第一章 社会组织的概念演变和发展过程

社会组织经历了产生、变化和发展的过程，它在社会发展过程中起着不可忽视的作用。国外政府与社会组织的合作已经积累了大量有益的经验，国内政府与社会组织的合作进入快速发展时期。研究政府与社会组织的合作问题，首先必须了解社会组织、民间组织、非政府组织和非营利组织等概念的界定、特征及概念演变的历史，回顾中国社会组织参与社会发展的过程和特点以及国内外政府与社会组织合作的含义、方式、经验和启示。

一、社会组织、民间组织、非政府组织和非营利组织的概念演变

“组织”是指为实现一定目标，由个体相互协作而形成的集体或团体。社会组织、民间组织、非政府组织和非营利组织概念的使用比较混乱，无论在国外还是国内都有不同的界定、特征表述及分类，因此有必要重新梳理和澄清这些概念之间的关系。

（一）社会组织相关概念界定

社会组织（Social Organization）一词在我国经常与非政府组织（Non-Governmental Organization）、非营利组织（Non-Profit Organization）、第三部门（The Third Sector）、中介组织（Mediate Organization）、志愿组织（Voluntary Organization）等混用，概念内涵重叠交叉。但只要仔细研究就不难发现，各种概念表达的内容侧重点不同，非营利组织侧重于强调其与企业的区别；第三部门强调的是其与政府和企业的区别；公民社会（Civil Society）则是从社会的非组织的角度描述社会组织，强调与政府之间的互动关系；志愿组织则强调其志愿性的特征。这些组织都是为了实现一定的社会目标而由社会成员相互协作形成的集体或团体。

1．什么是第三部门（The Third Sector）？

该概念最早由美国学者莱维特（T. Levett）于1973年提出。管理学大师彼得·德鲁克也认为：“知识社会必然是由三大部门组成的社会：一为公共部门，即政府；另一为私人部门，即企业；还有一个为社会部门。”一般而言，第一部门是指政府或公共组织（Public Sector），第二部门是指市场部门或企业，也称为工商组织（Business Sector），而介于政府与企业之间的统称为第三部门或第三组织（Third Sector）。当然，有些国内学者也称其为“第三域”。这三个组织系统从管理学上属于不同的领域，并具有不同的社会职能和组织目标。

第三部门从范围看，是指不属于第一部门和第二部门的其他所有组织的集合；从功能看，从事那些政府和企业不愿意做、做不了或者做起来没有效率的事情。根据康晓光的分类，第三部门在我国包括：人民团体类组织（八家，即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联）；国家规定的免登记社团（25家，如中国残疾人联合会、中国红十字总会等）；事业单位；地域性组织；民政部门登记注册的社会组织（社会团体、民办非企业、基金会三类）；在其他政府部门登记注册的第三部门组织（如业主委员会、宗教活动场所）；海外第三部门组织在中国的分支机构；挂靠在合法组织下的第三部门组织；在工商部门登记注册为企业法人、从事非营利活动的组织等。这种分类把所有从事非营利活动的组织都囊括在内，使我国第三部门显得很庞大。

2．什么是非政府组织（Non-Governmental Organization, NGO）？

非政府组织简称“NGO”，这一术语于1949年联合国首次使用，按照《联合国宪章》第71条规定推定的含义，NGO是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。最初，NGO这一术语被广泛应用于各种组织范畴，概括性很强，“此后，界定这些组织的术语逐渐开始复杂化，如‘自愿社团’、‘非营利组织’、‘国际组织’、‘非政府组织’、‘新社会运动组织’、‘人民组织’、‘要求具备会员资格的组织’、‘基层支持组织’、‘具有会员资格的支持性组织’等，还囊括了在意识形态、组织机构和实际活动等方面性质各不相同的范围广泛的组织，包括学校、医院、慈善机构、俱乐部、宗教的互助会、中介机构、职业协会、合作社、互助会、基金会、议会组织等。有人甚至认为应把国际犯罪网、恐怖主义者和分裂主义者组织、秘密社会和贸易组织也划入非政府组织范畴之内。”国外NGO的类型繁多，大概可以分为以下几种：

公民社会类组织（Civil Society Organization, CSO）；

捐助类社会组织（Donor Organized NGO, DONGO）；

环境保护类社会组织（Environmental NGO, ENGO）；

政府类社会组织（Government-operated NGO, GONGO）；

国际性社会组织（International NGO, INGO）；

技术支持类社会组织（Technical Assistance NGO, TANGO）；

草根支持类社会组织（Grassroots Support Organization, GSO）；

市场倡导类社会组织（Market Advocacy NGO, MANGO）。

“非政府组织”是至今仍广泛使用的一个重要概念，它的优点是强调社会组织的非官方性，不属于政府组织系统。国际上对NGO还没有一个统一的定义，西蒙斯（Simmons）用剩余法指出NGO的范围不包括企业、革命组织或者恐怖组织、政党。但目前学界比较认同美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）教授所给出的五特征法，即“组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性”。

由于1995年第四届世界妇女大会在北京召开，NGO概念在我国传播开来。王名认为，广义的NGO是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织。陈振明将许多学者的定义进行综合，界定NGO就是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性。与萨拉蒙提出的五个特征基本相同。

3．什么是非营利组织（Non-Profit Organization, NPO）？

非营利组织强调组织的非营利性，即不以营利或挣钱为根本目的。邓国胜曾将国内外对非营利组织的定义概括为四种方式，即从法律上定义、从组织的资金来源定义、依据组织的“结构—运作”定义、根据组织的特征进行定义。俞可平认为“非营利组织”概念突出了公民社会组织与企业和公司等市场组织的区别，但它容易模糊公民社会组织为了自身的生存从事的必要的有偿服务与营利活动之间的界限。许多社会组织为维持生存和发展，增强自身造血功能，不得不从事一些收取费用的活动，如助残类社会组织、残障儿童日间照料都会相应地收取一定费用，这在中国通常称作“有偿服务”。然而，确定一个“有偿”与“无偿”的“度”是非常困难的，营利与非营利应该依托“度”进行认定，这势必会出现另外一个争论不休的话题——用“非营利”来界定目前中国的公民社会组织，“非营利”标准如何认定。

4．什么是民间组织（Civil Organization, CO）？

民间组织是相对于“官办组织”或“政府组织”而言的一个常用概念。自1998年国务院将设于民政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局后，“民间组织”一词从此作为“非营利组织”、“非政府组织”的中国官方用语开始被正式使用。过去政府语境中的民间组织即今天的“社会组织”，包括社会团体、民办非企业和基金会。根据《中华人民共和国社会团体登记管理条例》，所谓社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”；民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织；基金会则指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。现在的民间组织（有时与社会组织混用）一般指不是由官方建立的民办社会组织。

5．什么是社会组织（Social Organization, SO）？

“社会组织”这一概念在美国使用得最为普遍，具体指在政府组织和以营利为目的的企业组织之外的一切志愿性团体、社会组织或民间协会。

社会组织在我国最初为官方用语，从狭义上而言，此概念最早出现于2004年3月召开的十届全国人大二次会议的政府工作报告中，报告在强调推进政府职能转变时，提出“要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介结构……”2004年9月，社会组织第一次写进党的文件，十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，为了适应加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新的新要求，要求“发挥社团、行业组织和社会中介组织具有提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力……加强和改进对各类社会组织的管理和监督”。2005年3月在十届人大三次会议的政府工作报告中，再次要求“进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。力求坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织去做，充分发挥社会团体、商会、行业协会和中介机构的作用”。

对“社会组织”比较完善、具体的表述是在2006年党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中。该决定在阐述“创新社会管理体制，整合社会资源”问题时，进一步提出：“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织反映诉求、提供服务和规范行为的作用。引导各类社会组织加强自身建设，切实提高自律性和诚信度。”在2007年党的十七大报告中，“社会组织”一词得到进一步确认。

在政府语境中，社会组织特指在民政部门注册的社会团体、民办非企业和基金会，这是狭义的理解。马庆钰认为社会组织在本质上就是那些“依法建立的、相对独立于政府系统和执政党系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或互益活动为主旨的非营利性、非政治性的一类组织”。从范围上看，社会组织和国际上使用的“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等是同一类组织，这是广义的理解。

6．什么是社会服务组织（Social Services Organization, SSO）？

社会服务组织是提供社会服务或以助人为目的的组织，服务对象是人和家庭，主要是社会处境不利、有特殊困难和需求的人，比如留守儿童、流浪儿童、残疾人、老年人、进城务工人员等等。国内学者较多提及社会服务组织，即从事社会服务或社会福利服务的社会组织，政府购买服务主要是向这类组织购买。“社会服务”正式出现在我国政府“十二五”规划（2011—2015）中，随后，社会服务组织的数量增长很快。

7．什么是草根组织（Grass Roots Organization, GRO）？

一般指民间自发组建的组织，大多是没有在民政部门注册的组织，如在工商部门进行了工商注册，或完全没有任何注册。此类组织及称呼属于中国语境中特殊阶段的特殊产物。政府从管理的角度将未在民政部门注册的社会组织统称为“草根组织”，而民间自发成立的组织也认同这种称谓，甚至后来在民政部门注册以后也常自称草根组织。我国还存在着一批社区内自发的组织，其自称为“社区组织”，这类组织基本在政府街道一级报告备案，但并未在民政部门注册，对于这类组织学术界出现两种观点：一种认为这类组织也属“草根社会组织”；另一种观点认为这类组织属于社区自组织，属自发的社区组织，虽未注册，但已报备，不属于草根社会组织，而应该独立地属于“社区组织”，是中国社区自治的必然产物。

总之，与社会组织相关的各种概念界定纷繁复杂，康晓光认为，我们应从社会组织所从事的事业来判定，而不应该拘泥于理论上的定义，即应该注重组织的实质而非形式。从组织的实质来看，以上组织都属于广义的社会组织。本研究的重点是在民政部门注册的狭义的社会组织。

（二）社会组织的特征

不同学者对社会组织的特征或者特性有不同的观点，最具权威的是莱斯特·萨拉蒙提出了NGO的五个特征，将具有以下五个特征的组织界定为NGO。

1．组织性

NGO应该“有根据国家法律注册的合法身份”，是正式设立的达到一定规模的公共组织，具有正规性。一般地说，应具有法人资格，有组织机构和法定代表人，组织能够持续运作，民政注册和工商注册的社会组织一般都具有这个特征。此外，不能忽视我国目前存在庞大的非正规性社会组织，其非正规性表现在：第一，不具备法人资格，即这些组织没有在政府管理部门进行登记与注册，如社区备案组织；第二，组织运行不稳定，由于无法获得政府的购买服务或资金支持，生存困难。

2．非政府性或独立性

NGO应该“既不是政府机构的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导”，独立性是社会组织追求的最高价值。在我国，不同类型的社会组织独立性差别较大。与政府关系密切的社会组织，特别是从政府体制中剥离出来的社会组织，独立性较弱，依赖性或依附性较强，我们亦不能就简单地认定其完全没有独立性。而与政府依存度不高的社会组织，如工商注册的草根社会组织，相对而言，独立性较强。

3．非营利性

NGO“不是为其拥有者积累利润”，非营利性即不进行利益分配，非营利事业活动得到的剩余额不在组织成员与理事会之间进行分配。非营利组织的功能是实现社会公益，而不以营利为目的，这一点将非营利组织与民间商业性组织区别开来。有人认为，营利性与非营利性的“度”非常难以界定，由于捐赠环境、基金会的发展不足、体制内吸等问题的存在，许多社会组织为了生存，往往会采取收取一定费用以维持自身发展的方式，而费用高低就涉及营利与非营利的界限，在中国，这个界限、标准尚未形成。但即使有营利收入，如果不进行利润分配，而用于提供社会服务，也是非营利性的。

4．自治性

NGO应该“有不受外部控制的内部管理程序”，即组织内部实行自主管理，而不是受控于外部组织。这一特性与独立性相关性较强，任何组织只有具有独立性，才能实现自治性，在我国高度依附的社会组织很难取得自治性。

5．志愿性

志愿性指社会组织的内驱力不是利益（利润）动机，也非权力原则，而是以志愿者精神为背景的利他主义和互助主义。这在社会组织活动与管理中得以体现，无论是实际开展活动中，还是在管理组织的事务中均有显著程度的志愿参与。从我国社会组织发展现状来看，绝大多数社会组织由于资金来源的短缺性，使得社会组织的志愿性更趋于明显。2008年四川“汶川地震”、2013年四川“雅安地震”、2014年云南“鲁甸地震”均彰显了社会组织的志愿性特征，志愿精神起了很大作用。

日本学者重富真一提出，结合亚洲国家的国情，可将萨拉蒙对NGO的上述界定修正为如下六个条件：①非政府性；②非营利性；③自发性；④持续性/形式性；⑤利他性；⑥慈善性。他更强调了亚洲多数国家NGO从经济上和社会上救助弱势群体的功能特点。这种观点与目前中国的社会组织特性更为相近，中国学者喜欢强调社会组织的公益性，即要服务于某些公共领域和为广大公众奉献。

学术界关于社会组织特征的研究和分析虽然侧重点有所不同，但在基本特征上大同小异。从我国目前国情出发，需要重点关注社会组织的三个特征：第一，独立性。社会组织只有具备独立性，才能实现组织内部的自治性和非政府性，才能真正成为社会治理体系中的一元主体。第二，非营利性。社会组织成立伊始就应该确立非营利原则，即使获利也不能分配。在中国当下政府应该通过制度规范，界定营利与非营利的“度”，以便让社会组织更加规范地发展。第三，志愿性。在目前社会改革落后于经济改革的情况下，专业的社会服务人员——社工严重不足，需要大量的志愿者或义工的参与，因此应该在全社会倡导利他主义与互助主义，重建社会成员间的互助与合作传统，促进社会的和谐及发展。

（三）社会组织分类

艾弗雷德·库恩在其《社会研究：一种统一的方法》一书中做过这样的描述：“对事物进行分类的方法是很多很多的，组织也不例外。组织可以分为好的和坏的；获利的和不赢利的；公共的和私有的；大的、中的或小的；生产商品的和提供劳务的；分权的和集权的，或者诸如教育的，工业的，宗教的，慈善的或联邦的，等等。从绝对的意义上讲，没有任何‘更好的’分类体系，它的用处取决于眼前的目的。”社会组织是一个庞杂的体系，有关其分类在国际上一直是一个颇有争议的问题，这里概述有代表性的分类。

1．社会组织的国际分类体系

莱斯特·萨拉蒙和赫尔穆特·安海尔领导的研究小组在国际比较研究基础上，形成了“非营利组织国际分类体系”（the International Classification of Nonprofit Organizations, ICNPO），这是最早为非营利组织、社会组织进行专门分类的尝试。这个研究依据活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等将世界上的社会组织分为12个大类27个小类。第一类是文化和娱乐，包括文化与艺术、休闲、服务性俱乐部；第二类是教育与研究，包括中小学教育、高等教育、其他教育、研究；第三类是卫生，包括医院与康复、诊所、精神卫生与危机防范、其他保健服务；第四类是社会服务，包括社会服务、紧急情况救助、社会救济；第五类是环境，包括环境保护、动物保护；第六类是发展与住房，包括经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训；第七类是法律与政治，包括民权促进组织、治安与法律服务，政治组织；第八类是慈善中介与志愿行为鼓动；第九类是国际性活动；第十类是宗教活动和组织；第十一类是商会、专业协会、工会；第十二类是其他非政府组织。

联合国的产业分类标准（ISIC）将非营利组织分成3个大类15个小类，第一类是教育类，包括小学教育、中学教育、大学教育和成人教育；第二类是医疗和社会工作类，包括医疗保健、兽医和社会工作；第三类是其他社会和个人服务类，包括环境卫生、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、博物馆及文化、体育和休闲组织等。

2．国内社会组织分类

两个不同主体——政府和学术界对社会组织的分类不同。从政府主体来看，民政部将所有社会组织纳入其管理体系时分为以下三大类。

一是社会团体，即“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”，对其中数量最多的社会团体，民政部又将其分为四类：①从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的学术性团体，如中国科协学会；②由同行业的企业组成的行业性团体，如中国棉纺织行业协会；③由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的专业性团体，如中国包装技术协会；④人群的联合体或团体的联合体，如中国工业经济联合会。

二是民办非企业单位，即“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部令〔1999〕18号），根据所属行（事）业，将民办非企业单位分为十种类型（参见表1.1）。

三是公益性基金会，即“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而设立的非营利性法人”。按照《基金会管理条例》，基金会分为面向公众募捐的基金会（称为公募基金会）和不得面向公众募捐的基金会（称为非公募基金会）两种；按照工作内容来分，基金会分为支持性基金会和操作性基金会，前者仅提供资金支持，后者同时提供公共服务、社会服务。

学术界从研究的角度对社会组织进行分类，俞可平认为，依据现有社会组织特征，可将社会组织分为以下九类: ①行业组织，即相同行业的专业性协会和行业管理组织，如各种行业协会；②慈善性机构，其主要作用是社会救济和扶贫，如红十字会、慈善总会、残疾人联合会、宋庆龄基金会等；③学术团体，即学者的同人组织，如中国物理学会、中国化学学会、中国政治学会、中国无神论研究会等；④政治团体，即旨在维护公民政治权利的各种公民组织，如工会、青年团、妇女联合会、村民委员会、居民委员会、各种民间维权组织等；⑤社区组织，其主要特征是从事社区性的管理和服务工作，如业主委员会、社区福利中心、社区老年协会、社区法律援助中心、社区治安委员会等；⑥社会服务组织，即旨在提供社会福利服务和公益服务的民间组织，如环境保护、文教体卫等领域的公益性组织；⑦公民互助组织，即公民为捍卫自身利益而自愿组成的互助性组织，如城市和农村中的互助会、救助中心、农村的各种农作物研究会、农民合作社等；⑧同人组织，即建立在共同的经历、兴趣、爱好之上的公民组织，如各种各样的同学会、同乡会、俱乐部、诗社、剧社等；⑨非营利性咨询服务组织，大量的民办非企业单位基本上都属于这类民间组织。

从行政管理的角度对民间组织进行分类，至少应考虑三个标准，一是其法律地位，二是其利益导向，三是其活动内容。前两个标准关系到民间组织的税收、登记、监管等制度性待遇，后一个标准关系到管理的方便。根据这样的思路，可以从以下三个方面对各类民间组织进行归类：一是按照其法律地位，将民间组织分为法人团体与非法人团体，法人团体具有独立的法人资格，其权利责任要大于非法人团体，对法人团体的审批、登记、监管等应当更加严格，而政府在财政和税收等方面对它的支持力度也应当更大。二是按照其利益导向和宗旨，将民间组织分为公益性团体与非公益性团体，公益性团体的主要宗旨是增进社会的公共利益，对这类团体政府的资助和扶持应当更多。三是按照管理的需要，将民间组织分为：①群众团体或人民团体，即中国政治特有的那些直接在中国共产党领导下的群众组织，如工会、青年团、妇联、作协、科协、文联、残联等；②自治团体，即公民的政治性自治组织，如村民委员会、居民委员会等；③行业团体，即各种同业组织和行业协会，包括具备一定管理职能的过渡性行业管理和自律组织，如中国轻工总会、中国消费者协会等；④学术团体，即从事自然科学、社会科学和交叉学科研究的各种协会和学会；⑤社区团体，即从事社区管理和服务的居民组织；⑥社会团体，即除上述外的其他各类民间组织；⑦公益性基金会，即旨在促进社会公益事业的各类基金会组织。

针对中国的特殊情况，康晓光依据社会组织出身，将社会组织分为“官办型”、“半官半民型”和“民办型”，这里所说的民办社会组织一般也称为“草根社会组织”。在我国，有不少社会组织是由政府筹办，工作人员享有国家编制，工作也多由党和政府的需要决定。这类组织是自上而下形成的，被称为官办社会组织或官方NGO。而与政府关系密切，工作人员无国家编制，但项目多为承接政府购买服务的社会组织被称为半官半民型社会组织或半官方社会组织。目前学术界对于“草根社会组织”这一概念还没有统一的定义，但学术界大都采用贾西津对草根NGO的界定，即那些除法定非政府组织之外，在现行的法律框架内，因多种原因不能在民政部门登记注册，无法获得法人资格的民间自发组建的组织，称之为“非营利组织”，亦可称“草根社会组织”。近几年来，随着社会组织登记注册政策的放宽，很多草根社会组织也在民政部门注册成功。

清华大学NGO研究所依照组织构成和制度特征把非政府组织分为“会员制组织”和“非会员制组织”。在此基础上，又按照统一标准，进行了分层分类，如图1.1所示。

第一种类别是会员制组织。根据会员制组织所体现的活动宗旨，将其划分为互益性组织与公益性组织。按照互益性组织所体现的经济社会关系的性质，进一步分为经济性团体和社会性团体；按照其会员的成分，将公益性组织区分为团体会员型组织和个人会员型组织。

第二种类别是非会员制组织。依据组织的活动类型，将非会员制组织区分为运作型组织和实体型社会服务组织。按照其运作资金的性质和类型，进一步将运作型组织区分为运作型基金会和资助型基金会；对于实体型社会服务组织，则根据其主要的资金来源或所有制，区分为民办非企业单位和国有事业单位。

为了避免概念上的混乱，本书采用官方用语“社会组织”概念，并且依据我国民政部门的分类，分别对北京、上海、广州和深圳的民办非企业单位、社会团体和基金会进行实地调查研究，了解我国大城市政府与社会组织合作的现状和存在的问题，重点分析合作的模式、机制和策略。

二、中国社会组织参与社会发展的过程

从历史来看，广义的社会组织比国家、市场更古老悠久，但它们的发展经历了曲折的过程；中国狭义社会组织的迅猛发展，是进入21世纪以后的事情。当人们突然意识到这种新型的社会组织已经成为现代社会中不可或缺的重要支柱的时候，我们不仅应当从概念上认识、把握它们，更应当从历史沿革的角度理清其发展脉络和由来。

在中国社会中，结社活动、各种互助行为以及与慈善相关的组织有着悠久的历史。有资料表明，中国突破血缘、家庭或氏族的结社活动大致兴起于春秋以后。与西方社会部门发展的制度和文化背景相比，我国民间的结社活动不是在国家与社会分权的理念基础上建立起来的，而是建立在社会需求的基础之上的。

（一）古代民间组织的发展

中国是一个有着悠久历史文化传统的文明古国，古老的中华传统文化孕育了深厚的慈善、互助和志愿精神。在中国古代社会，早在先秦时期就有“会党”、“社会”之说，民间结社在春秋战国时期颇为盛行，如“百家争鸣”中产生的众多学术派别，如儒家学派、道家学派、墨家学派等。后汉出现了政治结社“朋党”，以及著名的黄巾（会党）起义。宋代在民间出现各种互助性、慈善性的“合会”、“义会”、“义社”、“善会”等。元末以白莲教为中心发动的红巾起义，最后将朱元璋推上了皇帝的宝座。自明代以后，绵延不断的各种或秘密或公开的宗教和会社组织如罗教、大成教、天地会、哥老会等等，无不构成中国历史上有别于封建政府一统天下的民间社会组织。

与美国等西方国家先有民间组织、后有政府的发展路径不同，我国是先有政府，后有民间组织。

（二）近代民间组织的发展

对于近代民间组织发展的历史阶段，依据不同的历史节点可以做出不同的阶段划分。

19世纪到20世纪前期，西方的坚船利炮叩开了闭关锁国的中国大门，中国处在了半殖民地半封建社会的特殊历史时期，出现了大量的民间社会组织。根据王名的研究，当时的民间组织至少包括以下六类：

第一类是行业协会，包括各种“会馆”、“行会”等，它们是由传统的手工业者、早期工商业者等组成的维护群体利益和行业秩序的社会组织，其中一部分是传统商会、行会的延续，另一部分是伴随民族工商业的兴起而发展起来的新型行业组织。

第二类是互助与慈善组织，包括各种“互助会”、“合作社”、“协会”、“慈善堂”、“育婴堂”等，其中一部分是中国传统的互助组织和慈善组织的延续，另一部分则主要由外国传教士所建。

第三类是学术性组织，包括各种“少学会”、“研究会”、“学社”、“协会”等，其中一部分产生在清末洋务运动时期，是思想启蒙和西学东渐的产物。另一部分产生在20世纪20-30年代，是五四运动和新文化运动的产物。

第四类是政治性组织，如学联、工会、妇联、中国社会主义青年团等革命社团，以及“三青团”等社团，还有在抗战期间兴起的各种战地服务组织、救国会等，这类组织一般都有很强的政治色彩。

第五类是文艺性组织，如各种剧团、剧社、文工团、棋会、画社等，主要由文化界、文艺界人士创设。

第六类则是中国近代一直被蒙上一层神秘面纱的“会党”或秘密结社，如哥老会、洪帮、青帮等，这类组织往往带有反政府的倾向，其中一部分为革命党人所利用。

（三）现代社会团体、民间组织的发展

新中国成立后，民间组织、社会团体的发展经历了清理整顿和曲折发展的阶段，经历了几次起伏。

1．新中国成立后社会团体、民间组织曲折发展阶段（1949年至1967年）

1949年新中国成立前夕，两个大型社会团体应时而生，3月中华全国妇女联合会成立，5月中华全国青年联合会成立。1949年9月通过的临时宪法，即《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定公民享有结社和言论自由，政治气氛较为宽松，民众参与积极性较高，因此新成立的社团较多，同时一些政治性团队被定义为“民主党派”，转化为政党组织，如中国民主同盟、九三学社、中国民主建国会。

1950年，中央政府采取“打建并举”措施。一大批“封建组织”和“反动组织”被新政权根据新的法律规定而加以取缔，其中既包括会党和反动政治团体，也包括一些带有浓厚封建色彩或迷信色彩的互助组织和慈善组织，还有一大批宗教性的组织。如中央政府取缔反动“会道门”，但同时，建立工商业者联合会（其目的在于团结和教育工商业者）。同年9月，制定了《社会团体登记暂行办法》，规定了社会团体登记管理办法及相应的一些原则。因此在1951年和1952年两年内，国内政治气氛较为紧张，民间组织发展基本处于停滞阶段，新发展的社会团体非常少，这是新中国成立后社团发展的第一个低谷期。

1953年开始实行人民代表大会制度，人民的自由空间稍有增加，社团成立数量较1952年多，其中中华全国工商业联合会于11月成立。1954年发生“胡风事件”，因此1954年和1955年，社团成立出现了第二个低谷期。

1956年中央开始推行“百花齐放，百家争鸣”的文艺方针，新社会团体的成立出现新中国成立以来第一个高潮，其中具有代表性的是中华全国归国华侨联合会10月成立。

1965年全国性社会团体由解放初期的44个增加到近100个；地方性社会团体发展到6000多个。

2．社会团体、民间组织发展中断阶段（1967年至1976年）

从1966年开始的“文化大革命”，使中国的民主与法制遭到严重破坏，中断了在法制基础上社会团体的健康发展。这十年间，各种社会组织几乎处于停滞阶段，民众以阶级斗争为纲，学会类社团都停止了相关的活动，人们的社团活动受到严格限制，国家中断了对非政府组织的管理。这一阶段的非政府组织，只有在国家直接领导下的工会、妇联和青年团等得到了发展，其他的非政府组织则难以发育。直到“文化大革命”结束后，相关活动才得以开展。这个阶段是中国社会组织畸形发展的十年。

3．社会团体恢复发展阶段（1977年至1988年）

1977年，科协在天津召开的我国动物学会等五家学会的学术讨论会，标志着“文化大革命”结束后我国学术性社团活动的开始。

1978年党的十一届三中全会召开，提倡自由讨论并纪念伟大的五四运动。这一年公民的言论和结社都比较自由，仅恢复成立的各类学会、研究会及分科学会就有78家，1979年增加到249家。国务院同时明确，我国红十字会作为人民卫生救护团体恢复北京、上海、天津等十个城市的国内活动。接下来的三年内出现了新增社会团体的一个发展高峰期，如第一家环保社会组织——农业环境保护协会在1981年6月成立，同年，最早的两家基金会分别成立（中国儿童和少年基金会8月成立、华侨茶业发展研究基金会8月成立），随后，食品工业协会、交通运输协会等一批协会在当年成立，同时农村、大中专院校都成立了一批社团。

1981年中共中央下达文件指出：“有些非法组织还力图在一些青年中扩大和吸收成员”; “他们正在引诱、欺骗、蛊惑、煽动少数政治上幼稚的，没有经验的青年，以达到其险恶的政治目的，他们无视国家民族利益，唯恐天下不乱。他们互相串联，秘密开会，建立地区性和全国性团体”。1982年，党中央开始正式反对资产阶级自由化，再三强调坚持四项基本原则。1983年党中央要求清除精神污染，结果出现1982年到1983年改革开放后社会组织发展的第一个低谷期。

1988年9月，国务院第21次常务会议通过了包含14条内容的《基金会管理办法》，规定成立基金会不仅要有明确的公益宗旨和一定的注册基金，而且必须报经人民银行审核并由民政部门统一登记注册。

4．社会团体、民间组织清理整顿阶段（1989年至2000年）

1989年政治风波后，政治氛围严峻，中国的社团发展再度陷入低谷期。1989年10月，国务院第49次常务会议通过了《社会团体登记管理条例》，强调成立社会团体必须在民政部门登记注册，重申并具体规定了双重管理体制。并在下半年开始在全国范围内进行基金会和社会团体复查登记工作。

1990年6月，国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体的一个文件，借用公司清理整顿的思路开始了对社会团体的广泛管理，以解决社会组织登记注册方面的诸多难题。其目的，一是在政治上要努力消除此前政治风波带来的自由化倾向；二是在行政上加强统一的登记管理。清理整顿至1991年6月结束。经过清理整顿，统一登记注册的社会组织数量从1990年的10855家增加到1991年的82814家，一些主要领域的社会组织大部分被纳入到统一的登记管理体制中。据统计，到1998年底，全国性社会团体达到1800多个，地方性社会团体总数达16.56万个。

1997年4月到1999年10月，国务院转发民政部关于清理整顿的文件，再次开始对社会组织进行清理整顿。国务院于1998年10月颁布了新的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对双重管理制度做出了更加明确和细致的规定，并把当时被称为“民办事业单位”的社会服务机构纳入统一的管理体系，进行“民办非企业单位”复查登记。1999年人民银行不再担负基金会的审查和监管职责，基金会登记注册一度陷入瘫痪。

2000年4月10日，民政部发布中华人民共和国民政部令第21号《取缔非法民间组织暂行办法》，标志着第三次清理整顿的开始。

5．社会组织发展高潮期（2001年至今）

随着1995年第四届世界妇女大会在北京召开，NGO概念更加为大众所知，也促进了民间组织的发展。从1999年开始，检索到每年新增民间组织的数量大致以每年30%的增长率递增至今。各类学术型组织总体规模依旧庞大，社会经济类组织发展势头强劲。2005年12月8日民政部发布《关于促进慈善类民间组织发展的通知》（民函〔2005〕679号），为贯彻落实十六届四中、五中全会精神，政府开始培育慈善类民间组织。2007年，社会经济类组织与学术类社会组织比例达到4∶1。根据2009年民政事业发展统计报告，截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，比上年增长4.1%；这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员544.7万人就业，比上年增长14.5%；形成固定资产1030.0亿元，比上年增长27.9%；各类费用支出1094.7亿元，比上年增长13.5%；社会组织增加值为493.1亿元，比上年增长32.4%，占各类民政管理单位增加值比重为58%，占第三产业（服务业）增加值比重为0.345%。

近年来，随着有利于社会组织发展的新政策的陆续出台，全国社会组织增长更加迅速。根据民政部社会服务发展统计公报，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，比上年增长3.7%；全国共有社会团体25.5万个，比上年增长4.0%；全国共有民办非企业单位20.4万个，比上年增长3.1%；全国共有基金会2614个，比上年增加414个，增长18.8%。2013年，全国共有社会团体28.9万个，比上年增长6.6%，其中：工商服务业类31031个，科技研究类17399个，教育类11753个，卫生类9953个，社会服务类41777个，文化类27115个，体育类17869个，生态环境类6636个，法律类3264个，宗教类4801个，农业及农村发展类58825个，职业及从业组织类19743个，国际及其他涉外组织类481个，其他38379个；全国共有基金会3549个，比上年增加520个，增长17.2%，其中：公募基金会1378个，非公募基金会2137个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构26个，民政部登记的基金会216个；全国共有民办非企业单位25.5万个，比上年增长13.1%，其中：科技服务类13729个，生态环境类377个，教育类145210个，卫生类21234个，社会服务类36698个，文化类11694个，体育类10353个，商务服务类5625个，宗教类94个，国际及其他涉外组织类4个，其他9652个。2004年到2013年社会组织数量的增长情况见图1.2。

在这一阶段，不仅登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位发展迅速，而且在社会生活的各个领域社会组织发挥的作用也越来越大。

（四）改革开放后社会组织参与社会发展的过程

1978年党的十一届三中全会召开，从这个时期起，许多社会组织开始重建与恢复，可谓社会组织发展的又一“原点”。改革开放至今，我国社会组织参与社会发展大体分为三个阶段。

1．改革开放初期，“学会”、“协会”等社会团体参与社会发展

“文革”后，科学技术协会和学会率先出现在人们的视野中。经过“文化大革命”洗礼的科技工作者最初对参与国家事务有所畏惧，当时科协及其下属的学会起到了连接政府与学者、整合社会人才、服务社会需要的桥梁作用。如1978年成立的中国环境科学学会，作为科协下属的一级学会，组织广大环境领域的科技工作者为国家和社会发展服务。从科协系统1977年恢复重建到1979年底，300多家学会已完成恢复重建，其在改革初期主要贡献有两点：（1）带动科技工作者参与农村科普工作。1978年后，学会每年以300家的速度发展，科技工作者在科普宣传的同时，大力发展农村群众性的专业技术研究会，“八亿农民和广大知识分子这两种社会力量神奇结合起来，创造了中国民间组织发展史上一个前所未有的高潮”。（2）带动知识分子参与体制创新。“文化大革命”后的体制层面是“摸着石头过河”，需要广大被平反的知识分子放下惧怕参与进来。知识分子在与广大农民的结社中，意识到农村经济改革的广大舞台，家庭联产承包责任制的实现也融合着知识分子的辛劳。同样，经济类社会组织也在经济体制改革中贡献了力量，如商会、行业协会等都在不同的经济领域发挥着各自的作用。可以说，社会组织在社会发展中具有“整合带动功能”。

2．20世纪90年代，社会组织参与多领域的社会发展

如果说20世纪70年代末80年代初是科技类社会组织发展的春天的话，那么1992年邓小平南方谈话后，社会组织则迎来了百花齐放的盛夏，教育、卫生、科研、文化等领域各种形式的民间组织迅速发展起来。全国各类社会服务机构、各种形式的俱乐部、沙龙、车友会等五花八门的结社组织出现。民间组织逐渐成为影响人们生活乃至国家政治生活的一支不可缺少的重要力量。

20世纪90年代，社会组织主要参与社会发展的三个领域：环保领域、教育领域、扶贫开发领域。这个时期，国家对社会组织释放空间与社会组织试错性地开展活动并存。环保领域具有代表性的社会组织有“绿家园”、“自然之友”、“地球村”、“重庆绿色志愿者联合会”等，它们在发出各自的声音的同时，开始采取联合、联动的方式共同做好环保工作，当时的环保类社会组织主要做三类事情：“种树、观鸟、捡垃圾”。教育领域具有代表性的社会组织是中国青少年发展基金会，其最大的募款项目是“希望工程”，还有中国儿童少年基金会的“春蕾计划”等，都对解决失学问题功不可没。扶贫开发领域内社会组织主要有三种不同的力量：一是海外的社会组织，如世界银行在西南的扶贫项目，国际小母牛组织在四川的大邑、雅乐和乐至三个少数民族聚居区开展扶贫项目，还有一些国际基金会都进入了我国的扶贫领域；二是大陆地区之外的社会组织，包括港澳台地区的社会组织，例如香港的乐施会、贫民慈善家“汤伯”，都在这期间为扶贫开发贡献了巨大力量；三是本土的社会组织，如个人发起的“大巴山生态贫困与贫困问题研究会”是在民政部门登记的社团法人单位，其组织宗旨是通过研究和改善大巴山贫困地区的生态环境，帮助大巴山地区的贫困人口改善生存质量，促进贫困地区人口、经济、社会、环境的可持续发展。“希望工程”和“春蕾计划”也起到了间接扶贫的作用。

3．21世纪，社会组织参与社会治理

21世纪，在一些纯公益性质和政治敏感性较低的领域（教育、扶贫、环保），社会组织由于与政府的理念一致，获得政府的认可，并开始帮助政府做事。原有的社会组织依旧从事各自领域的工作，同时，经济体制改革的多元化需求也催生了一批社会组织，如一批集农民工维权、服务为一体的社会组织出现，并做了许多工会要做的工作。当时具有代表性的社会组织是珠江三角洲地区的“番禺打工族文书服务部”、安徽阜阳县的“农民维权协会”等。还有一些在工商注册的非营利性质的民间组织。2004年“怒江事件”表明民间环保组织开始作为代表公共利益的倡导者努力影响公共政策。

2006年，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同开展政府与社会组织合作实施村级扶贫规划项目。这一项目意味着政府开始委托社会组织进行扶贫运作与管理。

最具有标志性的是2008年“汶川地震”后，大批国内外社会组织积极行动，参与到抗震救灾行动中。社会力量被动员起来，在两个月的时间内，全国共收到国内外社会各界的捐赠款物总计580.93亿元。特别是在灾后重建过程中，社会服务组织特别是社工机构迅速发展，并起到了不可替代的作用。同时，政府也看到社会组织的价值与贡献，积极出台政策，不断加大政府购买服务的力度，引导社会组织参与社会治理，说明社会组织已经成为社会治理的“一元”主体。

2012年到2014年，我国政府购买社会组织服务的力度加大，资金投入大幅增加。2012年3月19日第十三次全国民政会议上，温家宝总理提出“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量”。此后，中央财政平均每年投入2亿元用于政府购买服务，三年累计投入5.9亿元，上海政府购买服务的资金多达16亿元。社会服务类组织千方百计争取政府资金，通过提供社会服务参与社会治理。

三、政府与社会组织合作的方式

任何政府无论多么精明强干，也无法明察秋毫地发现一切问题并解决问题。市场由于其以营利为目的，并非所有人的需要都能在市场上获得满足。非营利组织可以去填补由政府和市场遗留下来的空白或薄弱地带，使整个社会的多样化需求得到有效的满足，因此，理性的观点主张国家、政府与社会组织合作互补。20世纪80年代以来，社会服务的提供逐渐由政府部门转移到非政府部门已是国际趋势。

（一）什么是合作？

合作是现在全世界公共政策制定、管理和执行的核心方式。如何加强公共、私人（市场）和第三部门（非营利组织和社区组织）三方合作已成为政府的一个重点关注问题。

合作（Collaboration, Cooperation）是在两个或多个独立主体之间实现某一目标的协议。此界定主要侧重于对合作的静态理解，强调的是主体之间的共同目标以及为达到这个目标而相互配合进行的联合行动。共同目标为合作给出了一个前提。合作既包括个人与个人的合作，也包括群体与群体、组织与组织的合作，还有组织内部的合作。组织内部合作主要指组织内各部门、各要素之间的相互协作，协同去共同完成某一特定任务的过程或活动。组织之间的合作指独立的主体之间进行的合作，如政府与社会组织的合作、社会组织之间的合作、政府与企业的合作、社会组织与企业的合作等。

合作也被定义为一个过程，看到问题的不同方面的合作者建设性地探索他们的不同和寻找超越自身有限视角的解决途径的过程。此界定主要侧重于对合作的动态性理解。

合作也是一种机制，也是一种精神状态，需要挑战自己平时的思想观念、行为方式等，共担风险和责任，包括财务预算、联合规划、委托服务、结果交付、信息共享等各方面如何运作。这是一种对合作泛化的界定，此类界定扩展了合作的外延。

（二）合作的优势及风险

社会的分化与社会分工的形成，已经注定社会主体之间合作的需要。在我国，保持社会稳定、减少社会冲突、促进社会团结、构建和谐社会必然要求政府与社会组织的合作。国家“社会管理”执政理念向“社会治理”理念的转变也体现了政府与社会组织合作的必然性。合作只有给不同合作主体带来“利益”，达到共赢，才能促进合作的发展。一般而言，合作优势主要有以下四点：

（1）合作主要是为了达到各方利益最大化，降低成本，提高工作效率和效果；

（2）合作可利用双方或多方资源，实现资源交换和共享；

（3）合作可以增加合作各方的影响力，特别是社会组织与政府的合作可以增加社会组织的能见度；

（4）合作可以促进互相学习，合作使组织的整体能力增加，能更好地递送服务以回应社会的需求。

合作关系也是有风险的，我们不禁要问，彼此的差异是让我们更强大还是迫使我们分离？我们能够得到协同作用还是麻烦？合作的风险对于不同主体是不同的。在政府与社会组织的合作中，对于政府而言，目前的风险主要在于，合作决策者或执行者在政策不明朗的前提下可能给自身带来的不利影响，特别是当合作出现差错或问题时的责任承担问题。对于社会组织而言，萨拉蒙认为存在三点风险：一是机构的独立性受影响；二是卖方主义，即政府的资金会诱使非营利组织把精力集中在与自身认为重要或愿意去做的并不一致的领域，从而扭曲机构的使命；三是机构的官僚化危险。或者说，社会组织有被“工具化”的风险。

即使合作存在风险，合作也是必要的，因此，如何建立有效的、双赢的合作关系成为政府、社会和学术界关注的热点问题。

（三）政府与社会组织合作的方式

从国际上的发展趋势看，社会组织承接政府购买服务、授权委托和政策引导，是国外社会组织与政府合作的三大平台。国外政府与社会组织合作的主要形式如下。

1．合同外包、合约形式

合同外包（Contracting Out）是指政府通过公开招标与社会组织签订有关物品和服务的合同，政府作为提供者，不直接投资经营，而是将具体的管理运营权交给中标的受托方执行，由政府向生产或服务提供者付费购买其生产的公共物品和服务。合同规定将提供什么服务，质量达到什么水平和花费多少钱等内容。

这种形式也称为政府购买服务，一直存在很多争论。政府购买服务的主要优点包括：购买服务可以使政府掌握主动权，在财政紧缩或认为服务不需要时可以随时终止合同，同时如果政府对机构的服务不满意时也可解除合同，这样便迫使服务机构必须在服务创新、提高专业水平和竞争等方面下功夫；通过竞争实现降低服务成本和价格、提高服务质量的目的；节省政府的人力和设施成本，减少政府的规模；独立的机构具有一定的自主权，其人事制度和措施相对灵活，因而可以根据环境和客户需要的变化做出较快的反应；购买服务使机构的资金与其服务表现直接挂钩，因而能够克服服务提供者的官僚主义，激励提供优质服务的动机，从而实现真正为弱势群体服务的目的。

政府购买服务的缺点主要是由于合同不成熟、服务质量难以量化以及成本和价格难以计算等服务本身的特征而产生的，特别是一些“软服务”如教育、医疗、福利和个人服务等方面在成本和价格的计算、服务过程的监控、质量标准的确定和定义等方面与实物产品差别很大，从而产生各种合同漏洞，合同的执行过程难以控制和监督，问责制度难落实。

2．特许经营、授权形式

特许经营（Franchise）是指政府根据特许权给予特定社会组织在一定时间内享受一种权利（通常是排他性的权利），直接向公众有偿提供其生产的物品或服务。政府不出资，使用者付费。如果使用者支付的费用难以维持社会组织的正常运转，差额多由政府补贴，有两种主要方式：直接给予资金支持和通过税收优惠等政策间接给予援助。

3．特定补助

政府补助（Government Subsidy）是政府给予社会组织补贴，保证其提供廉价优质公共产品的职能代理方式。补助的形式是多样的，可以是资金、免税，也可以是税收优惠、低息贷款、贷款担保等。

4．凭单制

凭单制（Voucher System）是政府围绕特定公共产品和服务而对具有“资质”的消费者进行直接补贴，如发放服务券、教育券等凭单，使消费者在市场上自由选择消费，然后由政府用现金去兑现供给组织接受的凭单。

5．政策引导

政策引导主要是指政府通过制定相应的法律法规政策，实现对社会组织的引导和支持，如提供办公场地，改革税法、减免社会组织税负等政策。

社会组织参与和影响公共政策、社会政策是社会组织与政府合作的新形式。一般来说，社会组织参与和影响政策主要有建设性提议、参与式合作、利益诉求三种形式。目前这种形式还没有引起我国政府的足够重视，一方面是因社会组织的政策建议角色未扮演好；另一方面在制度设计上，社会组织还缺乏参与政策发展的常规途径。

四、国内外政府与社会组织合作的经验

社会救助是政府与社会组织合作的最早领域之一，这里以社会救助为例说明这个问题。虽然国内外对社会救助概念有不同的定义，而且社会救助的内涵和外延随着社会历史的发展而变化，但是对弱势群体基本生活的保障这一目标却是共同的。对于社会弱势群体的关注在不同的国家和不同的历史时期有着不同的特点，从1601年英国《济贫法》的颁布和执行开始，越来越多的国家选择以法律形式保证国家对社会弱势群体救助方面的责任和义务，政府的救助责任逐渐得到了全世界的认可，从原来的社会力量的单一帮扶到后来政府和社会多种力量进行救助，在政府与社会组织合作方面积累了有益的经验。虽然说我国社会组织的发展及其与政府的合作因为不同的社会历史背景而有别于西方国家，这意味着我们不能照搬西方的经验，但是西方的经验以及相关的各类研究成果都可以为探索适合我国国情的政府与社会组织的合作提供有益的借鉴。

（一）国外经验和启示

从世界范围来看，各国政府都针对各类弱势人群安排了种类繁多的救助项目，而且都会选择与具有不同专长的社会组织进行合作。这里以美国和英国为例，简单说明两国社会组织和政府在社会救助领域内的合作特点和经验。

1．有规范的合作协议做保障

这方面比较著名的是英国的COMPACT协议。该协议实质是英国政府为了推动社会组织，尤其是其专业化的发展，以及希望借此更好地推动政府与专业性的社会组织开展合作而与社会组织签署的合作协议框架。作为一个具有指导意义的协议框架，该协议就政府与社会组织之间的合作提出了一系列指导性的原则，为政府与社会组织就政府购买等合作事项进行公平、高效的合作奠定了基础，从而帮助协议双方实现双赢。正是因为有较为规范的合作协议作为保障，所以在政府与社会组织的具体合作中，合作双方就能较为明确地确定在合作关系中各自的角色和职能定位，继而有助于合作双方能够做到各司其职、发挥比较优势和优势互补，实现高质量合作。同时，合作的“协议化”也使政府与社会组织之间的合作更加透明和稳定，从而实质上有助于合作的长期化，具有可持续性。

2．协作涉及多种救助资源的共享

多种救助资源的共享主要包括信息的共享、资金的共享和人员的共享。

在信息方面，两国都建立了类似信息交流平台的媒介，通过这种媒介，政府和社会组织都能及时获知对方的最新信息。在英国，这种信息交流主要是通过信息、协商、反馈和信息咨询等形式，继而通过提高社会组织参与公共政策过程的形式实现。美国主要是通过开设有政府和社会组织等各种社会力量都能参与的各种论坛、政府机构从民间智囊机构获得建议等形式实现这种信息的共享。通过这些信息的共享，社会组织能够最大程度地参与到公共政策的过程中，从而对各类社会救助政策及其实施产生影响。

在资金方面，共享的形式包括政府将社会救助资金纳入政府财政预算，社会组织参与政府购买社会组织服务项目竞标，政府资金与社会组织资金实现合作从而提高资金利用效率等。在这些不同的形式中，一些可能有助于解决社会组织资金缺乏的问题，一些有助于解决政府机构专业性不强的问题，另外一些也可能有助于解决社会救助资金利用效率不高的问题。正是因为有着众多的资金共享形式，才使得相应的社会救助领域的问题得到较好的解决。

人员交流方面，主要表现为政府系统聘用民间力量，包括学术机构研究人员、民间机构专业人员等参与到政府的公共政策制定、执行等工作中去，另外也包括部分政府系统安排其公务人员到某些公益组织进行交流锻炼等，这些人员交流形式较好地实现了对于优质人力资源的高效利用，实现了人力资源的共享。

3．协作方式的多样化

在英美两国，政府与社会组织之间就社会救助领域有着形式多样的合作，但是总的来说，主要有两类：授权形式和契约形式。所谓的授权形式是指政府在其政策框架内，通过向特定的社会组织提供一定数量的资金、资源支持，授权相应的社会组织承担某一特定领域内的具体社会救助工作，并依据一定的标准对其服务进行监督和评估，而社会组织凭借授权，依靠其在某一领域内的专业特长和优势开展相应的社会救助服务，并接受政府部门或者其指定机构的监督和评估。这样的方式既保证了能够选择最专业的社会力量参与社会救助服务工作，保证服务的质量，也使得政府系统保持一定的规模，从而避免政府机构冗员、低效等现象的出现。

契约形式是指政府和社会组织就特定的社会救助服务签订合作协议，由合作双方约定服务的数量、质量标准等相关内容，社会组织依靠其专业能力提供专业服务，而政府或者其委托机构通过评估服务质量，依据一定的标准向提供服务的社会组织提供购买服务的资金，并确定是否在下一阶段继续与之合作。协议的最大特点是能够最大程度地发挥协议双方各自的比较优势，实现强强联合，而且通过公开招标等形式可以尽可能地压低服务购买成本。

另外，通过综合比较分析美、英两国社会救助方面政府与社会组织的合作状况，我们能够发现两国存在以下相似之处：（1）社会救助主体都是从以民间力量为主向以政府力量和社会力量联合的方向发展；（2）社会救助一开始都被当作是救助对象自身的事务，政府只是从维护社会稳定、统治者怜悯的角度进行间歇性的救助，更多的救助任务由救助对象自身及其家庭以及社会互助实现；（3）随着社会的不断进步，政府逐渐开始将社会救助作为自身的责任予以承担并提供了积极的支持。

国外的经验显示，除了政府对社会救助工作起到主要的领导作用以外，大量的以社会组织为主体的社会力量也可以在其中发挥积极作用，而且如果能在二者之间实现有效的合作，那么社会救助工作将会更加高效。英美两国在社会救助领域政府与社会组织的合作给予我国以下启示：第一，政府与社会组织要开展合作，彼此之间要有互相了解与互信，政府要信任社会组织在处理特定事务方面的专业能力，社会组织则要相信政府与之进行合作的诚意；政府与社会组织要求相对明确的角色定位与职能分工，合作双方应该具有对自身和对方在合作关系中角色的准确认识和职能定位，并有基于此的明确分工，合作双方才能建立起健康的合作关系；政府应该在社会救助工作中发挥积极的引导和组织作用。从社会救助的历史发展过程以及社会救助理念的变化来看，政府应该在社会救助工作中承担最主要的责任，使得公民拥有保障基本生活的条件，以及帮助其实现更好发展的条件。而在具体的社会救助服务方面，政府则可以广泛地动员和利用社会力量参与其中，包括对社会资源的动员，包括人力资源和资金等。

（二）国内经验和启示

由于我国人口众多、地域广阔等实际情况，加上我国当前正处于社会发展与转型的关键时期，恰恰是一个大量社会问题滋生、大量社会弱势人群需要救助的时期。然而在这一阶段，对我国政府与社会组织在社会救助领域内的合作情况缺乏研究，我们暂且从我国社会组织活动领域分布表来分析社会组织参与社会救助工作及与之相关工作的情况。

从表1.2可以看出，我国社会组织参与了社会生活中的几乎所有工作领域，这也在一定程度上佐证了我们上面提到的观点。而就社会救助来说，表中显示，我国社会组织当前参与较多的工作领域主要包括：救灾、扶贫、养老、医疗、救孤助残五个领域。

我国的客观条件决定了我国当前社会救助的工作量大、难度大，而我国社会组织由于发展历史较短，过去长期缺乏适宜的土壤和有利环境，客观上导致社会组织在专业能力方面有所欠缺，所能实际提供的专业服务有限，从而导致实际服务能力不足。一直由国家主导实施的社会救助工作因为体制内正式工作人员有限、服务资源匮乏等众多原因而导致不能满足实际的社会救助需求，从而导致我国在很长一段历史时期内出现“需求紧迫、服务不足”的现象，使得社会救助的实际需求和供给之间出现某种断裂。

我国社会救助领域内，政府与社会组织合作的时间不长，甚至谈不上什么经验。目前，我国政府主要与基金会合作开展社会救助工作，如中国扶贫基金会、李嘉诚基金会、中华社会救助基金会等，而在服务救助方面还有很多合作的空间。