第三章 农村土地管理

本章考点点拨

（1）我国的土地政策；（2）土地所有权的类型；（3）集体土地所有权和使用权；（4）土地承包经营权；（5）宅基地使用权。

第一节 土地概述

考点1：我国的土地政策

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的一项基本国策。

考点2：土地所有权的类型及农村土地的分类

一、土地所有权的类型

（一）国有土地

即全民所有的土地，简单说就是由国家享有所有权的土地。主要包括：（1）城市市区的土地；（2）农村和城市郊区中被依法没收、征收、征购为国有的土地；（3）国家依法征用的土地；（4）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（5）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（6）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

（二）集体所有的土地

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

二、农村土地的分类

（一）三大地类

1. 农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。

2. 建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括商业、工矿、仓储、公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。

3. 未利用土地：指农用地和建设用地以外的土地。

（二）农用地分类

1. 耕地：指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地。还包括草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和田埂。

2. 园地：指种植以采集果、叶、根茎等为主的集约经营的多年生木本和草本作物（含其亩圃），覆盖度大于50%或每亩有收益的株数大于合理株数70%的土地。

3. 林地：指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，不包括居民点绿地，以及铁路、公路、河流、沟渠护路、护岸林。

4. 牧草地：指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地。

5. 其他农用地：指上述耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地。

第二节 集体土地所有权与集体土地使用权

考点1：集体土地所有权

一、集体土地所有权概述

（一）集体土地所有权的概念

集体土地所有权是指农村集体经济组织，对依法属于其所有的土地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。

（二）集体土地所有权的范围

我国《宪法》规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。该法第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

同时，《物权法》规定，集体所有的不动产和动产包括：

1. 法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；

2. 集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；

3. 集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；

4. 集体所有的其他不动产和动产。

二、集体土地的征收

（一）征收与征用

1. 征收：是指国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或者集体所有的财产所有权或者其他物权的行为。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

2. 征用：是指国家为了公共利益的需要而依法强制取得原属于私人或集体所有的财产的使用权的行为。因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产，被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人；单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

3. 征收与征用的区别：我国《土地管理法》及其实施条例都是在1998年颁布并于1999年1月1日实施的，当时没有区分征收与征用。2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过修改决定，在用语上，将原来混用的征用、征收修改为征收，修改之后，《土地管理法》仅第2条第4款提及“征用”，即“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。除此之外，该法均使用“征收”一词。《物权法》颁布后，在第42条、第44条及第121条中对征收、征用做了较明确的规定，按照《物权法》的规定，征收和征用的区别为：

（1）法律效果不同：征收是财产所有权发生了变化；征用是所有权没有变化，使用权暂时发生了变化。因此征用的结果，如果标的物没有灭失，则仍需要返还给权利人；而征收则不存在返还的问题。

（2）适用对象不同：征收是针对土地、房屋等不动产，不包括动产；征用则不动产和动产均可适用。

（3）适用条件不同：二者都是为了公共利益，但是征用还要求必须是为了抢险、救灾等紧急需要。

（二）农用地转成建设用地的审批

农用地转为建设用地，需要办理农用地转用审批手续。由省（区、市）人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及到农用地转为建设用地的，须由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地规模范围之内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，要按土地利用年度计划分批分次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。其他建设项目用地，涉及农用地转为建设用地的，由省（区、市）人民政府审批。

（三）征收土地的审批

征收下列土地须由国务院批准：

1. 基本农田。

2. 基本农田以外的耕地超过35公顷的。

3. 其他土地超过70公顷的。

征收上述范围以外的土地的，由省（区、市）人民政府批准，并报国务院备案。国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

（四）征收土地的程序

在征收土地依法报批之前，需要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确实有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必要材料。

在征地方案依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限之内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，被征地农村集体经济组织和农户对补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调；如协调不成功，由批准征收土地的人民政府进行裁决。

三、集体土地所有权的行使

《物权法》第60条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（2）分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；

（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

四、行使集体土地所有权涉及的问题

集体土地所有权在行使的时候，也要受到一定程度的限制，需要注意以下几点：

1. 行使集体土地所有权的主体是分散的，集体所有的土地属于各级劳动群众所有。国家土地所有权的主体是国务院，其代表国家行使。

2. 集体土地所有权不能随意转让。其流转仅限于国家基于公共利益的需要而征收，在征收的程序上必须符合法定条件和程序。

3. 集体所有的土地不能出让。集体土地只有先通过依法征收转变为国有土地后才能出让。

4. 集体所有的土地的用途有严格的限制。只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设。

5. 地表或地下的矿产资源属于国家所有，不因其依附土地的所有权或者使用权不同而改变，这就是说集体土地的地表或者地下的矿产资源都属于国家所有。

6. 集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

考点2：集体土地使用权

一、集体土地使用权概述

土地使用权是指土地使用者根据法律、合同的规定，对国家或集体所有的土地享有的占有、使用和收益的权利。土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权。

集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

集体土地使用权的主体为特殊民事主体，主要为集体经济组织及其成员，集体经济组织设立的企业和公益性组织，只有在法律、行政法规规定允许的个别情况下，才可包括集体经济组织以外的单位和个人。

二、转让集体土地使用权涉及的问题

（一）集体土地使用权的对象

集体土地使用权的对象包括两类：

1. 农用地：包括耕地和其他农业用地，以及可以用于农业开发的荒山、荒滩、荒沟、荒丘等；

2. 建设用地：包括宅基地、乡镇企业用地和公益用地等。

（二）集体土地使用权转让的限制条件

《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。也就是说，农业用地的使用权在集体内部能够依法转让，但是不能改变其土地性质。建设用地中的宅基地，符合法律规定也能在一定范围内转让。

1. 集体内的农业用地使用权转让只能在农业集体内部自愿流转，并未改变集体土地使用权的性质。

2. 承包土地转让。《农村土地承包法》允许土地承包经营权流转，这就是说，承包的土地经营权可以依法转让。

3. 宅基地的转让。《物权法》中规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。

第三节 土地承包经营权与宅基地使用权

考点1：土地承包经营权

一、农村土地承包经营制度概述

农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。国家依法保护农村土地承包后土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

二、土地承包经营权内容

土地承包经营权是以对物的占有、使用、收益为内容的权利，在性质上是对物的支配权。该权利的实现方式为承包，分为家庭承包和其他方式承包。家庭承包是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位的承包方式，其他方式的承包包括招标、拍卖、公开协商等。土地承包经营权的设立目的是将农村土地用于农业生产，主要从事种植业、林业、畜牧业、养殖业等农业经营活动。

土地承包经营权是农民的一项非常重要的权利，包含着诸多权利内容。

（一）经营自主权

经营自主权也称经营决策权，它是指在生产经营过程中，承包人自行决定干什么、干多少、怎样干的权利。给予承包方经营自主权，就可使他们成为独立的商品生产者，关心生产、销售情况，收益与经营效果挂钩。但应当注意的是，承包方虽然可以决定干什么、怎么干，但是承包经营自主权应该在法律、行政法规规定允许的范围内自主，不能利用经营自主权进行非法经营，否则会受到法律的制裁。

（二）收益权

收益权是指承包方通过自主在承包地上进行经营活动后，占有经营所得利益的权利。如村民在承包地上种植了果树或者农作物，产生的收益就应该归承包人所有。

（三）收益的处分权

收益的处分权是指承包方可以对自己经营的收益自行予以处理，可以留给自己或者送给别人，也可以当作商品将其出售。

（四）流转权

流转权是指承包方可以将承包的土地自行采取转让、转包、互换、出租等方式使其拥有的土地承包经营权流转给第三人，由第三人行使部分土地承包经营权。

（五）优先承包权

优先承包权是指在土地承包经营权流转过程中或者将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人过程中，本集体经济组织的成员在同等条件下有优先于本集体经济组织以外的单位或者个人获得土地承包经营权的权利。

（六）继承权

继承权是指承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人继续享有原承包合同法定及约定的权利。

三、农村土地承包涉及的问题

（一）家庭承包的程序

本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；公开组织实施承包方案；签订承包合同。

（二）家庭承包的期限

耕地的承包期为30年；草地的承包期为30年至50年；林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。

（三）土地承包经营权的保护

1. 一般保护

承包期内，发包方不得收回承包地。承包方于承包期内全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意见保留其土地承包经营权或者允许其进行经营权的流转。承包方于承包期内全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意，并报上级有关行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

发包方不得在承包期内单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠债。

2. 特殊保护

（1）对外出务工农民土地承包经营权的保护

对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权的，必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。

（2）禁止收回欠款缴税费或抛荒土地农户的承包地

任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。

这里需要注意的是：对于抛荒地，根据《土地管理法》第37条第3款规定，承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止发包合同，收回发包的耕地。而此处禁止收回的规定在国办发明电〔2004〕21号《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中提及，从法律效力上，后者并不能对前者进行修正或变更，否则有越权之嫌。2005年，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第6条对此进行了调和：“……（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。”

（四）土地承包经营权的流转

通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

土地承包经营权流转应当遵循以下原则：平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；受让方须有农业经营能力；同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。

土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有。

（五）土地承包经营权特征

1. 承包经营权是存在于集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。这就是说，承包经营权的标的，是集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，而不是其他财产。有的集体组织，按承包人承包土地的数量，作价或不作价地分给承包人部分耕畜、农具或其他生产资料，这是附属于承包经营权的权利。

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，由发包人与承包人订立承包合同，约定双方的权利和义务。而农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

2. 承包经营权是承包、使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。承包人对于承包土地等生产资料有权独立进行占有、使用、收益，进行生产经营活动，并排除包括集体组织在内的任何组织或个人的非法干涉。这里应当指出的是承包人并不取得承包土地或其他生产资料的全部收益的所有权，而是要依约定数额（承包合同）将一部分收益交付与发包人，其余的收益归承包人所有。由于土地这一生产资料的特殊法律地位，承包人对之并无处分权。

3. 承包经营权是为种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用收益集体所有或国家所有的土地等生产资料的权利。这里的种植，不仅是指种植粮食、棉花、油料等作物，也包括树木、茶叶、蔬菜等。另外，在承包的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂水面经营林业、牧业、渔业等，都属承包经营权的范围。

4. 承包经营权是有一定期限的权利。农民集体经济组织的成员承包本集体经济组织的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其期限为30年。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

单位、个人承包经营国有土地，或者集体经济组织以外的单位、个人承包经营集体所有的土地，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营的期限由承包合同约定。该期限虽然由当事人在承包合同中加以约定，但应当根据从事承包经营事业的具体情况，确定承包经营的期限。例如开发性的承包经营（如开荒造林），由于生产周期较长，需要多年的投资，期限可以长些。这既有利于土地的开发利用，也可以避免承包期限过长不利于对土地所有权的保护。

考点2：宅基地使用权

一、农村宅基地概述

农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。

二、宅基地申请条件和步骤

（一）申请条件

1. 因子女结婚等原因确需分户，缺少宅基地的；

2. 外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；

3. 因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。

农村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：

1. 年龄未满18周岁的；

2. 原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的；

3. 出卖或者出租村内住房的。

（二）申请步骤

农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

三、宅基地管理的基本原则

1. “一户一宅”原则，农村村民一户只能拥有一处宅基地；将原住宅出卖、出租、赠予或改作生产经营用途再申请宅基地的，不予批准；禁止城镇居民到农村购买宅基地。

2. “集约用地”原则，鼓励村庄土地整理和旧村改造，鼓励自然村向中心村或中心镇集中。