第五章

立宪共和国：北京政府，1916—1928年

1916年6月的袁世凯之死，预告了军阀时代的到来；然而在随后军阀混战的十几年中，北京政府始终是中国国家主权和人民瞩望统一的象征。在既无王朝，又缺少强有力的人物和执政党的情况下，北京政府仍代表着国家观念；普遍的宪政信念在支撑着这个政府。在世纪更迭之际，这个信念随民族主义的兴起在中国爱国者中滋长。

当中国训练和装备的海军，在1894年至1895年的中日甲午战争中全军覆没时，许多政治上的有识之士已经认识到，仅是技术和军事的“自强”还不足以救中国。这些有识之士还被这样的机遇所打动，以为世界上所有最强大的国家，包括日本，大都在近代通过了宪法。此外，国外新的政治科学的专家断言，起草一部适合得当的宪法，无论在何处，都是有效稳定政府的关键。事情已很清楚，只有宪法才能使中国强盛。

但中国应采取何种形式的宪法，众说纷纭，莫衷一是，大多数中国政治思想家在两个问题上意见是一致的。第一，政府和人民的利益基本是一致的，但中国却是积贫积弱的国家，这要归之于人民的被动状态。对此，只有通过诸如选举、学会及立法机关等参与制度，允许民众直接关心政治，才能予以克服。正如维新派人士康有为在1898年所称：“臣窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故……人君与千百万之国民合为一体，国安得不强？”

第二，中国历史上社会动荡的主要原因，在于权力关系界限的含混不清，导致皇位继承权的争夺，大臣之间的冲突，地方官员的专横跋扈；凡此只能由民众起义才能遏止。但在立宪制度下，正如康有为弟子梁启超在1900年所云：“君位之承袭，主权之所属，皆有一定……大臣之进退，由议院赞助之多寡，君主察民心所向，然后授之……民间有疾苦之事，皆得提诉于议院……故立宪政体者，永绝乱萌之政体也。”

康有为、梁启超等保皇派人士相信，在中国人学会自我管理之前，应有一个训导阶段。按照中国政治思想的传统治国概念，政治家在逐步引导民众进入参与制度时，应教育与惩戒并用，以维护公共秩序。而孙逸仙领导的共和派争辩说，中国的未来如同修建铁路，“中国而修铁路也，将用其最初粗恶之机车（君主立宪）乎？抑用其最近改良之机车（共和国）乎？”清廷曾对康、梁悬赏欲得其首，而后终接受其主张，于1906年下令实行君主立宪。但在清廷尚未颁布立宪之前，革命军起而共和派获得了胜利。

从某些方面来看，1906年清帝的立宪诏书，比之辛亥革命更为明确。共和国的理念，在1911年后，至少受到君主主义者的三次挑战，即是袁世凯称帝的冒险行动，1917年张勋导演的宣统皇帝复辟，以及30年代伪满洲国复活的“王道”。但自1906年以来，甚至在1949年之后，对于这种或那种形式的宪法，从未产生过重大怀疑。的确自清朝末年起，公众就意识到不仅对国家，而且对政党、商会及各个利益集团，宪法都是必不可少的。

一些省份也制定了宪法，这一趋向最重要的例子，就是20年代初的“联省自治运动”。在湖南、四川、广东及其他南方省份的领导人争辩说，如果各省能使自己摆脱军阀混战，去寻求自身的稳定和发展，整个国家将会因此而强盛起来。但在以什么方式达此目的时，“关于中央政府与各省地方政权之间的权限，及各省地方政权结构的讨论时，便出现了无休止的争论，纷纷引证1815年的日耳曼联邦、瑞士联邦、美利坚合众国、加拿大、澳大利亚为例，评论中国此时颁布或起草的各省省宪；但出于技术和法律的观点，而不是基于中国的现实”。有几个省草拟了省宪，其中之一（湖南）还在短期内实行过。但联省自治运动，并未能将中国从军阀混战中挽救出来。相反，一些军阀为了实行否定中央集权的策略，欣然颁布其联省宪法。

尽管有许多失望，但近代中国人对宪法仍持坚定不移的信念。对此如何解释？在近代的西方，如同在中国一样，宪法的效力是不确定的，但又是必不可少的。无论在东方或西方，宪法的概念，都是从国民的基本信念中汲取活力。在个人主义的西方，宪法被视为保护个人权利，调整人群之间利益冲突的准则。在中国，宪法被视为凝聚集体力量，对当前社会目标的基本表述，也被看作是促进共识和防止误失的手段。因此，中国的宪法，一直被认为容易随社会目标的变化而改变。

宪法还具有实用主义的功效。对于正力争在世界获得一席之地的中国来说，宪法是现代国家标志的重要组成部分；宪法也是统治者要求承认其合法性的根据。早期共和国的宪法，允许小范围的集团可以宣称，其角逐政治权力是合法的；而革命力量（国民党、共产党、学生、工会）的活动则是非法的。这些集团可以认同忠于宪法的必要性，却又对宪法的诸条文含义争吵不休。

总之，不论是在中国或在其他地方，也不论是在民国初年或在其以后，对宪法的赞同基于两个原因：一是宪法对于杰出人物具有便捷的实用价值，二是对宪法有能力使国家变强的信心。这种赞同是相当真诚的。在1916—1928年间，费了大量精力去草拟宪法，争论条文，谴责对手违反宪法，祝贺同盟者恢复宪法。在另一方面，随着1916年以后派系冲突的每一次循环，政客们玩弄立宪的谎言也明显增加；而民众对民国共和政体的支持，则相应地下降。其最终结果，是使自由共和国的观念信誉扫地，并产生了一系列权力主义政权，其中的第一个是国民党的国民政府。从一定意义上说，晚清的君主立宪派观点已取得胜利。训导的观念，并不是君主政体本身，而只是其争论的中心。自1928年以迄于今日，中国政府一直受着这个或那个列宁式政党的控制，其目的在于避免重现民国初年的混乱。