三、国际公共管理的逻辑起点

国际公共管理是公共管理在国际层面的扩展，国际公共管理的逻辑起点问题与公共管理的逻辑起点问题相通，也可以由几个不同的视角来阐释。

（一）合作视角

合作的核心是国家之间在利益方面具有交汇点，这构成了国际公共管理产生的基础。罗伯特·基欧汉将这个起点设置在霸权不复存在的条件下展开。他认为，利益问题是研究合作的重要出发点，“在一定条件下合作能在利益互补的基础上发展起来，国家间的共同利益只有通过合作才能实现。”所以，合作与其说是追求崇高理想的努力，不如看作是国家达到利己主义的政治经济目标的手段。与基欧汉不同，肯尼斯·奥耶将逻辑起点的背景界定为无政府状态，他写到：“国家存在于持久的无政府状态中，主权国家对自身利益的追求不会受到集中权威的限制”，因此他提出“报偿结构”概念，以描述在不同情况下的合作对于实现共同收益的必要性。这种共同收益之下，国家也能满足个体利益。这种共同利益与个体利益呈现利益竞合状态。“国家的确在无政府状态下通过合作实现了共同的目标。虽然没有任何最高的国际权威，国家经常约束自身行动以促进相互收益。虽然没有国际主权者来实施协议条款，国家能通过默契式合作、正式的双边和多边谈判以及国际机制的创建来实现共同的利益”。在此基础上，学者们对国家之间利益竞合与合作的关系做了进一步深化。海伦·米尔纳将利益竞合的结果具体化为绝对收益、相对收益和互惠互动。她指出，首先，当国家采取互动互惠政策的时候，合作行动将成为可能。国家间进行合作是为了实现绝对收益，但一定条件下，国家也追求相对收益。其次，要实现合作，合作者必须形成认识的一致，特别是共同的利益和价值取向，对问题和解决方法的一致认识。第三，如果行为者发生冲突所付出的代价低，则合作的可能性就小；如果代价高，合作反而可能，甚至在无政府状态下也是这样。第四，国内的政治利益对国际合作非常重要。因此，国内政治制度、利益集团和公共舆论对国家在国际上采取什么战略和政策起决定作用。

（二）安全视角

与美国学者相区别，欧洲学者更注重将这种利益竞合基础上的合作关系作为为国际安全问题来思考，他们提出：在特定区域中，各国国家之间存在着共同的安全利益。他们之间是一种“同舟共济、荣辱与共”的安全复合体关系。正如布赞所言，“这些国家间关系被打上了‘安全相互依存’的烙印”，“像政治化一样，安全化也必须被作为一种‘主体间的’过程来理解”。这种安全关系不仅政治和军事领域，也同时存在于经济、社会和环境领域，这些领域并非孤立地起作用，而是紧密交织在一起。在军事领域，以欧洲地区为例，国家面临的军事威胁越来越少，参与维持和平行动和人道主义干涉等国际公共管理的使命上升；在政治领域，多样化的超国家安全目标日益变得重要；在社会领域，合作指涉对象是大规模的、能够不依赖国家而独立运行的“集体认同”，比如民族和宗教；环境领域，国家合作指涉对象范围非常大，既有微观方面的个别物种保护问题，也有宏观方面的全球气候问题。而且，所有这些因素之间的互动非常复杂。他们认为，安全复合体的构建依赖于一系列基本因素，包括复合体的边界、复合体的无政府状态、复合体的权力结构和限定在独特地理区域内牢固的友善与敌意关系四大变量。“友善”关系指的是一系列从宣布支持到一体化的联盟行为；“敌意”关系也包括一系列可以由制度表现出来的行为。由此形成“冲突结构的安全复合体”、“安全机制结构的复合体”和“安全共同体结构的复合体”三大类型。这种“安全复合体”既是竞争的相互依存，也是共同利益的相互依存。

（三）国家间博弈视角

第三个视角是从国家间博弈方面来观察国家间利益竞合到国际公共管理的生产的过程。博弈（game）一词指某些个人或组织作出相互有影响的决策。博弈的结局，不仅取决于本人或本组织的行动，还取决于对方或其他方的相应行动，比如我们常见的象棋、足球、篮球比赛都是这样。博弈论是研究两个或两个以上参加者在对抗性或竞争性局势下如何采取行动，如何做出有利于自己的决策及其均衡的问题。它提供了一种研究人类理性行为的通用方法，运用这些方法可以清晰地分析各种社会力量冲突与合作的形式。博弈论最初是数学中运筹学的主要方法论，然后被运用到经济学和管理学中，最早关于博弈论的记载来自田忌赛马。

这种视角的出发点是“主权国家都是平等的国际关系主体，它们之间为了各自的利益而不断地进行斗争，这种斗争就形成了一种博弈”。国际公共管理的起源与国际合作的出现，本质上是通过行为体间复杂的谈判和博弈的过程来完成的。为了描述和解释这个复杂的过程，许多学者采用了博弈论的方法分析问题，例如默顿·卡普兰在1957年出版的《国际政治的系统过程》（System and Process in International Politics）中，有三章关于国家间对策分析，所采用的方法完全是博弈论。托马斯·谢林在1960年出版的《冲突的战略》（The Strategy of Conflict）中也大量运用了博弈论的分析方法。罗伯特·阿克塞尔罗德（Robert Axelrod）在1984出版的《合作的进化》（The Evolution of Cooperation）中也使用了博弈论方法，分析了重复博弈中的“一报还一报”策略，为分析个人、组织以及国家间合作的产生和进化提供了新的思路。此外，罗素·哈丁（Russell Hardin）、莉萨·马丁（Lisa Martin）、詹姆斯·门罗（James Morrow）、邓肯·斯奈德尔（Duncan Snidal）都在国际关系中用博弈论来分析国际合作问题。现实中，国家间合作面临的具体问题、博弈过程和内容以及其关系维持和巩固的方式都是不一样的。因此，合作的形式可以是多样的。为了更清晰的表达，本书做了简化，只通过博弈方法介绍其中的一种最典型的解释模式：囚犯困境。

如图2-1所示，在特定的情境中，两个犯罪嫌疑人作案被抓住，分别关在不同的房间里隔离审讯。对于警察来说，如果没有一个人招供没有任何证据只能释放他们（两者获益3分）。警察告诉他们，如果谁先坦白将立刻释放，并获得一定的奖金（获益5分），而不招供的那个面临是绞刑（分值为0）；若两个都招认，则都可保住性命，但要关3年（两者获益1分）。这种情况下，囚犯a和囚犯b都有两种策略可以选择，第一种选择是保持沉默与同伴合作，第二种选择是招供而背叛同伙。这样会有4种可能的结果：①结果一，如图中象限左上角，囚犯a和b都获得自由，都获益3分；②结果二，如图中象限左下角，囚犯a保持沉默，囚犯b招供了，b被释放并拿到奖金，获益5分，囚犯a被绞死，分值为0；③结果三，如图中象限右上角，与结果二相反，囚犯a背叛，被释放并得到奖金，获益5分。囚犯b因守信而被处死，分值为0；④结果四，如象限右下角，囚犯a和囚犯b都供认并都被关了3年，分值都为1。

图2-1　囚犯困境

在知道了可能的结果后，但不知道狱友的决定，且又无法与之沟通或协调的情况下，各个孤立的囚犯该选哪种策略最合理性呢？作为理性人，最佳的选择是招供因而背叛同伴。这个选择最好的情况是能带来自由和金钱，获益5分；最坏的情况则是坐牢3年，获益1分。但如果选择不招供，则最多是获释而得不到钱，获益3分；最坏则是惩罚更严，将上绞架因而归零。“因此，对方背叛，你也背叛将会更好些。这就是说，如果你认为对方将合作，你背叛能得到更多；如果你认为对方将背叛，你背叛也能得到更多。所以无论对方如何行动，你背叛总是好的。”所以，相同的逻辑对另一个人也同样适用，每个理性囚犯在信息不完全的情况下，出于自我利益必定是选择背叛对方，这一选择报酬较高而惩罚较轻。囚犯a和囚犯b都会选择招供，导致最终结果四，如象限右下角，囚犯a和囚犯b都供认并都被关了3年，分值都为1。相比之下，最佳结果是，他们如果彼此合作保持沉默则可以马上出狱了，即结果一，如图中象限左上角，囚犯a和b都获得自由，都获益3分。由此可见，个体的理性选择，却招致从整体而言并非理性结果。“个体的理性导致双方得到的比可能得到的少，这就是‘困境’”。

在孤立的囚犯困境模式中，合作几乎是不可能的，但也有一定的破解之法。第一种方法是外在力量的管理。由某种权威管理囚犯行为，强制囚犯合作。对背叛行为强制扣分（图中扣分为X），如图2-2所示，使背叛者得不偿失，遏制其机会主义倾向。显然，当管理者对背叛行为惩罚的力度X足够大，使得5-X＜3，X大于2，则囚犯的选择倾向于合作，当双方在外在管理者的管理下都选择合作，并形成一个均衡，则个体理性与整体理性的矛盾就得到了解决。

注：X即管理者对背叛行为的扣分

图2-2　通过外在权威的管理破解囚犯困境

破解囚犯困境的第二种办法是“一报还一报”的重复博弈。美国学者罗伯特·阿克塞尔罗德（Robert Axelrod）通过计算机程序竞赛的形式来模拟囚犯困境的情境。他邀请了14位来自心理学、经济学、政治学、社会学、数学领域的参赛者，提交了模拟程序。竞赛是循环进行的，即每个参与的程序都会与其他程序相遇。按照事先宣布的竞赛规则，每一个参赛程序还要与它自己以及一个“随机”程序相遇。这个随机程序，以相等的概率随机选择合作或背叛。每轮比赛有200次对局。每次对局都会对对局方的分值进行评估。其中，由阿纳托尔·拉帕波特提交的“一报还一报”（tit for tat）策略名列前茅，它是所有提交程序中最简单，但结果是最好的。其后，阿克塞尔罗德公布了比赛结果和参赛程序的内容，并征集第二轮比赛的参赛者。这一次，他收到了来自六个国家选手的62个程序，包括上次参赛的一些选手的作品。有些程序复杂而精巧，有些程序特别针对“一报还一报”程序作了改进。而“一报还一报”程序未做任何改动。结果“一报还一报”再次获胜。由此，可见克服囚犯困境的方法是采取反复博弈的策略。在反复博弈的过程中，当事人会发现，相互对抗的机会成本会远远大于合作的预期收益，自己的背叛或侵犯会招致对方报复（一报还一报tit for tat），只要博弈不是有限次数的，那么最优结果是采取合作，达到稳定。其合作过程是这样演进的：“开始的状态是‘总是背叛’，而且它是进化稳定的。但是，基于回报的合作可以通过两个不同的机制取得立足之地。首先是变异策略（者）之间的亲缘关系。第二个机制得以一个小群体的形式出现，它们相互提供了一个有意义的相互作用的比例。基于回报的合作能够在一个非合作占优势的世界中产生，能够在一个多样化的环境中繁荣，而且一旦完全建立就能保护自己”。

囚犯困境是对现实有意义的抽象，正如戈登·图洛克所言，囚犯困境的状况并非像通常所说的那样，是一个特例或不现实的案例；相反，它适用于许多基本的社会交换过程，几乎所有的人类和人类群体之间的相互作用都能在囚犯困境博弈中找到自己的影子。对于作为人类群体的国家间关系也是如此。首先，正如破解囚犯困境的第一种方法所揭示的，由某种权威来管理囚犯行为，建立规则，实施规则，强制囚犯合作。对背叛行为进行惩罚，可以实现个体利益与公共利益的平衡。对于国际关系而言，这是一种国际公共管理行为，通过对国际规则的制定和实施来实现国家的个体利益与国际社公共利益之间的平衡。第二种解决方法中，双方的重复博弈是实现合作，走出囚犯困境的条件。对于国家来说，由于其具有连续性，更能进行重复博弈。这也充分展示了国家的个体利益与国际公共利益之间的冲突与合作所形成的竞合关系将指向维护这种平衡，惩罚破坏平衡行为的国际公共管理的产生。

通过上述分析，可以发现，虽然合作视角、安全视角、国家间博弈视角虽然侧重不同，着眼点不一，思考途径有较大区别，但对于国际公共管理产生的本质认识也是一样的，都认为，国家的个体利益与国际公共利益之间的冲突与合作所形成的利益竞合是国际公共管理的逻辑起点（见表2-2）。

任何研究都必须首先确立一个最基本的范畴作为逻辑起点，由它可以引申出整个理论逻辑主线，推演出整个研究的整体结构，指向理论的最终结论。本章的研究重心是探寻国际公共管理的逻辑起点问题。首先，从方法论角度对逻辑起点的规定性进行了阐述，认为其必须具备三个特征：最抽象、最简单的思维规定；是自己所处体系中的直接存在物；应揭示内在矛盾以及独享整体的一切矛盾萌芽。其次，从社会契约、马克思主义和新制度主义三个视角揭示了，在国内层面，利益竞合，即私人利益与公共利益之间的冲突与合作关系，是公共管理职能产生的逻辑起点。由此，为考察国际公共管理的逻辑起点奠定基础。第三，本章进一步推进至国际层面，从合作、安全和国家间博弈三个视角分析了国际层面的利益竞合，即国家的个体利益与国际公共利益之间的冲突与合作关系，是国际公共管理职能产生的逻辑起点。与国内层面的公共管理做呼应。当然，国家之间存在利益竞合并不必然推导出国际公共管理。也就是说，利益竞合是国际公共管理的必要而非充分条件，只是国际公共管理的产生的萌芽，它的充分成长还需要一系列重要的条件。这些条件中最重要的是国际公共物品问题，提供国际公共物品可以说是国际公共管理功能产生的基本依据。接下去我们将先分析公共物品与公共管理的关系，在此基础上理解国际公共物品对于国际公共管理功能产生的意义就相对清晰些。