“五四宪法”的制定——中国民主立法的开端

自五四运动开始，国人便开始了艰辛的民主探索。由于国人数千年习惯于“君君臣臣”，习惯于“人主我民”，加之统治阶级“君主之梦”与现实体制之阻挠，“德先生”起初来到中国仅仅停留于口号。尽管是口号，但它唤醒了正在觉醒的充满家国情怀的仁人志士，使其对此孜孜以求。直至1954年9月20日，第一届全国人大第一次代表会议全票通过了《中华人民共和国宪法》（俗称“五四宪法”），中国人民的民主梦才得到了宪法性的宣誓与诠释。这部宪法可以说是中国民主立宪的开端，书写了社会主义宪法的新篇章，对后来直至今天的宪法都产生了深远影响。回顾这部宪法的制定，重温“五四宪法”的内容，我们不得不说这是一部真正体现“民主”的、“得人心”的宪法。再看它那悲剧的命运，不禁令人扼腕叹息。60年后的今天，我们再看这部宪法的荣辱得失，对于完善宪法实施与监督机制能够起到察古观今，以启后人之效，意义重大而深远。

“五四宪法”是在《中国人民政治协商会议共同纲领》的基础上正式颁布的第一部社会主义宪法。它总结了新中国成立后的实践经验，吸收了不同法系的优秀法治文明成果，相较于后来的历次宪法修改，“五四宪法”的制定过程，最大的特征就是“民主性”，它的民主性主要是通过广泛征集民意，让最广大群众参与了宪法草案的讨论，是全民讨论后的智慧结晶。

何为“民主”？简言之就是人民自己当家作主，马克思主义的民主观认为：民主属于上层建筑，是建立在一定的经济基础上的；“争得民主”是无产阶级解放的首要条件；社会主义民主的本质是人民当家作主；社会主义民主是比资本主义民主更高类型的民主。在新中国成立之初，广大民众渴求在中国共产党的领导下改变过去被奴役被剥削的状态，黄炎培与毛主席在延安关于“历史周期律”的谈话，也充分说明新中国的第一代领导人找到的跳出“‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’的周期律”就是“民主”，毛主席认为“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”。无论从民众的心理渴求还是从领导人的沉思探索来看，民主是当时国人共同的呼声、共同的追寻，也正是人民对民主的渴求，反映在“五四宪法”制定中就是要充分体现并保障民主的实现。

从“五四宪法”的制定过程我们可以就可以看出，民主是这部宪法不二的价值追寻。1952年11月中央就决定要着手准备召开全国人大制定宪法。1953年成立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会，1953年下半年，在刘少奇主持下，开始了全国范围的人口普查、选民登记和基层选举。1954年1月31日完成了宪法草案初稿，同年3月23日，党中央向宪法起草委员会第一次会议提交了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。1954年5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布，直至同年6月11日，宪法起草委员会举行了七次正式会议讨论，全国政协及其他机关组织了8000余人参加讨论，提出意见达到近6000条。再到9月之前，此间交由全国人民讨论长达三个月之久，先后有1.5亿人参加讨论，当时全国总人口才4亿，足见参与制宪的主体广泛性；提出的意见多达138万条，足见征集意见的充分而广泛。据统计，在这三个月里，全国各地普遍成立宪法草案讨论委员会，宣传员和报告员组织各种宣传与讨论，很多地区参加讨论人数达到当地成年人的70%以上，部分城市高达90%以上。

从参与主体来看，“五四宪法”的制定中汇集了不同社会阶层的意见，包括政治精英、知识分子、普通农民、工人等，是多元主体集体智慧的结晶。从知识背景来看，主体组成既有来自本土的深受中华法系传统法文化影响的学者，也有来自英美法系回国的专家，还有来自大陆法系学成归来的政治精英，正是这种多元性，才使得“五四宪法”充满民主性。根据“五四宪法”的制定程序以及民众参与程度，我们可以说“五四宪法”的制定过程是全民参与、全民讨论的过程，也是新中国成立后第一次大规模有序的践行民主的一次成功尝试，充分体现了社会主义民主的优越性。

除了制定主体和制定程序反映了民主之外，从制定内容来看，“五四宪法”更是名副其实的人民宪法。这部宪法充分体现了人民意志，对人民的权利给予充分肯定与保障，规定公民享有广泛的自由和权利。比如宪法的第85条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”宪法第90条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”“五四宪法”为了保障人民权利，也对国家公权力作了规定。在公权力方面，这部宪法明确规定了权力归属以及权力行使方式，即中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人。对于权力的行使方式，基于国情考虑，“五四宪法”创造性地规定了人民代表大会制度、人民民主专政制度等。这些制度设计既能够保障人民意志的表达，又能够高效实现对国家的治理，充分展现社会主义民主与集中的统一。

通过前文“五四宪法”的制定过程及其内容，我们可以断定它是以民主为核心，以东方本土资源为材质、兼采西方法治花絮的，全民共同作为“裁缝”精心制作的一件“新衣”。这件“新衣”满足了人民对民主的渴求，但是能否真正穿上，能否让“金玉”表其外、存其中，舒其心则是另一个问题了。“五四宪法”的命运没有逃脱“自古红颜多薄命”的规律，也在短暂的实施中遭受中国现实的政治冷遇，被“七五宪法”“七八宪法”所代替。

自50年代后期开始，在政治上的“左倾”错误指导下，民主被异化为群众的“大鸣、大放、大辩论、大字报”，阶级斗争被扩大化、普遍化，党内民主、人民民主、法治都遭到重创，法治领域甚至出现了“砸烂公检法”的标语与行动，这种背景下，“五四宪法”也就成为一纸空文。人民代表大会制度——这一代表民意的制度设计在1964至1975年的10年间仅仅举行过一次会议，程序上还严重不符合宪法规定。1975年开始全面修宪。从程序上讲，“五四宪法”规定的修宪程序没有得到遵守，修改宪法起草委员会是由中央决定成立的，毛泽东为主任，林彪为副主任，委员包括全体政治局委员（19人），政治局候补委员（4人），各省、自治区、直辖市党的核心小组负责同志（24人），以及其他8人。虽然修改后的“七五宪法”对“五四宪法”有所承继，但是主要内容和体系远远背离了“五四宪法”。

一部宪法无论其措辞多么完美，逻辑多么严谨，结构多么完整，若不能从神坛走向世俗并融入世俗而又指导世俗社会的生活，那么这部宪法就犹如一尊表面完美而缺乏精神引导的佛像。“五四宪法”就犹如一尊雕刻精美却无名的佛像，再虔诚的信徒也不知道这尊佛是象征什么，所以面对它，内心感受不到威慑力，更不知道面对它的时候我们应该作出哪些内容的祈祷与自省。所以说，这部几乎未真正实施过的宪法，悲剧即在此。

今天，透过历史我们沉思：何为宪法，宪法何为？“五四宪法”是我国民主立法的开端，它开启了全民参与制宪的先河，从制宪程序到宪法内容都充分体现了社会主义宪法的民主性。然而，观其命运，令人叹息。为何一部充分体现民意的宪法却遭到现实的如此冷遇？“五四宪法”悲剧的产生原因是多方面的，概言之，主要有三：其一，家国一体、家国重构的历史文化传统对国民的影响使得宪法主导下的法治文化观念难以形成，个体的民众也就无意识、无能力去对抗非理性的人治政治主导下的国家行为，全民或无意识、或无奈地共同虚置了“五四宪法”。其二，党的领导全面覆盖国家和社会，党在革命年代给人民带来的利益以及党对“五四宪法”制定的领导使民众充分信任党代表的是全体人民利益，使人民对党形成了信任利益的依赖，然而党在革命时期依靠政策和决定、命令来领导的执政习惯在有了宪法以后却没有得到及时的转变，使得民众依旧随着党对“五四宪法”的虚置而虚置，随着党对“五四宪法”的背离而背离。简言之，就是没有妥善处理好党的领导与宪法的关系。其三，“五四宪法”自身有局限性，文本自身规定模糊，许多问题的定性与现实的脱离等，这些都在一定程度上影响了这部宪法的实效性。

通过“五四宪法”的悲剧，我们应该理性对待宪法何为这个问题。无论制定多么精美的宪法，必须从天国的神坛走向世俗的烟火人间，必须让一部宪法成为“活法”，成为“行动中的法”，唯有如此，宪法的生命才不至于终结。退一步甚至可以说，精美的文本和有效的实施之间，前者并不重要，美国的宪法是世界公认的实施最好的宪法之一，但是它只有七条。所以，今天在全面推进依法治国的进程中，“五四宪法”特别有启发和借鉴意义，我们必须认识到依法治国就是依宪治国，认识到法律的生命在于实施、宪法的生命在于运行。

当然，也必须牢记“五四宪法”的历史遗产，诚如许崇德老先生所言，它（“五四宪法”）是中国宪法历史的分水岭，站立在岭巅前后顾盼，但见旧宪法犹如泥沙堵塞的涓涓浊流，而前望新宪法（“五四宪法”），则似同清澈江涛，浩浩荡荡。