容易。不过，全球大量证据表明，教育能够大大改善知识资本，大幅度提高学生成绩。在前面对平均成绩长期变化的分析中（图4.1），我们已经看到，到20世纪末，一些国家已经极力进行了大量改善。其中，芬兰是众所周知的典型，不过其他国家也很成功。

在分析中，我们将把直到2012年大多数最近的国际测试纳入进来，分析更精细的变化，从而扩展所选样本国家上述这一情形，并突出说明一些非常不同的形式，指出重要教训（图8.1）。在过去一个较长的时期内，一些国家的成绩都保持相对稳定，法国、英国（有略微上升趋势）和美国都是其中的突出典型。不过，我们也看到，一些国家即使在较短时间内也取得了相当大的改善，如过去10年的德国、过去一些年前的日本（当时表现最佳）。不过，只想到改善是不够的，世界上几乎每个国家都想改善。一些国家，特别是20世纪90年代的挪威和21世纪头10年的瑞典，反而显示了相反方向的走势。其他国家已经在改善，但速度有所滑落。在过去几年间，芬兰从其表现突出的地位滑落得比较明显。

我们对图8.1的总体解释是，教育政策的制定不能简单地靠一个一劳永逸的决策。有效的政策需要连续的关注，成绩的改善不能被假设，而需要经常进行分析。许多国家已经实施了一系列广泛的具体政策，但没有太多证据表明这些政策是成功的，无论是教育成绩还是经济表现，都是如此。我们认为，这些令人失望的结果通常说明，实施的政策既缺乏经验支撑，也缺乏有效评估。

图8.1 选定国家的长期测试得分趋势，1964—2012年

注：1964—2003年国际测试标准化数据的描绘，与随后到2012年可用的测试相结合，使用局部加权回归平滑可观测数据。详见第8章注①。

本章以来自各种途径的相关研究成果为基础，提炼出几个关键结论，说明哪些政策体系是有前途的，哪些是没有希望的。当然，整本书的写作都是围绕我们现在关注的项目计划和方法进行的，因此，我们的关注点不是提供一份详细的处方。相反，我们希望强调的是，现有证据在何处能够支撑广泛的政策行动，同时指出在何处能够找到这些证据。因为过去的许多政策行动一直和行动结果的证据联系不紧密，所以，这一系列专题研究成果与许多国家的政策处方形成鲜明的对比。

教育在所有国家都是公共项目，因此，提高教育吸引力的首要政策通常是向该部门提供更多的公共资源。不幸的是，证据表明，简单的资源政策最终被证明不是逻辑一贯的，大多数也是无效的（见8.1节）。这一结论有点奇怪，但在全球都确实如此，包括那些其可获得资源远低于发达国家的发展中国家。

现有证据还意味着存在另一个值得谨慎对待的问题：有效的政策在不同环境中会有不同的效果。特别是，发达国家的一些政策，如学校自主权在发展中国家可能不会产生同样的效果，反之亦然（8.2节）。

现有研究非常强调高质量教师的重要作用（8.3节）。这方面的证据对于正在实施的政策的性质具有清楚的含义。由于很难描述高效率教师的背景和特征，所以，运用资格审查和政府管制来确保建立高效率教师队伍几乎是没有希望的。

这种结论，加上可获得的证据，指出了集中关注影响教育结果的激励机制非常重要，通过构筑教育体系的制度结构，在一定程度上可以很好地将激励机制建立起来（8.4节）。尽管教师雇用、报酬和保留的准确细节在各国迥然不同，但证据表明，一套业绩激励安排总体上是非常重要的。有证据表明，一些教育政策能够给人以希望，例如建立有效的问责体系、推动选择和竞争、对成绩优秀者提供直接奖励。同时，正如我们前面从经济结果角度看到的一样，将注意力集中到关于学校出勤率和教育程度这样一些看似合理的代理变量，结果可能对学生的认知技能很失望。因此，关键是毫不动摇地关注政策目标：提高学生成绩。

到目前为止，我们讨论知识资本所强调的问题忽略了教育政策的一个重要维度，这在很多国家都是核心问题，就是提供更公平的结果分布。尽管鼓励提高统一的入学率不一定能够增进知识资本，但是，各种可能增进公平的项目，包括扩大学前教育、推迟学生分级、重视通识课程，也对社会的整体知识资本产生直接的影响。公平有可能和改善成绩形成互补，或者说，公平能给决策者提供一个权衡。