第三章 建设用地使用制度
【考试目的】
测查应试人员是否理解建设用地和国有建设用地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押、收回、终止等的概念，是否掌握国有建设用地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押的规定，闲置国有建设用地处置和集体建设用地使用制度，以及是否具有实施国有建设用地和集体建设用地使用制度的能力。
【考试内容】
（一）建设用地概述
建设用地的概念、分类和取得方式；建设用地管理的概念、对象、原则和主要内容。
（二）国有建设用地使用权划拨和有偿使用
国有建设用地使用权划拨的范围和程序，划拨国有建设用地使用权的管理；国有建设用地使用权出让的方式和特征，国有建设用地使用权出让金，招标、拍卖、挂牌、协议的出让方式及其程序，协议出让与招标、拍卖和挂牌出让的区别，国有建设用地使用权出让合同的概念、特征和内容，合同双方的权利和义务，合同的变更和解除；国有建设用地租赁的范围、方式、期限和合同，承租土地使用权的权能，承租土地使用权的收回；国有建设用地使用权作价出资（入股）或授权经营的适用范围和报批程序。
（三）国有建设用地使用权转让
国有建设用地使用权转让的条件、限制、方式和程序。
（四）国有建设用地使用权出租
国有建设用地使用权出租的条件和程序；国有建设用地使用权租赁合同的主要内容；国有建设用地使用权出租与出让、转让、抵押的区别。
（五）国有建设用地使用权抵押
国有建设用地使用权抵押权的设定；国有建设用地使用权抵押的程序和登记制度，抵押国有建设用地使用权的占用、管理和处分；建设用地抵押权的灭失；最高额抵押权。
（六）国有建设用地使用权收回和终止
国有建设用地使用权收回和终止的各种情形。
（七）闲置国有建设用地处置
闲置土地的认定和处置方式。
（八）集体建设用地使用制度
集体建设用地的使用范围和原则；集体建设用地使用权的取得、收回、流转和抵押；农村基地及其管理。
【要点详解】
第一节 建设用地概述
一、建设用地的概念和分类
1．概念
（1）我国实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。
（2）建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
（3）建设用地利用的是土地的承载力、操作场地、建筑空间以及地下资源，是把土地作为生产基地、生活场所，而不是以取得生物产品为主要目的。
2．分类
（1）按建设用地所有权性质，分为国有建设用地和集体建设用地
①国有建设用地是指国有土地中的建设用地。
②集体建设用地是指集体土地中的建设用地，包括农民宅基地、乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施和公益事业用地等。
（2）按建设用地的来源，分为新增建设用地和存量建设用地
①新增建设用地是指新近某一时点以后由非建设用地转变而来的建设用地。
②存量建设用地是指新近某一时点以前已有的建设用地。
（3）按建设用地使用期限，分为永久性建设用地和临时性建设用地
①永久性建设用地是指建设用地一经使用后就不能再恢复原来状态的土地。
②临时性建设用地是指在实施建设过程中需要临时使用的土地，如进场施工道路、材料堆场、工棚等用地。
（4）按建设用地服务的产业类型，分为农业建设用地和非农业建设用地
①农业建设用地是指地上建筑物、构筑物供农业生产使用或直接为农业生产服务的土地，如农作物的暖房、育秧室、农用水泵房、农用道路等用地。
②非农业建设用地是指地上建筑物、构筑物为非农业生产用途的土地，如城镇建设用地、农民宅基地、乡镇企业用地等。
【例】按照建设用地服务的产业类型划分，属于非农业建设用地的是（ ）。[2013年真题]
A．农作物暖房用地
B．农用水泵房用地
C．农用道路用地
D．农民宅基地
【答案】D
【解析】按建设用地服务的产业类型：①农业建设用地是指地上建筑物、构筑物供农业生产使用或直接为农业生产服务的土地，如农作物的暖房、育秧室、农用水泵房、农用道路等用地。②非农业建设用地是指地上建筑物、构筑物为非农业生产用途的土地，如城镇建设用地、农民宅基地、乡镇企业用地等。
（5）按建设用地用途，分为工业建设用地、民用建设用地和军事建设用地
①工业建设用地是指用于进行工业项目或者为其配套的其他工程设施建设所需使用的土地。
②民用建设用地是指用于解决城乡人民物质生活需要及其配套设施建设所需使用的土地。
③军事建设用地是指按照国防和战备要求进行各项军事工程建设所需使用的土地。
（6）按建设项目生产规模或总投资额的大小，分为大型项目建设用地、中型项目建设用地和小型项目建设用地
二、建设用地的取得方式
1．征收集体土地
经依法批准征收的集体土地，其所有权由集体所有转变为国家所有，再依法划拨或出让给建设单位使用，用地单位只有使用权。
2．划拨国有建设用地使用权
是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
【例】关于划拨建设用地使用权的说法，错误的是（ ）。[2014年真题]
A．取得划拨建设用地使用权无需支付任何费用
B．除法律法规另有规定外，划拨建设用地使用权没有使用期限
C．对划拨建设用地使用权不予颁发国有土地使用证
D．划拨建设用地使用权未经许可不得转让
E．划拨建设用地使用权的出租无需审批
【答案】ACE
【解析】取得划拨建设用地使用权需要支付补偿、安置等费用；除法律法规另有规定外，划拨建设用地使用权没有使用期限；建设竣工后，由城市规划管理部门户土地管理部门核查和实际用地后，有土地管理部门合法土地使用证；划拨建设用地使用权未经许可不得转让；划拨建设用地使用权的出租需办理审批手续。
3．出让国有建设用地使用权
是指国家将国有建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
4．国有建设用地租赁
指国家将国有建设用地租给土地使用者使用，由土地使用者与县级以上人民政府土地行政管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变国有土地用途后依法应有偿使用的，可以实行国有土地租赁。
5．国有建设用地使用权作价出资（入股）或授权经营
（1）国有建设用地使用权作价出资（入股）
是指国家以一定年期的国有建设用地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业（股份有限公司或有限责任公司），该建设用地使用权由新设企业持有，相应的建设用地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。
（2）国有建设用地使用权授权经营
是指国家根据需要，以一定年期的国有建设用地使用权作价后授权给国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。建设用地使用权人依法取得授权经营的建设用地使用权后，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等形式配置土地。这主要是针对现有国有企业使用的划拨建设用地使用权需要改制时适用。
6．国有建设用地使用权转让
指土地使用者将建设用地使用权再转移的行为，是土地使用者之间国有建设用地使用权的转移，包括出售、互换、赠与及其他转移国有建设用地使用权的行为。
【例】国有建设用地使用权转让的方式有（ ）。[2010年真题]
A．出售
B．出让
C．交换
D．租赁
E．赠与
【答案】ACE
【解析】建设用地使用权转让是指土地使用者将建设用地使用权再转移的行为，是土地使用者之间国有建设用地使用权的转移，包括出售、互换、赠与及其他转移国有建设用地使用权的行为。
7．集体建设用地使用权的转移
指因村镇建设而使用农村集体经济组织内部的土地，但不改变土地所有权性质的行为。
三、建设用地管理
1．建设用地管理的概念和对象
（1）建设用地管理是指国家为维护社会主义公有制，调整建设用地关系，合理组织利用建设用地而采取的行政、法律、经济和工程技术相结合的综合性措施。
（2）调整建设用地关系是指建设用地权属的确立与变更，以及理顺和协调在解决建设用地的分配和再分配过程中所产生的各种关系。合理组织利用建设用地是指对建设用地进行组织、利用、控制、监督。
（3）建设用地管理的对象是指已利用的土地中除农用地以外的一切非农业生产用地，即广义的建设用地。
2．建设用地管理的原则
（1）节约、合理利用每寸土地，保护耕地和提高土地利用率；
（2）强调城乡规划、土地利用总体规划对建设用地的控制作用；
（3）实行建设用地有偿使用；
（4）社会效益、经济效益和生态效益相统一。
【例】关于建设用地管理原则的说法，错误的是（ ）。[2012年真题]
A．节约、合理利用每寸土地
B．强调城乡规划、土地利用总体规划对建设用地的控制作用
C．实行建设用地有偿使用
D．经济效益优先
【答案】D
【解析】我国的土地公有制、人多地少等国情，决定了我国在建设用地管理中必须坚持以下原则：①节约、合理利用每寸土地，保护耕地和提高土地利用率；②强调城乡规划、土地利用总体规划对建设用地的控制作用；③实行建设用地有偿使用；④社会效益、经济效益和生态效益相统一。
3．建设用地管理的主要内容
（1）建设用地宏观调控管理；
（2）农用地转用管理；
（3）土地征收管理；
（4）建设项目用地申请、审查、报批、供地工作；
（5）建设用地的分配、协调，即组织建设用地使用权的供给，对建设用地使用权转让、出租、抵押进行监督管理。
第二节 国有建设用地使用权划拨和有偿使用
一、国有建设用地使用权划拨
1．国有建设用地使用权划拨的范围
国有建设用地使用权又称建设用地使用权，是指建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第二十四条和国土资源部《划拨土地目录》规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨。
（1）国家机关用地和军事用地
①党政机关和人民团体用地
a．办公用地；
b．安全、保密、通信等特殊专用设施。
②军事用地
a．指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程；
b．营区、训练场、试验场；
c．军用公路、铁路专用线、机场、港口、码头；
d．军用洞库、仓库、输电管线、输油管线、输气管线；
e．军用通信、通信线路，侦察、观测台站和测量、导航标志；
f．国防军品科研、试验设施。
g．其他军事设施。
（2）城市基础设施用地和公益事业用地
①城市基础设施用地
城市基础设施包括供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、绿地等。
②公益事业用地
包括非营利性邮政设施、非营利性教育设施、公益性科研机构、非营利性体育设施、非营利性公共文化设施、非营利性医疗卫生设施、非营利性社会福利设施等。
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地
①由中央投资、中央与地方共同投资或者引进外资以及重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目用地；
②铁路、港口、码头等交通项目用地；
③水库、防洪、防渍、治碱、农田灌溉、水力发电、江河治理、城市供水和排水等水利工程项目用地。
（4）法律、行政法规规定的其他用地
一般指特殊用地，包括监狱、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等。
【例】下列各项目的建设用地使用权，不属于划拨范围的是（ ）。[2008年真题]
A．汽车加油站
B．地税局机关
C．城市绿地
D．街心公园
【答案】A
【解析】根据《城市房地产管理法》第二十四条和国土资源部《划拨土地目录》的规定，下列四类建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；④法律、行政法规规定的其他用地。A项是商业性经营项目，不能以划拨方式获得建设用地。
【例】下列建设项目中，可以通过划拨取得土地使用权的有（ ）。[2012年真题]
A．军事演习场
B．公交站场
C．民用加油站
D．劳教所
E．经营性养老院
【答案】ABD
【解析】建设用地使用权划拨的范围包括：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；④法律、行政法规规定的其他用地。
2．国有建设用地使用权划拔的程序
（1）申请。建设用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划等有关文件和城市规划管理机关核发的建设用地规划许可证，按照审批权限向土地管理部门申请建设用地。
（2）审批。根据用地申请书有关文件，依照法定批准权限经城市政府审核、批准，核发建设用地批准证书。
（3）拨地。经城市政府批准，核发建设用地批准证书后，由土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。
（4）发证。建设项目竣工后，由城市规划管理部门和土地管理部门核查实际用地后，由土地管理部门核发国有土地使用证。
3．划拔国有建设用地使用权的管理
（1）划拨建设用地使用权转让、出租、抵押的条件。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，除满足以下条件外，划拨建设用地使用权不得转让、出租、抵押：
①土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
②领有国有土地使用证；
③具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明。
（2）划拨建设用地使用权的转让
①报有批准权的人民政府审批准予转让的，应由受让人办理建设用地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金；
②可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。
（3）划拨建设用地使用权的出租
房屋所有权人以营利为目的，将划拨建设用地使用权的地上建筑物出租的，应将租金中所含的土地收益上缴国家。
（4）划拨建设用地使用权的抵押
划拨建设用地使用权抵押时，其抵押的金额不应包括土地价格，因抵押划拨建设用地使用权造成建设用地使用权转移的，应办理建设用地使用权出让手续并向国家缴纳土地使用权出让金。
（5）对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨建设用地使用权的单位和个人，政府可以依法没收其非法收入，并根据情节处以罚款。
（6）凡上缴土地收益的土地，仍按划拨土地进行管理。
二、国有建设用地使用权出让
国有建设用地使用权出让是国有建设用地有偿使用的最主要方式。
1．国有建设用地使用权出让的方式和特征
（1）国有建设用地使用权出让的方式
目前，国有建设用地使用权出让有招标、拍卖、挂牌和协议等方式。
①招标出让国有建设用地使用权是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
②拍卖出让国有建设用地使用权是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
③挂牌出让国有建设用地使用权是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”
【例】下列用地中，建设用地使用权的获取必须采用出让方式的是（ ）。[2013年真题]
A．军队办公用地
B．经营性房地产开发用地
C．学校建设用地
D．政府行政办公用地
【答案】B
【解析】《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。”ACD三项均可通过划拨方式获取建设用地使用权。
（2）国有建设用地使用权出让的特征
①建设用地使用权出让是一种国家垄断行为
建设用地使用权只有国家才能出让。集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
②建设用地使用权是有一定使用期限的
建设用地使用权出让只是将一定年限内的使用权出让给土地使用者。建设用地使用权出让的最高年限是指一次出让签约的最高年限，由国务院按照土地的不同用途规定，分别如下：
a．居住用地70年；
b．工业用地50年；
c．教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
d．商业、旅游、娱乐用地40年；
e．综合或者其他用地50年。
《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。”
【例】关于国有建设用地使用权的说法，正确的有（ ）。[2010年真题]
A．建设用地使用权出让是一种国家垄断行为
B．取得建设用地使用权后，使用权人享有无限制的权利
C．建设用地使用权出让是有偿的
D．建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立
E．商业、娱乐、综合用地的最高出让年限为50年
【答案】ACD
【解析】ABC三项，国有建设用地使用权出让的特征包括：①建设用地使用权出让是一种国家垄断行为；②建设用地使用权是有一定期限的；③建设用地使用权出让是有偿的；④建设用地使用权可分别设立；⑤建设用地使用权人享有的权利范围是有限制的。D项，根据相关规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。E项，商业、娱乐、综合用地的最高出让年限为40年，教育、科技、文化、卫生、体育用地最高出让年限为50年。
③建设用地使用权出让是有偿的
《物权法》第一百四十一条规定：“建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。”
④建设用地使用权可分别设立
《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”
⑤建设用地使用权人享有的权利范围是有限制的
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条规定：“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条也规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
【例】关于国家建设用地使用权出让的说法，错误的是（ ）。[2014年真题]
A．国有建设用地使用权出让市场是土地一级市场
B．国有建设用地使用权出让的主体可以是国家企事业单位
C．国有建设用地使用权出让有招标、拍卖、挂牌和协议等方式
D．国家建设用地使用权出让是国有建设用地有偿使用的主要方式
【答案】B
【解析】国有建设用地使用权出让是国有建设用地有偿使用的最主要方式。目前，国有建设用地使用权出让有招标、拍卖、挂牌和协议等方式。其特征主要有：①建设用地使用权出让是一种国家垄断行为。②建设用地使用权是有一定使用期限的。③建设用地使用权出让是有偿的。④建设用地使用权可分别设立。⑤建设用地使用权人享有的权利范围是有限制的。
【例】关于国有建设用地使用权出让的特征的说法，错误的是（ ）。[2012年真题]
A．建设用地使用权出让是一种国家垄断行为
B．建设用地使用权是有一定使用期限的
C．建设用地使用权出让是有偿的
D．建设用地使用权不可以分别设立
【答案】D
【解析】国有建设用地使用权出让主要有下列5个特征：①建设用地使用权出让是一种国家垄断行为；②建设用地使用权是有一定使用期限的；③建设用地使用权出让是有偿的；④建设用地使用权可分别设立；⑤建设用地使用权人享有的权利范围是有限制的。
2．国有建设用地使用权出让金
（1）国有建设用地使用权出让金简称出让金，是指国有建设用地使用权的受让者，一次性或分期提前支付的整个使用期间的地租，其实质是一定年期国有建设用地的出让价格。
（2）《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》规定，出让金包括：
①各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）；
②土地使用期满，土地使用者需要续期所缴纳的续期土地出让价款；
③原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。
（3）按照现行规定，土地使用者应在签订国有建设用地使用权出让合同后60日内支付全部出让金，逾期未全部支付的，出让人有权解除合同，并可请求违约赔偿；出让人应按照出让合同约定，提供出让的建设用地使用权，未按照出让合同约定提供建设用地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。
3．招标、拍卖和挂牌出让方式及其程序
（1）招标、拍卖和挂牌出让方式的一般规定
①出让文件的编制。出让人应根据招标、拍卖和挂牌出让地块的情况，编制招标、拍卖和挂牌出让文件。招标、拍卖和挂牌出让文件应包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或成交确认书、出让合同文本。
②出让公告的发布。出让人应至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒体发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标、拍卖、挂牌出让宗地的基本情况和招标、拍卖、挂牌的时间、地点。
③出让公告的内容。具体包括：
a．出让人的名称和地址；
b．出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用期限、规划指标要求；
c．投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法；
d．索取招标、拍卖、挂牌出让文件的时间、地点及方式；
e．招标、拍卖、挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；
f．确定中标人、竞得人的标准和方法；
g．投标、竞买保证金；
h．其他需要公告的事项。
④出让底价的确定。市、县人民政府国土资源行政主管部门应根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价，标底或者底价不低于国家规定的最低价标准。集体决策确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金。
⑤资格审查。出让人应对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。
（2）受让人的确定程序
①招标出让的程序
a．投标。投标人应在投标截止时间前将投标文件投入标箱。招标公告允许邮寄投标文件的，投标人可以邮寄，但出让人在投标截止时间前收到的方为有效。投标文件投入标箱后，不可撤回。投标人应对投标文件和有关书面承诺承担责任。
b．开标。出让人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱点算投标文件。投标人少于3人的，出让人应终止招标活动。投标人不少于3人的，应逐一宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。
【例】下列投标文件中存在的问题中，导致招标文件无效的有（ ）。[2014年真题]
A．投标文件未按照招标文件的要求密封
B．投标函未加盖投标人的企业及企业法定代表人印章
C．投标文件的关键内容字迹模糊、无法辨认
D．投标文件正文字体不一致
E．组成联合投标的，投标文件未附联合体各方共同投标协议
【答案】ABCE
【解析】开标时，投标文件出现下列情形之一的，应作为无效投标文件，不得进入评标：①投标文件未按照招标文件的要求予以密封；②投标文件中的投标函未加盖投标人的企业及企业法定代表人印章，或者企业法定代表人委托代理人没有合法、有效的委托书（原件）及委托代理人印章；③投标文件的关键内容字迹模糊、无法辨认；④投标人未按照招标文件的要求提供投标保函或投标保证金；⑤组成联合体投标的，投标文件未附联合体各方共同投标协议。
c．评标。由出让人代表、有关专家组成评标小组进行评标，评标小组人数为5人以上的单数。评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或说明，但是澄清或说明不得超出投标文件的范围或改变投标文件的实质性内容。评标小组应按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。
d．中标。招标人根据评标结果，确定中标人。按照价高者得的原则确定中标人的，可以不成立评标小组，由招标主持人根据开标结果，确定中标人。
②拍卖出让的程序
拍卖出让应按照一定的程序进行。竞买人的最高应价或者报价未达到底价时，主持人应终止拍卖。拍卖主持人在拍卖中可根据竞买人竞价情况调整拍卖增价幅度。
③挂牌出让的程序
a．在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地相关状况，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布。
b．符合条件的竞买人填写报价单报价。
c．挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格。
d．挂牌主持人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。
挂牌截止应由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：
一是在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交。
二是在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外。
三是在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或均不符合其他条件的，挂牌不成交。
（3）建设用地使用权的受让
①成交确认书的签订。以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让土地的定金。出让人应向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书包括出让人和中标人或竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订出让合同的时间、地点等内容。中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应依法承担责任。
②出让合同的签订。中标人、竞得人应按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，抵作土地出让价款，其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标、拍卖、挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。
③出让结果的公布。招标、拍卖、挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标、拍卖、挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。
④建设用地使用权证书的领取。受让人依照出让合同的约定付清全部建设用地使用权出让金后，方可依法申请办理土地登记，领取建设用地使用权证书。未按照出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放建设用地使用权证书。
（4）落实房地产用地调控，规范土地出让行为的举措
①《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定：
a．凡可能出现“高价地”的地区，必须事前评估，采取有效措施，防止出现高价地。
b．各地要加强地价动态监测，及时掌握地价异常变动，提高市场敏锐性和针对性。
c．对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块，市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订（中标通知书发出）后2个工作日内，通过国土资源部门户网站的中国土地市场网页下载并填写《房地产用地交易异常情况一览表》，分别上报国土资源部和省（区、市）国土资源主管部门。
d．要按照公开公平公正、诚实信用、高效便民的原则，在坚持国有土地使用权招拍挂出让制度的前提下，积极探索“限房价、竞地价”、“限地价、竞政策性住房面积”、“在商品住宅用地中配建保障性住房”、网上挂牌、用地预申请、一次竞价、综合评标等多种交易形式，总结推广成功经验和做法，改进和完善招拍挂制度内容。
②《关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》规定：
a．房地产用地出让不能超过面积上限，不得捆绑出让、“毛地”出让。
b．住宅用地容积率不得小于1。
c．各类住房建设项目要在划拨决定书和出让合同中约定土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工。
d．严格实施竞买人资格审查，落实不得使用银行贷款缴交土地出让价款的规定。
e．土地出让竞买保证金不得低于出让最低价的20%。
f．土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。
g．土地出让后，任何单位和个人无权擅自更改规划和建设条件。
4．协议出让方式及其程序
（1）协议出让的组织实施管理
《协议出让国有土地使用权规范》，明确建设用地使用权协议出让由市、县国土资源管理部门组织实施。市、县国土资源管理部门可根据实际情况成立协调决策机构，负责协调解决协议出让中的相关问题，集体确定相关事项。
（2）协议出让的范围
①供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的用地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的。这里的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。
②原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应收回土地使用权重新公开出让的除外。
③划拨建设用地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应收回土地使用权重新公开出让的除外。
④出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的。
⑤通过出让协调决策机构集体认定实行协议出让方式的。
（3）协议出让的类型
①政府供地环节的协议出让
a．集体农用地办理转让和土地征收审批后形成的国有建设用地，依法可以协议出让的；
b．政府收回收购的国有建设用地，依法可以协议出让的。
②原划拨、承租建设用地使用权人申请办理协议出让
a．原划拨建设用地使用权人申请办理协议出让的；
b．原承租建设用地使用权人申请办理协议出让的。
③划拨建设用地使用权转让申请办理协议出让
④出让建设用地使用权改变用途申请办理协议出让
⑤出让建设用地使用权续期申请办理协议出让
（4）协议出让的最低价
协议出让建设用地使用权最低价（以下简称“协议出让最低价”）是为了宏观调控土地市场，防止低价协议出让建设用地使用权而实施的出让金最低控制标准。《城市房地产管理法》第十三条规定：“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”
①协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应缴纳的有关税费之和。
②有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。
（5）协议出让的程序
①省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门会同有关部门拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后下达，市、县人民政府国土资源行政主管部门执行。
②市、县人民政府国土资源行政主管部门编制建设用地使用权出让计划，报同级人民政府批准后，在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。出让计划中包括年度土地供应总量、不同用途土地供应面积、地段及供地时间等内容。
③申请受让土地者根据建设用地使用权出让计划，在规定时限内，持有效证明文件向土地所在地的市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。市、县人民政府国土资源行政主管部门公布计划接受申请的时间不少于30日。
④在公布的地段上，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应以招标、拍卖或者挂牌方式出让，前面所述的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地；同一地块只有一个意向用地者的，方可采取协议出让方式。
⑤对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门制定协议出让土地方案。
⑥市、县人民政府国土资源行政主管部门对拟出让地块的土地价格进行评估并进行集体决策，合理确定协议出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。协议出让底价确定后应保密，任何单位和个人不得泄露。
⑦协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门与意向用地者协商一致，且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。
⑧市、县人民政府国土资源行政主管部门与意向用地者签订出让合同，并在签订后的7日内将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或通过报纸、互联网等媒介向社会公布。公布协议出让结果的时间不得少于15日。
⑨受让人支付全部出让金后，向土地管理机关申请办理建设用地使用权登记，领取建设用地使用证，取得建设用地使用权。
⑩以协议方式取得建设用地使用权的土地使用者，需要将出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应取得出让人和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的出让金，并依法办理建设用地使用权变更登记手续。
在协议出让过程中，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
①不按照规定公布建设用地使用权出让计划或者协议出让结果的；
②确定出让底价时未经集体决策的；
③泄露出让底价的；
④低于协议出让最低价出让建设用地使用权的；
⑤减免建设用地使用权出让金的。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5．协议出让与招标、拍卖和挂牌出让的区别
（1）适用范围不同
《物权法》明确规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。协议出让的只适用于除法律、行政法规、部门规章规定必须招标、拍卖和挂牌以外的情况，实践中主要是政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予优惠、扶持的项目。
招标拍卖挂牌方式是“一般”，而协议方式是“特殊”，招标、拍卖和挂牌出让的范围要比协议出让的范围大得多。
（2）出让金形成方式不同
协议出让是采取政府与土地使用者协商的方式，但招标、拍卖和挂牌要比协议出让更加公开、透明，更具竞争性，国家的土地资产收益更能得以体现。
（3）最低价确定的原则不同
【例】关于国有建设用地使用权协议出让与挂牌出让区别的说法，错误的是（ ）。[2010年真题]
A．两者的适用范围不同
B．两者的出让金形成方式不同
C．两者的最低价确定原则不同
D．两者的出让主体不同
【答案】D
【解析】协议出让与招标、拍卖和挂牌的出让是两类不同的出让方式，存在以下区别：①适用范围不同；②出让金形成方式不同；③最低价确定的原则不同。D项，国有建设用地使用协议出让与挂牌出让的相同点是出让主体都为国家，只有国家才能出让建设用地的使用权。
6．国有建设用地使用权出让合同
（1）国有建设用地使用权出让合同的概念
国有建设用地使用权出让合同简称建设用地使用权出让合同或出让合同，是指国有建设用地使用权出让人和受让人之间就出让国有建设用地使用权及如何行使建设用地使用权等问题所达成的明确相互间权利和义务关系的协议。
（2）国有建设用地使用权出让合同的特征
①出让合同是在出让人和受让人双方当事人之间设立、变更关于建设用地使用权权利和义务法律关系的协议。
②出让合同中的出让人是特定的，必须是市、县人民政府土地管理部门。
③出让合同的受让人一般为境内外公司、其他组织和个人等，成片出让合同中的受让人必须是在中国注册的外商投资开发企业。
④出让合同是订立转让合同的前提条件，并对转让合同有重要的制约作用。
（3）国有建设用地使用权出让合同的内容
根据《物权法》第一百三十八条的规定，出让合同一般包括下列条款：①当事人的名称和住所；②土地界址、面积等；③建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；④土地用途；⑤使用期限；⑥出让金等费用及其支付方式；⑦解决争议的方法。
目前，出让合同具体包括以下内容：①土地的位置、面积、界址等土地自然状况；②土地用途及使用期限；③建设规划设计条件，或称使用条件，即该幅地块建设用地使用权的总平面布置图、建设密度和高度控制指标、工程管线规划和竖向规划，它是建设用地使用权出让、转让必不可少的条件；④动工开发期限；⑤出让金额及支付方式；⑥开发进度与分期投资额度；⑦违约责任；⑧双方认为应约定的其他条款。
（4）国有建设用地使用权出让合同双方的权利和义务
①出让人的权利和义务
出让合同签订后，如果受让人未按期支付全部出让金的，出让人有权解除合同，并可请求违约赔偿。对未按出让合同约定的期限和条件开发利用土地的，出让人有权予以纠正，并可根据情节轻重给予警告、处以地价款一定比例的罚款，直至无偿收回建设用地使用权。同时，出让人应履行按期向受让人出让建设用地使用权并达到合同约定的场地使用条件及提供有关资料等规定的义务。
②受让人的权利和义务
对于出让人不按照出让合同约定按期提供建设用地使用权的，受让人有权解除合同，并可请求违约赔偿。同时，受让人应履行在签订出让合同后约定的期限内支付全部出让金，向土地管理部门办理登记，领取土地使用证，依合同和城市规划要求，开发利用和经营土地等义务。
（5）国有建设用地使用权出让合同的变更和解除
①出让合同的变更
出让合同的变更是指合同尚未履行或者未完全履行之前，由出让人和土地使用者依法对合同的内容进行修改、补充的法律行为。较为多见的是土地使用者提出改变土地用途。
②出让合同的解除
出让合同的解除是指合同订立后，因主观、客观条件的变化，使合同的履行成为不必要或不可能，由出让人和土地使用者按照法律程序提前终止合同关系，从而使合同当事人双方权利和义务归于消灭的一种法律行为。在出让合同解除中，较为多见的是当事人双方违约，或者土地使用者不能按照法律规定开发、利用、经营土地而导致土地管理部门将建设用地使用权收回。
三、国有建设用地租赁
1．国有建设用地租赁的范围
（1）对使用者目前使用的划拨用地，依法可以划拨使用的，仍应维持划拨，可不实行有偿使用和租赁。
（2）对因改变土地用途或发生转让、场地出租、企业改制和土地用途改变后不再符合划拨用地目录的，可以实行租赁。
（3）对使用者申请建设用地进行经营性房地产开发的，必须实行出让，不实行租赁。
（4）对使用者申请建设用地进行非经营性开发、依法应有偿使用的，可采用租赁，也可采用法律规定的其他有偿使用方式。
（5）国有企业破产或出售时，所涉及的划拨建设用地使用权，采取出让方式处置，不实行土地租赁。
除了经营性房地产开发用地和国有企业破产涉及划拨建设用地使用权处置两种情况下必须实行出让外，其他建设用地使用和原划拨土地处置，既可采取出让方式，也可采取租赁方式。
2．国有建设用地租赁的方式
国有建设用地租赁可以采用招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。
3．国有建设用地租赁的期限
国有建设用地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。
（1）对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；
（2）对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。
【例】关于国家建设用地租赁的说法，错误的是（ ）。[2014年真题]
A．国家建设用地租赁包括国有建设用地使用权出让
B．国家建设用地租赁不适用于经营性房地产开发用地
C．国家建设用地短期租赁年限一般不超过5年
D．国有建设用地租赁可采用双方协议的方式
【答案】A
【解析】除了经营性房地产开发用地和国有企业破产涉及划拨建设用地使用权处置两种情况下必须实行出让外，其他建设用地使用和原划拨土地处置，既可以采取出让方式，可以采取租赁方式。国有建设用地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年。
4．国有建设用地租赁合同
租赁期限6个月以上的国有建设用地租赁，应由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。
5．承租土地使用权的权能
承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
（1）承租土地使用权转租。承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。
（2）承租土地使用权转让。承租人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务随之转给第三人，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经更名后继续有效。
（3）承租土地使用权抵押。地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
（4）在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。
6．承租土地使用权的收回
（1）国家因社会公共利益的需要，依照法律程序可以提前收回，但应对承租人给予合理补偿。
（2）承租人未按合同约定开发建设、未经土地行政主管部门同意转让、转租或不按合同约定按时缴纳土地租金的，土地行政主管部门可以解除合同，依法收回承租土地使用权。
（3）承租土地使用权期满，承租人可申请续期。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回。
四、国有建设用地使用权作价出资（入股）或授权经营
1．国有建设用地使用权作价出资（入股）或授权经营的适用范围
对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配备土地。
国有企业改革时，经土地行政主管部门批准，可根据行业、企业类型和改革的需要，采用不同的土地资产处置方式和管理政策：
（1）在涉及国家安全的领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发领域，国有企业可继续以划拨方式使用土地。
（2）对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。
（3）对于一般竞争性行业，应坚持以出让、租赁等方式配置土地。
①非国有资本购买、兼并、参股原国有企业时，可将企业原划拨土地评估作价后同其他国有资产一并转为国有股，逐步通过股权转让变现；
②也可分割出与企业净负债额相当的土地转为出让土地，参与企业整体拍卖和兼并，剩余土地，买方或兼并方有优先受让权和承租权。
（4）对承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业，原划拨土地可继续以划拨方式使用，也可以作价出资（入股）方式向企业注入土地资产。对其他采用成熟技术进行产品更新和技术改造的国有企业，可将原使用的划拨土地按出让方式处置，土地收益可作为应付账款暂留企业，全额用于技术改造，并参照技改贷款方式进行管理。
（5）各项土地资产配置政策涉及的具体行业划定和土地收益使用管理办法，由国土资源部分别商原国家经贸委、财政部确定。
2．国有建设用地使用权作价出资（入股）或授权经营的报批程序
建设用地使用权作价出资（入股）或授权经营的报批程序为：
（1）改制企业根据省级以上人民政府关于授权经营或国家控股公司试点的批准文件，拟定土地资产处置总体方案，向省或国务院土地主管部门申请核准；
（2）土地资产处置总体方案经核准后，企业应自主委托具备相应土地评估资质的机构进行评估，并依据土地状况和估价结果，拟定土地资产处置的具体方案；
（3）企业向市、县土地行政主管部门申请初审，市、县土地行政主管部门对土地产权状况、地价水平进行初步审查并出具意见，并附土地估价结果初审表；
（4）企业持改制方案、土地估价报告、土地资产处置具体方案和初审意见，到有批准权的土地行政主管部门办理土地估价报告备案和土地资产处置审批；
（5）企业持处置批准文件在财政部门办理国有资本金转增手续后，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地变更登记。
第三节 国有建设用地使用权转让
一、国有建设用地使用权转让的条件和限制
1．国有建设用地使用权转让的条件
（1）以出让方式取得的国有建设用地使用权转让
①《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：
a．按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；
b．按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”
【例】根据《城市房地产管理法》，以出让方式取得的商品住宅建设用地使用权，完成开发投资总额的（ ）以上，方可进行转让。[2013年真题]
A．10%
B．15%
C．20%
D．25%
【答案】D
【解析】《城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：①按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；②按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”
②“出让合同约定”是指“出让合同约定的期限和条件”
期限不是指建设用地使用权出让年限，而是指土地达到合同规定的开发、利用状态所需的时间，即土地使用者必须在规定的时间内在该地块投资多少或将该地块开发成什么规模。
条件则指各种要求的总和，包括：
a．土地用途。出让合同一般都规定出让的地块用途，土地使用者不得擅自改变土地用途。否则，即使符合其他转让条件，建设用地使用权也不得转让，还必须限期纠正。
b．投资数额。属于房屋建设工程的，完成投资总额的25%以上，是指实际上已经投入房屋建设工程的资金额占全部开发投资总额的25%以上。但是投资总额不含土地使用权出让金。成片开发土地的，由于其投资额较大，《城市房地产管理法》规定，只有形成工业用地或者其他建设用地条件，方可分片转让。
c．土地利用要求。指合同规定的容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等。
③转让房地产时房屋已经建成的，还应持有房屋所有权证书。
（2）以划拨方式取得的国有建设用地使用权转让
《城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”
2．国有建设用地使用权转让的限制
（1）转让合同的终止日期和建设项目完成日期不得超过原出让合同所规定的终止日期和建设项目完成日期，不得改变原出让合同所列的权利、义务和各项用地要求。
土地使用者通过转让方式取得的建设用地使用权，其使用期限为出让合同规定的使用期限减去原土地使用者已使用期限后的剩余期限。同时，当建设用地使用权年限届满时，土地使用者可以申请续期。
（2）建设用地使用权转让后，原出让合同规定的建设用地使用权受让人的权利、义务也全部随之转移，新的受让人无条件地享受原出让合同的全部权利并承担全部义务。
（3）建设用地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权的，其使用范围内的建设用地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
（4）建设用地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。建设用地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。
（5）建设用地使用权转让时，如需要改变原出让合同的规划用途，必须事先向土地主管部门和规划部门提出申请，经审核批准，调整土地使用权出让金，方可进行转让。
二、国有建设用地使用权转让的方式
1．建设用地使用权出售
即建设用地使用权买卖，是指土地使用者将其建设用地使用权转移给他人，他人为此支付建设用地使用权转让金的行为。建设用地使用权出售的主要特征是出售方必须把建设用地使用权转移给买方。
2．建设用地使用权互换
又称建设用地使用权互易，是指当事人双方约定互相转移建设用地使用权的行为。由此可见：双方必须均是以建设用地使用权作为转移对象，否则就是买卖。
3．建设用地使用权赠与
是指赠与人愿意把自己的建设用地使用权无偿转移给受赠人，受赠人愿意接受而签订赠与合同的行为。建设用地使用权的赠与是一种无偿行为，此点与出售和互换不同。赠与合同的成立，需要双方达成共识，即不仅需要赠与人愿意赠与，而且还要受赠人愿意接受。
【例】关于建设用地使用权赠与的说法，错误的是（ ）。[2010年真题]
A．建设用地使用权赠与是无偿行为
B．赠与人与受赠人之间需要签订赠与合同
C．赠与人愿意赠与，且受赠人愿意接受，赠与合同才能成立
D．赠与的建设用地使用权无须办理相关手续
【答案】D
【解析】建设用地使用权赠与，是指赠与人愿意把自己的建设用地使用权无偿转移给受赠人，受赠人愿意接受而签订赠与合同的行为。D项，建设用地使用权转让不论是否采用赠与方式都需要办理相关手续。
【例】国有建设用地使用权转让方式不包括（ ）。[2012年真题]
A．出售
B．交换
C．赠与
D．出租
【答案】D
【解析】建设用地使用权转让的方式主要有下列三种：①建设用地使用权出售，即建设用地使用权买卖，是指土地使用者将其建设用地使用权转移给他人，他人为此支付建设用地使用权转让金的行为；②建设用地使用权互换，又称建设用地使用权互易，是指当事人双方约定互相转移建设用地使用权的行为；③建设用地使用权赠与，是指赠与人愿意把自己的建设用地使用权无偿转移给受赠人，受赠人愿意接受而签订赠与合同的行为。
三、国有建设用地使用权转让的程序
（1）申请。由土地使用者向出让人提出转让建设用地使用权的申请。
（2）审批。由土地管理部门根据出让合同及转让条件对转让申请进行审查，符合转让条件的，可以批准转让。
（3）签订转让合同。建设用地使用权转让，必须签订书面转让合同。建设用地使用权转让合同是当事人之间就转让建设用地使用权而达成的协议。
（4）公证。由公证机关对转让合同进行公证。
（5）登记。建设用地使用权转让双方凭转让合同、公证等文件，向登记机构申请变更登记。
第四节 国有建设用地使用权出租
一、国有建设用地使用权出租的条件和程序
1．可以出租的国有建设用地使用权
（1）土地使用者通过出让方式或转让方式取得的建设用地使用权可以出租。
（2）土地使用者通过各种方式依法取得的划拨建设用地使用权，符合下列条件，并经过土地管理部门批准的，可以出租：
①土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
②领有国有土地使用证；
③具有地上建筑物、其他附着物的合法产权证明；
④依法同土地管理部门补签了出让合同，补交了出让金。
2．国有建设用地使用权出租的限制条件
（1）建设用地使用权出租必须签订租赁合同。
（2）未按照出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，建设用地使用权不得出租。
（3）建设用地使用权出租，出租人必须办理租赁登记。
3．国有建设用地使用权出租的程序
（1）申请。
（2）审批。经城市政府的土地管理部门审核后，符合出租条件的可以批准出租，发放建设用地使用权出租许可证。
（3）签订合同。
（4）办理登记。
二、国有建设用地使用权租赁合同
1．建设用地使用权租赁合同内容
建设用地使用权租赁合同是建设用地使用权出租人将土地连同地上建筑物、其他附着物交与承租人使用，承租人支付租金，租赁双方各自承担自己的义务，享有各自的权利，经协商一致达成的协议。其内容主要有：
（1）标的
建设用地使用权租赁合同的标的是建设用地使用权。作为标的的地块必须是确定的。
（2）租期
一般情况下，建设用地使用权租赁合同中应明确规定建设用地使用权出租的期限。但有时也不规定具体租赁期限，只要出租人没有特殊原因要收回土地，承租人就可以按照合同支付租金并使用土地。对于通过出让方式取得的建设用地使用权，其租期不得超过出让合同规定的年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。建设用地使用权年限届满，土地租赁合同就自然终止。
（3）租金标准及支付期限、方式
租金要按照城市政府的有关规定，结合市场情况，由租赁双方协商确定。
（4）土地使用条件
建设用地使用权租赁合同的建设用地使用权条件必须符合出让合同规定的建设条件和土地使用规则。
（5）土地用途
对于通过出让方式取得的建设用地使用权的土地，双方应根据出让合同规定的用途来约定租赁合同中土地的用途。
（6）租赁双方的权利和义务
①出租人的权利
a．有按期收取建设用地使用权租金的权利。
b．有监督承租人按照租赁合同的规定合理使用土地的权利。
c．有依法收回出租的土地的权利。对于不按照租赁合同规定的用途使用土地或利用出租土地进行非法活动的，出租人有权终止租赁合同，收回出租的土地。因国家建设或特殊需要征用出租土地时，有权终止租约，对承租人按有关规定进行安置。
②出租人的义务
a．交付土地及地上建筑物、其他附着物及保障义务。出租人应按照合同规定的时间和标准，将出租的财产交付承租人使用。
b．修缮义务。在租赁关系存续期间，为使承租人正常使用租赁标的物，出租人要对租赁标的物进行必要的维护。
c．妨害除去义务。当承租人的正常使用受到妨害的危险时，不论是由于出租人还是由于第三方的原因所致，出租人均负有除去或防止义务。
d．建设用地使用权出租后，出租人必须继续履行出让合同。
【例】关于国有建设用地使用权租赁的说法，错误的是（ ）。[2010年真题]
A．出租人有依法收回出租的国有建设用地使用权的权利
B．对于已出租的建设用地使用权，出租人不承担对租赁标的物进行维护的义务
C．承租人违反租赁合同，导致租赁标的物受损的，应承担损害赔偿的义务
D．按照租赁合同的规定，承租人有合法使用出租的土地及地上建筑物、其他附着物的权利
【答案】B
【解析】在国有建设用地使用权的租赁中，出租方的义务有：①交付土地及地上建筑物、其他附着物及保障义务；②修缮义务；③妨害除去义务；④建设用地使用权出租后，出租人必须继续履行出让合同。B项，对于已出租的建设用地使用权，出租人仍需承担对租赁标的物进行维护的义务
【例】关于国有建设用地使用权租赁的说法，正确的有（ ）。[2012年真题]
A．出租人有依法收回出租的国有建设用地使用权的权利
B．对于已出租的建设用地使用权，出租人不承担对租赁标的物的修缮义务
C．由于第三方原因导致承租人的正常使用受到妨害时，出租人不承担任何义务
D．承租人违反租赁合同，导致租赁标的物受到损失的，应承担损害赔偿的义务
E．租赁双方的租赁关系终止后，承租人应及时返还土地及其他地上建筑物、其他附着物
【答案】ADE
【解析】BC两项，出租人的义务包括：①交付土地及地上建筑物、其他附着物及保障义务。②修缮义务。在租赁关系存续期间，为使承租人正常使用租赁标的物，出租人要对租赁标的物进行必要的维护。③妨害除去义务。当承租人的正常使用受到妨害的危险时，不论是由于出租人还是由于第三方的原因所致，出租人均负有除去或防止义务。④建设用地使用权出租后，出租人必须继续履行出让合同。
③承租人的权利
a．有按照租赁合同的规定，合法使用出租的土地及其地上建筑物、其他附着物的权利。
b．有要求保障正常、有效使用租赁标的物的权利。
④承租人的义务
a．保管义务。承租人要爱护和合理使用租赁标的物，承租人违反租赁合同，导致租赁标的物受到损失的，应负损害赔偿责任。
b．支付租金义务。承租人必须按照租赁合同约定的数额，按期缴纳租金。
c．租赁标的物返还义务。租赁双方的租赁关系终止后，承租人应及时返还土地及其地上建筑物、其他附着物。
【例】国家建设用地使用权承租人的义务不包括（ ）。[2014年真题]
A．合理使用租赁标的物
B．按租赁合同约定交纳租金
C．租赁关系终止后及时返还租赁标的物
D．赔偿第三方千万的租赁标的物的损失
【答案】D
【解析】国有建设用地使用权租赁合同中承租人的权利有：①按照租赁合同的规定，合法使用出租的土地及其地上建筑物、其他附着物的权利。②要求保障正常、有效使用租赁标的物的权利。承租人的义务包括：①保管义务。承租人要爱护和合理使用租赁标的物，承租人违反租赁合同，导致租赁标的物受到损失的，应负损害赔偿责任。②支付租金义务。承租人必须按照租赁合同约定的数额，按期缴纳租金。③租赁标的物返还义务。租赁双方的租赁关系终止后，承租人应及时返还土地及其地上建筑物、其他附着物。
（7）出租人交付土地的期限、方式和条件
（8）承租人租赁期满返回土地的期限、方式和条件
（9）有关土地使用税费的缴纳
（10）解除合同的条件、期限
（11）违约责任
（12）其他有关条款
三、国有建设用地使用权出租与出让、转让、抵押的区别
1．出租与出让的区别
（1）建设用地使用权出让是土地一级市场特有的一种经营方式，建设用地使用权出租则存在于二、三级土地市场。
（2）建设用地使用权出让的主体是国家，土地出让具有国家垄断性的特点。建设用地使用权出租的主体是通过出让或转让方式获得建设用地使用权的土地使用权人。
2．出租与转让的区别
（1）建设用地使用权转让是对一定期限内的建设用地使用权的买断。在建设用地使用权转让之后，土地使用权人发生改变，原土地使用者享有的土地使用权灭失。而土地出租并不发生土地使用权人的改变，出租人的土地使用权并没有消灭。
（2）在建设用地使用权转让时，地上建筑物及附着物的所有权也一并发生转移。而建设用地使用权出租时，仅仅是将地上建筑物及附着物的使用权出租给土地承租人，地上建筑物及附着物的所有权并不发生改变。
（3）建设用地使用权出租是有偿的，即建设用地使用权承租人必须向出租人支付租金。建设用地使用权的转让既可以是有偿的（建设用地使用权的出售和互换），也可以是无偿的（建设用地使用权的赠与、继承）。
3．出租与抵押的区别
（1）建设用地使用权抵押时，土地使用者是以不转移占有的方式将其土地使用权抵押给他人。在抵押期间，土地使用者仍然占有土地并可以使用土地。而建设用地使用权出租时，建设用地使用权必须转移土地的占有权，也就是说，在租赁合同期限内，由承租人占有并使用土地。
（2）建设用地使用权的出租是一种独立的主合同行为，不依附于其他合同行为。而建设用地使用权抵押是一种从合同行为，不能独立存在，它只是为主合同行为提供担保。
（3）在建设用地使用权出租结束后，承租人必须返还土地。而对于建设用地使用权抵押，在合同结束时，如果抵押人按时还清债务，抵押合同结束，抵押人仍拥有建设用地使用权；如果抵押人不能按时还清债务，抵押权人可以行使抵押权，将土地进行拍卖，并将所得价款用于偿还债务。
第五节 国有建设用地使用权抵押
一、国有建设用地使用权抵押权的设定
1．可以设定抵押权的国有建设用地使用权
（1）通过有偿出让、转让方式取得的建设用地使用权可以抵押。
（2）通过行政划拨方式取得的建设用地使用权，在补签了出让合同、补交土地使用权出让金、领取国有土地使用证后，可以抵押。
2．属于下列范围的建设用地使用权不得设定抵押
根据《城市房地产抵押管理办法》第八条规定，下列房地产不得设定抵押：
（1）权属有争议的土地；
（2）用于教育、医疗、市政等公共福利的建设用地使用权；
（3）已依法列入文物保护的建筑物和有重要纪念意义的其他建筑物及其建设用地使用权；
（4）已依法公告列入拆迁范围的房地产；
（5）被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产；
（6）依法不得抵押的其他房地产。
【例】下列用地中，可以进行建设用地使用权抵押的是（ ）。[2013年真题]
A．教育、医疗建设用地
B．文物保护建筑用地
C．已依法公告列入征收范围的用地
D．通过有偿转让方式取得的建设用地
【答案】D
【解析】根据《城市房地产抵押管理办法》第八条规定，下列房地产不得设定抵押：①权属有争议的土地；②用于教育、医疗、市政等公共福利的建设用地使用权；③已依法列入文物保护的建筑物和有重要纪念意义的其他建筑物及其建设用地使用权；④已依法公告列入拆迁范围的房地产；⑤被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产；⑥依法不得抵押的其他房地产。ABC三项均不可以进行建设用地使用权抵押。
【例】下列建设用地使用权中，不得设定抵押的有（ ）。[2014年真题]
A．权属有争议的建设用地使用权
B．使用权不明的建设用地使用权
C．通过协议出让方式取得的建设用地使用权
D．已依法公告列入征收范围的房屋占用的建设用地使用权
E．已设定抵押的建设用地使用权
【答案】AB
【解析】建设用地使用权不得抵押范围包括：①权属有争议的土地；②用于教育、医疗、市政等公共福利；③已依法列入文物保护的建筑物或者是有重要意义的建筑物；④已依法列入拆迁范围的房地产；⑤被依法查封、抵扣或者以其他形式限制的房地产；⑥依法不得抵押的其他房地产。
3．设定国有建设用地使用权抵押权应注意的问题
（1）同一宗建设用地使用权设定两个以上抵押权的，抵押人应将已经设定过的抵押情况告诉抵押权人。抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。建设用地使用权抵押后，若该抵押标的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但担保债权不得超出余额部分。
（2）两宗以上建设用地使用权设定同一抵押权时，视为同一抵押标的物。在抵押关系存续期间，抵押建设用地使用权的担保作用不可分割。但抵押当事人另有约定的除外。
（3）以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。
（4）以共有房地产抵押，必须经由其他共有人书面同意。
（5）已出租的建设用地使用权抵押时，应将租赁情况告知抵押权人，并将抵押情况告知承租人。原租赁合同继续有效。
（6）设定建设用地使用权抵押时，抵押当事人可以协商议定抵押建设用地使用权的价值，也可以委托房地产价格评估机构进行评估。
（7）抵押权人在征得抵押人同意后，可以用抵押人的名义为抵押的土地使用权投保，保险费由抵押人承担，在抵押期间，抵押权人应为保险受偿的第一受偿人。
（8）有经营期限的企业以其所有的房地产作抵押的，所担保债务的履行期限不应超过该企业的经营期限，以具有土地使用年限的房地产设定抵押的，所担保债务的履行期限不得超过出让合同规定的使用年限减去已使用年限后的剩余年限。
（9）正在建造的建筑物抵押的，应办理抵押登记。抵押权自登记时设立。
【例】关于国有建设用地使用权抵押期间投保的说法，正确的有（ ）。[2013年真题]
A．抵押权人在征得抵押人同意后，可用抵押人的名义为抵押的土地使用权投保
B．抵押权人在征得抵押人同意后，可用抵押权人的名义为抵押的土地使用权投保
C．保险费由抵押人承担
D．在抵押期间，抵押权人应为保险受偿的第一受偿人
E．在抵押期间，抵押人应为保险受偿的第一受偿人
【答案】ACD
【解析】抵押权人在征得抵押人同意后，可以用抵押人的名义为抵押的土地使用权投保，保险费由抵押人承担，在抵押期间，抵押权人应当为保险受偿的第一受偿人。
【例】关于国有建设用地使用权抵押的说法，正确的有（ ）。[2013年真题]
A．同一宗建设用地不得设定两个以上抵押权
B．两宗以上建设用地使用权设定同一抵押权时，视为同一抵押标的物
C．以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押
D．以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押
E．权属存在争议的住宅可以抵押
【答案】BCD
【解析】A项，同一宗建设用地使用权设定两个以上抵押权的，抵押人应将已经设定过的抵押情况告诉抵押权人。B项，两宗以上建设用地使用权设定同一抵押权时，视为同一抵押标的物。CD两项，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押；以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。E项，权属有争议的土地、建筑物等不得设定抵押。
二、国有建设用地使用权抵押的程序
（1）签订抵押合同
（2）公证
（3）抵押登记
（4）注销登记
三、国有建设用地使用权抵押登记制度
（1）自建设用地使用权抵押合同签订之日起规定时间内，抵押当事人应到土地所在地的房地产管理部门办理建设用地使用权抵押登记，办理建设用地使用权抵押登记应交验以下文件：
①抵押当事人的身份证明和法人资格证明；
②抵押登记申请书；
③抵押合同；
④国有土地使用证；
⑤可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；
⑥可以证明抵押的建设用地使用权价值的材料；
⑦登记机关认为必要的其他文件。
【例】办理建设用地使用权抵押登记时，交验的文件一般不包括（ ）。[2008年真题]
A．抵押合同
B．抵押登记申请书
C．国有建设用地使用权出让合同
D．国有土地使用证
【答案】C
【解析】办理建设用地使用权抵押登记应当交验下列文件：①抵押当事人的身份证明和法人资格证明；②抵押登记申请书；③抵押合同；④国有土地使用证；⑤可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；⑥可以证明抵押的建设用地使用权价值的材料；⑦登记机关认为必要的其他文件。C项，土地出让合同是获得土地使用证的必备条件。因此有了土地使用证就无需出让合同。
（2）登记的主要内容包括：①被担保的金额；②抵押权人的姓名或单位名称；③债权。
（3）以依法取得的房屋所有权证书的房地产抵押的，登记机关应在原房屋所有权证上作他项权利记载后，由抵押人收执，并向抵押权人颁发房屋他项权证。以预售商品房和在建工程抵押的，登记机关应在抵押合同上作记载。抵押合同的变更和终止应办理变更或者注销抵押登记。
四、抵押国有建设用地使用权的占用与管理
（1）已抵押的建设用地使用权由抵押人占用与管理，抵押权人有权按照抵押合同的规定监督、检查抵押建设用地使用权的管理情况。
（2）建设用地使用权需连同地上房屋所有权共同设定抵押，地上已有建筑物时，建筑物同时作为抵押品，抵押人占用与管理期间发生毁损、灭失的，抵押人应采取措施防止损失扩大。
（3）抵押的房地产因抵押人的行为造成损失使抵押房地产价值不足以作为履行债务的担保时，抵押权人有权要求抵押人重新提供或者增加担保以弥补不足。
（4）抵押权可随债权转让，经抵押权人同意，抵押建设用地使用权可以转让或者出租，出租或者转让所得的价款应优先向抵押权人提前清偿所担保的债权。超过债权部分归抵押人所有。
五、抵押国有建设用地使用权的处分
1．抵押建设用地使用权处分的条件
（1）抵押期限届满，抵押权人未受清偿，抵押人又未能与抵押权人达成延期履行协议的。
（2）抵押人死亡，或者被宣告死亡而无人代为履行到期债务的；或者抵押人的合法继承人、受遗赠人拒绝履行到期债务的。
（3）抵押人在抵押合同期间宣告破产和解散的。
（4）抵押人违反有关规定，擅自处分抵押物的。
（5）抵押合同约定的其他情况。
抵押期限届满，抵押权人未受清偿时，抵押当事人可以通过协商，以拍卖等合法方式处分抵押的建设用地使用权；协商不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼。
因处分抵押财产而取得建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应依照规定办理过户登记。
【例】建设用地使用权抵押合同有效期间，抵押权人有权要求处分抵押建设用地使用权的情形是（ ）。[2014年真题]
A．抵押人占用抵押建设用地使用权的
B．设定抵押权的土地发生灭失的
C．抵押人宣告破产的
D．抵押人被宣告死亡的
【答案】C
【解析】抵押建设用地使用权处分的条件为：①抵押期限届满，抵押权人未受清偿，抵押人又未能与抵押权人达成延期履行协议的。②抵押人死亡，或者被宣告死亡而无人代为履行到期债务的；或者抵押人的合法继承人、受遗赠人拒绝履行到期债务的。③抵押人在抵押合同期间宣告破产和解散的。④抵押人违反有关规定，擅自处分抵押物的。⑤抵押合同约定的其他情况。
2．抵押国有建设用地使用权处分的受偿
（1）处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。处分抵押的建设用地使用权所得金额，依下列顺序分配：
①支付处分抵押建设用地使用权的费用。
②扣除抵押建设用地使用权应缴纳的税费。
③偿还抵押权人的债权本息及支付违约金。
④赔偿由债务人违反合同而对抵押权人造成的损害。
⑤剩余金额交还抵押人。
【例】处分抵押的建设用地使用权所得金额，首先用于（ ）。[2010年真题]
A．偿还抵押权人的债权本息
B．赔偿由债务人违反合同而对抵押权人造成的损害
C．支付处分抵押建设用地使用权的费用
D．缴纳相关税费
【答案】C
【解析】处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。处分抵押的建设用地使用权所得金额，依下列顺序分配：①支付处分抵押建设用地使用权的费用；②扣除抵押建设用地使用权应缴纳的税费；③偿还抵押权人的债权本息及支付违约金；④赔偿由债务人违反合同而对抵押权人造成的损害；⑤剩余金额交还抵押人。
（2）同一房地产设定两个以上抵押权时，拍卖、变卖抵押财产所得的价款按照下列规定清偿：
①抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿。
②抵押权已登记的先于未登记的受偿。
③抵押权未登记的，按照债权比例清偿。
《物权法》第二百条规定：“建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。”
【例】建设用地使用权抵押后，下列关于该土地上新增的建筑物的说法中，正确的是（ ）。[2009年真题]
A．新增建筑物属于抵押财产
B．在建设用地使用权实现抵押权时，新增建筑物应与建设用地使用权一并处分
C．新增建筑物转让时，建设用地使用权不随之转让
D．实现抵押权时处分所得的价款，抵押权人有权优先受偿
【答案】B
【解析】《物权法》第二百条规定，建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。
六、建设用地抵押权的灭失
（1）因债务清偿而灭失。
（2）因债务清偿以外的原因而灭失。具体包括：
①抛弃。抵押权人抛弃权利，抵押权灭失。
②协议灭失。抵押当事人之间约定消灭抵押权的，抵押权灭失。
③土地灭失。设定抵押权的土地发生灭失的，土地抵押权随之灭失。
④混同。作为抵押标的物的建设用地使用权连同地上建筑物、其他附着物的所有权归于抵押权人的，抵押权灭失。
七、最高额抵押权
1．最高额抵押权的概念
最高额抵押权，是指抵押人与抵押权人协议，在最高债权额限度内，以抵押物对一定期间内连续发生的债权作担保。
《物权法》第二百零三条规定：“为担保债务的履行，债务人或者第三人对一定期间内将要连续发生的债权提供担保财产的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，抵押权人有权在最高债权额限度内就该担保财产优先受偿。”
2．最高额抵押权的法律规定
（1）最高额抵押权设立前已经存在的债权，经当事人同意，可以转入最高额抵押担保的债权范围。
（2）最高额抵押担保的债权确定前，部分债权转让的，最高额抵押权不得转让，但当事人另有约定的除外。
（3）最高额抵押担保的债权确定前，抵押权人与抵押人可以通过协议变更债权确定的期间、债权范围以及最高债权额，但变更的内容不得对其他抵押权人产生不利影响。
3．最高抵押权的确定
（1）约定的债权确定期间届满。
（2）没有约定债权确定期间或者约定不明确，抵押权人或者抵押人自最高额抵押权设立之日起满两年后请求确定债权。
（3）新的债权不可能发生。
（4）抵押财产被查封、扣押。
（5）债务人、抵押人被宣告破产或者被撤销。
（6）法律规定债权确定的其他情形。
第六节 国有建设用地使用权收回和终止
一、国有建设用地使用权收回
1．无论是划拨方式还是出让方式取得的建设用地使用权，都可以收回的情形
（1）社会公共利益的需要
《城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”
（2）各级司法部门没收其财产而收回的建设用地使用权。
2．出让方式取得的建设用地使用权，可以收回的情形
（1）建设用地使用权届满。《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”由于住宅建设用地使用权届满自动续期，所以建设用地使用权届满收回是对非住宅建设用地而言的。《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
【例】根据《物权法》，建设用地使用权期间届满自动续期的是（ ）。[2013年真题]
A．商业用地
B．工业用地
C．住宅用地
D．教育用地
【答案】C
【解析】《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。
（2）以出让方式取得建设用地使用权进行房地产开发，满2年未动工开发的，可以无偿收回建设用地使用权；但是，因不可抗力或者政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
【例】以出让方式取得房地产开发用地，满（ ）年未动工开发的，政府可以无偿收回建设用地使用权。[2012年真题]
A．0.5
B．1
C．2
D．3
【答案】C
【解析】以出让方式取得建设用地使用权进行房地产开发，满2年未动工开发的，可以无偿收回建设用地使用权；但是，因不可抗力或者政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
3．划拨方式取得的建设用地使用权，可以收回的情形
（1）国家根据城市建设发展的需要和城市规划的要求收回建设用地使用权。国家为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，可以提前收回建设用地使用权。
（2）土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用原划拨国有土地的，可以无偿收回划拨建设用地使用权，并可依法予以出让。
（3）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，可以收回建设用地使用权。
（4）划拨建设用地使用权未经原批准机关同意，连续2年未使用。
（5）划拨建设用地使用权不按批准用途使用土地。
国家无偿收回划拨建设用地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，城市政府可根据实际情况给予原土地使用者适当补偿。
二、国有建设用地使用权终止
1．因土地灭失而终止
土地灭失主要是指由于非人力和自然力量（如地震等）造成原土地性质的彻底改变或原土地面貌的彻底改变。土地灭失导致使用人实际上不能继续享用土地，使用权自然终止。
2．由于土地使用者抛弃而终止
由于政治、经济、行政等原因，土地使用者抛弃使用的土地，致使土地使用合同失去意义或无法履行，也造成土地使用权的终止。
第七节 闲置国有建设用地处置
一、闲置土地的认定
（1）闲置土地
①闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
（2）动工开发
动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
二、闲置土地的处置方式
1．因政府或政府有关部门的行为造成闲置土地的处置
（1）政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟的认定
满足下列条件之一的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟：
①因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
②因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
③因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
④因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
⑤因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
⑥政府、政府有关部门的其他行为以及因自然灾害等不可抗力导致的土地闲置。
（2）因政府或政府有关部门的行为造成闲置土地的处置方式
①延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。
②调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。
③由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。
④协议有偿收回国有建设用地使用权。
⑤置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。
⑥市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地闲置土地也按照以上方式处置。
【例】对因政府有关部门的行为造成的闲置土地，处置方式是（ ）。[2014年真题]
A．自动延长动工开发期限2年
B．办理有关手续后再开发建设
C．为土地使用者置换其他等价土地
D．确定新的土地使用者且不给予原土地使用者补偿
【答案】C
【解析】因政府或政府有关部门的行为造成的闲置土地的处置方式包括：①延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。②调整土地用途、规划条件。③由政府安排临时使用。④协议有偿收回国有建设用地使用权。⑤置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。⑥市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
2．因国有建设用地使用权人的行为造成闲置土地的处置
（1）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。国有建设用地使用权人应自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费。
（2）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。国有建设用地使用权人应自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：
①依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；
②纳入政府土地储备；
③对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
【例】下列因国有建设用地使用权人行为造成的闲置土地处置方式中，正确的是（ ）。[2013年真题]
A．未动工开发不满一年的，按土地出让价款的20%征缴土地闲置费
B．双倍追加闲置期间的土地出让金
C．依法收回闲置土地纳入政府土地储备
D．落实项目资金延长动工开发期限
【答案】C
【解析】国有建设用地使用权人行为造成的闲置土地处置方式有：①未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。②动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：a．依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；b．纳入政府土地储备；c．对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。
第八节 集体建设用地使用制度
一、集体建设用地的使用范围和原则
1．集体建设用地的使用范围
（1）兴办乡镇企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。
（2）农村村民建设住宅经依法批准使用本集体所有的土地。城镇居民使用农民集体土地，或农村村民建设住宅使用其他集体所有的土地是不允许的。
（3）乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地，包括农村道路、水利设施、学校、通信、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委办公室使用农民集体所有的土地。
2．集体建设用地的使用原则
（1）维护社会主义公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益
严禁农民在自留地、自留山、承包地上私自建房、开矿、烧砖瓦、毁田取土和建坟等侵犯土地所有权的违法活动。
禁止任何单位和个人侵占、买卖和非法转让集体建设用地的活动。国家保护单位和个人在集体所有土地上的合法经营和建设活动，合法的集体建设用地使用权任何单位和个人不允许侵犯。
（2）按规划用地，节约用地，保护耕地
【例】关于使用集体建设用地的说法，正确的是（ ）。[2010年真题]
A．使用集体建设用地不超过一定面积的，可不办理审批手续
B．使用集体建设用地应按规划用地，节约用地，保护耕地
C．使用集体建设用地应按计划用地，突破计划控制指标时应报当地土地管理部门备案
D．占用集体所有的农用地，不用办理农用地转用审批手续
【答案】B
【解析】使用集体建设用地应遵守“按规划用地，节约用地，保护耕地”的原则。AD两项，使用集体建设用地必须依法办理审批手续。不论是乡镇企业、公用设施、公用事业用地还是农民宅基地都必须依法取得批准，否则都视为非法占地，必须依法作出处理。C项，使用集体建设用地应按计划用地，不得突破计划控制指标。
（3）按计划用地，不得突破计划控制指标
（4）依法办理审批手续
（5）如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续
【例】下列关于集体建设用地使用原则的说法中，错误的是（ ）。[2009年真题]
A．维护社会主义公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益
B．按规划用地，节约用地，保护耕地
C．按计划用地，可以适当突破计划控制指标
D．如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续
【答案】C
【解析】乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民建住宅，使用农民集体所有的建设用地的都必须遵循以下共同的原则：①维护社会主义公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益；②按规划用地，节约用地，保护耕地；③按计划用地，不得突破计划控制指标；④依法办理审批手续；⑤如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续。
二、集体建设用地使用权的取得、收回、流转和抵押
1．集体建设用地使用权的取得和收回
农村集体建设用地使用权的取得主要是通过集体所有土地使用权转移的方式取得，并不改变土地所有制的性质。
《土地管理法》规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，是指可以收回农民集体的建设用地使用权，不包括农用地使用权和农村集体土地的承包经营权。
下列情况下可以收回土地使用权：
（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经过批准，农村集体经济组织可以收回集体建设用地使用权，但对土地使用权人造成损失的应给予适当补偿，原土地使用者及地上建筑物需要搬迁的，农村集体经济组织应负责搬迁。
（2）不按照批准的用途使用土地的。这是指建设用地被依法批准后，土地使用者擅自改变批准土地的用途。出现这种情况，经原批准机关批准，农村集体经济组织应收回土地使用权，并不予补偿。
（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，不包括企业的破产和兼并等情形。
2．集体建设用地使用权的流转
（1）《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”按照现行的法律规定，集体建设用地使用权转让、出租和抵押是受到严格限制的，但法律上对集体建设用地使用权转让、出租和抵押的限制，不利于加强集体土地管理，促进农村经济发展。为此，国家正在逐步改革对集体建设用地的管理。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体建设用地使用权可以依法流转”。
（2）2008年10月党的十七届三中全会，提出了建立规范的农村土地管理制度，其中土地流转是重要内容。会议强调：
①集体建设用地流转必须符合土地总体利用规划，不符合规划的土地不能流转；
②集体建设用地流转的土地本身必须是经过依法批准或者依法取得的，违法用地不能流转；
③如果在流转中要把农用地变成建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续；
④依法或允许转让的集体建设用地，必须按一定程序报县以上国土资源部门批准。
同时，集体建设用地流转要采取公开方式，放到城乡统一的土地市场当中交易转让，以便于社会各方面监督。相关的具体政策和实施细则正在制定中。
3．集体建设用地使用权的抵押
《物权法》第一百八十三条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”
《担保法》）第三十六条规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”按上述法条规定，集体土地使用权不得单独抵押。
《担保法》第五十五条规定：“以乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法律程序不得改变土地集体所有和土地用途”。由于国家实行征收是改变集体土地所有权性质的唯一途径和法定程序，未经国家征收，该厂房所占用的集体土地所有权性质不该因厂房的转让而改变。
三、农村宅基地及其管理
1．农村宅基地的概念
（1）农村宅基地是指农村居民建设住宅所使用的集体土地。广义上理解，宅基地不仅包括房屋建筑使用的土地，还包括用于建造辅助用房、院落、房屋周围空地以及种植植被或修建其他附属物等占用的土地。
（2）农村宅基地是为保障广大农民的生存利益，由农民集体所有，由本集体农村村民无偿使用用于建造住房及其他附属设施的相关土地。《土地管理法》第八条明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见，农民集体是宅基地的所有者，拥有完全的所有权。《物权法》第六十条规定了农民集体所有权的行使：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：
①属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者农村村民委员会代表集体行使所有权；
②分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者农村村民小组代表集体行使所有权；
③属于乡镇农民所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”可见，村集体经济组织或者农村村民委员会作为宅基地的经营管理者，可以代表农村集体行使宅基地所有权。
2．宅基地的“一户一宅”原则
（1）《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”
（2）《关于加强农村宅基地管理的意见》的要求，必须加强农村宅基地登记发证工作，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。
（3）《关于加强农村宅基地管理的意见》第（五）项规定：“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。”
3．农村宅基地使用权的取得和审批程序
（1）集体经济组织成员申请农村宅基地使用权应符合的条件
①居住拥挤，宅基地面积少于规定的限额标准的；
②因结婚等原因，确需建新房分户的；
③原住宅影响村镇规划需要搬迁的；
④经县级以上人民政府批准回原籍落户后，农村却无住房的：包括批准回乡定居的职工、离退休干部、复原退伍军人、回乡定居的华侨、港澳台同胞等非农业人口；
⑤县级以上人民政府规定的其他条件。
【例】集体经济组织成员中，不可以申请农村宅基地使用权的是（ ）。[2012年真题]
A．宅基地面积少于规定的限额标准的
B．因结婚等原因，确需建新房分户的
C．将原有住房租借给他人使用的
D．原住宅影响村镇规划需要搬迁的
【答案】C
【解析】集体经济组织成员申请农村宅基地使用权应符合下列条件之一：①居住拥挤，宅基地面积少于规定的限额标准的。②因结婚等原因，确需建新房分户的。③原住宅影响村镇规划需要搬迁的。④经县级以上人民政府批准回原籍落户后，农村却无住房的。包括批准回乡定居的职工、离退休干部、复原退伍军人、回乡定居的华侨、港澳台同胞等非农业人口。⑤县级以上人民政府规定的其他条件。但农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。
（2）农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。
（3）审批宅基地的程序
①需建住宅的农村村民向所在的农村村民委员会提出申请。
②农村村民委员会根据村镇规划，对宅基地申请进行审核，经农村村民委员会或者农村集体经济组织全体成员讨论同意。
③经乡（镇）人民政府审查后，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。涉及占用农用地的，应先按照《土地管理法》的规定取得农用地转用手续。
④政府批准后，发给《建设用地批准书》。
⑤政府批准后，实地丈量批放宅基地，检查现场灰线，核实无误后，方可动工建设。
⑥农村村民住宅建成后，实施检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
⑦办理宅基地登记发证手续。