第三章 韩国在增速换挡期面临的挑战、应对与启示

导语：1998年韩国金融危机前后政府的政策方针基本一致，但实际执行效果形成明显反差，危机前的改革呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点，危机后的改革呈全局性、主动式、政治经济改革并行、全民共识、方向坚定、攻坚克难、实质推进等特点。韩国在增速换挡期的经验教训表明，中国当前必须增强危机意识，充分认识到增速换挡的必然性和动力转换的必要性，下决心推动改革转型。

在后发国家中，韩国是少数成功跨越中等收入阶段、翻过高收入之墙的经济体之一，创造了与联邦德国“莱茵河奇迹”和日本“隅田河奇迹”相媲美的韩国“汉江奇迹”。然而，20世纪60年代之前的韩国一度被认为是没有希望的国家，韩国在历史上长期处于封建时期，1910～1945年沦为日本殖民地，即使建国初期的李承晚政府也腐败无能，并遭受了战争的破坏和国家的分裂。就是这样一个贫穷落后、资源匮乏的农业国，在只有近10万平方公里国土面积、不到5000万人口的情况下，从20世纪60年代开始了快速的追赶，1996年加入“发达国家俱乐部”——OECD（经济合作与发展组织），2007年人均GDP达到2万美元，当今韩国的电子、汽车等产品行销世界，成为新兴国家的榜样。

站在今天，重新认识和解读韩国“汉江奇迹”，可将其划分为增长起飞奇迹和增长降落奇迹。相当一部分后发国家依靠重商主义战略，往往能够实现经济的起飞，但是在到达中等收入阶段以后，没有实现高速增长向中速增长的平稳降落，经济出现失速。而韩国则成功实现了增长动力转换和增长阶段跨越，迈过减速关。根据巴里·埃森格林（Barry Eichengreen）、德怀特·珀金斯（Dwight H.Perkins）等（2012）的研究，当前韩国在增长态势、经济结构、创新能力、资本流动、金融体系等方面已经展现出作为一个成熟发达经济体的特征，完成了从奇迹到成熟的转变。

那么，韩国在增速换挡期做对了什么？韩国增长降落的奇迹具有非常珍贵的案例价值，对于采取过赶超战略、处于相同发展阶段、面临类似挑战的当前中国经济具有重要的借鉴意义。如果说改革开放30多年来，我们要是跟日韩等成功追赶经济体学习如何起飞的话，那么未来10年转型期主要学习如何降落。韩国在转型期走过很多弯路，存在深刻的正反两方面经验教训。本章属于经济片段史研究，聚焦在20世纪80年代到2000年初，尤其是1989～2001年期间，韩国在支撑高速增长的供求条件发生变化后所面临的挑战、政策应对与制度选择。分为四部分：一是韩国在增速换挡期面临的挑战；二是1980～1997年金融危机前韩国的应对、进展与问题；三是1998～2003年金融危机后韩国的政策应对与结构改革；四是经验与启示。

一、韩国在增速换挡期面临的挑战

韩国经济的发展过程可划分为以下八个时期：第一个是朝鲜王朝时期（1392～1910年），以发展非常缓慢的农业经济为主。第二个是日本殖民地时期（1910～1945年），沦为日本的资源输出地。第三个是光复后国家分裂和朝鲜战争时期（1945～1953年），生产设备、房屋和基础设施遭到重创。第四个是战后恢复时期（1953～1961年），接受大量“美援”，实施进口替代战略。第五个是政府主导下的经济高速增长时期（1962～1979年），实施出口导向和重化工业发展战略。第六个是危机前的增速换挡期（1980～1997年），实施稳定和自由化措施。第七个是危机后的增速换挡期（1998～2003年），实施了全面而彻底的结构调整。第八个是迈向成熟经济体时期（2003年至今），进入高质量的中低速增长阶段。

韩国经济起飞是从1962年实施第一个五年计划开始的，逐步形成了政府主导的出口导向型发展模式与制度体系。但进入20世纪80年代以后，支撑韩国经济高速增长的供求条件发生变化，原有制度体系不再适应新形势的要求，面临增长减速、动力转换和制度转型。

（一）1961～1979年高速追赶期形成的体制机制和经济结构

1961年朴正熙上台之后，认为韩国国内市场狭小、居民购买力低、资源短缺，进口替代战略不适合韩国现实。由于韩国劳动力丰富，以美国为主的西方市场对韩国完全开放，因此开始转向出口导向战略，提出了“贸易立国，出口第一”的口号。韩国的外向型发展战略大体可以分为两个阶段：第一阶段是20世纪60年代以轻纺工业品为主的出口导向战略，抓住了美欧日发达国家由于劳动力成本上升进行产业升级、让出劳动力密集型产品市场的机遇；第二阶段是从20世纪70年代开始以重化工业品为主的出口导向战略，抓住了美欧日受能源危机影响进行产业升级、让出资源和资本密集型产品市场的机遇。

在实施政府主导的出口导向型发展战略过程中，韩国形成了一系列的政策和制度体系，包括强势政府、五年计划、财税激励、大财阀、金融抑制、信贷分配、工会限制等。

1．建立了权威主义和发展主义的政府

朴正熙利用军事力量镇压反对派，实行强权统治，为经济高速增长提供了长期稳定的政治环境。为保障经济发展计划和产业政策能够贯彻执行，朴正熙削弱了国会的作用，使国会沦为政府推进经济政策的“举手器”和“通过部”。经济工作的决策权和领导权集中于经济企划院和总统秘书室，形成了高度集中的中央集权体制，经济企划院全面负责制订国民经济发展计划、编制与执行预算、动员和配置国内外可用资源、对投资和技术发展计划进行调整、负责国外经济合作等重大经济事务。朴正熙总统任用了一批经济专家和军人分别担任决策与执行部门的官僚，甚至自1965年开始亲自主持召开“月例出口扩大会议”，与各经济部门长官、产业界和金融界代表、专家学者等一起，研究出口动向、存在的问题、扩大出口措施等，并对出口有功人员和企业进行表彰。

2．制订五年计划，并配套相关奖惩和执行机制

韩国政府从1962年到1996年先后制订了7个五年计划，早期的发展计划得到了较好的贯彻实施。韩国政府为了确保计划得到贯彻，还采用广泛的奖励和惩罚机制，不仅采取了差别税收、信贷分配等激励措施，而且采取了税务审计、终止或收回银行贷款等惩罚措施。税务审计是指税务局对纳税申报单进行系统而周密的审查，目的在于惩戒那些与政府经济政策不配合的企业。韩国大多数企业负债率都很高，终止银行信贷或收回贷款往往对企业而言是毁灭性打击。

3．为达到政府目标，对扶持的行业和企业给予信贷分配、减税等激励措施

政府通过官办金融，直接控制商业银行的行长任命、信贷分配和利率水平，对符合政策导向的产业和企业给予超低利率的贷款支持，对出口绩效好的企业给予大力支持，比如进入其他行业的权利，配给较为短缺的外汇资金支持以扩大进口等。在1966～1972年的高利率时期，出口信用贷款利率比一般利率水平低17个百分点。20世纪70年代为了支持重化工业的发展，政府直接对扶持的特定行业提供低利率中长期贷款，并进行大规模的税收减免。根据测算，在重化工业导向发展时期，重化工业的实际税负比轻工业低近30～35个百分点。

4．为配合出口导向战略，实施了汇率贬值、进口管制、FDI限制、资本账户管制等措施

20世纪60年代之前，为了配合进口替代战略，韩元长期处于高估状态，官方汇率1955年为36.8韩元/美元，1960年为62.5韩元/美元。为了实施出口导向战略，1961年韩元大幅贬值至127.5韩元/美元，1963年实施“5.3措施”进一步贬值至255韩元/美元。同时，废除复数汇率制，实施单一浮动汇率制。韩国在提升出口竞争力的同时对进口实行了数量和关税管制，尤其是重点保护的重化工业和农业部门，进口自由化一直到1978年以后才逐步取得进展，而投资自由化和资本自由化直到1997年金融危机以后才完全放开。

5．培育私营企业和自主品牌，增强企业竞争和创新意识

与其他发展中国家不同的是，韩国政府主要通过扶持私营企业实现发展战略，而不是直接建立国有企业。韩国政府出口导向型战略一开始就使企业生产面向国际市场，并对出口绩效好的企业给予政策扶持，因此韩国企业竞争意识较强，企业在国际市场上通过竞争扩大出口份额，在国内通过竞争赢得政府资源。韩国国有企业主要集中在电力、金融等公用事业和服务业领域，但也在20世纪80年代加快了私有化进程。与中国台湾、马来西亚等过度依赖产品代工的发展模式不同，韩国企业很早就开始在国际上建立起自己的品牌，并且十分重视品牌知名度和技术开发的投入（Michael E. Porter,1990）。

6．政府重视基础设施、教育和研发投入

政府致力于改善经济基础设施的短缺状况，20世纪60年代中期电力供给已经超过需求，60年代末至70年代初随着主要交通干线的开通，运输瓶颈得到极大缓解。韩国历来重视教育，1985年韩国20～24岁年龄段人口进入高等学校的比例比中国台湾、日本、联邦德国、法国和英国都要高。韩国政府重视研发投入，韩国政府建立了政府支持的研发机构，引进先进技术，消化吸收并作为公共产品进行扩散传播，20世纪70年代韩国政府支持的R&D投入占到总投入的50%～70%。

7．在经济快速增长的同时注意保持收入分配公平

韩国和中国台湾是既实现高速增长又保持收入分配公平的成功案例，原因包括：1948年韩国建国后，实施了彻底的土地改革，并限制农田拥有量。韩国在20世纪60年代大力发展劳动密集型产业，解决了大量就业，工资保持了较快的增长。20世纪70年代开展的“新村运动”改善了农村的生产生活条件，塑造了民众“勤勉、自助、协同”的精神，缩小了城乡收入差距。对多套住宅课以重税，限制高档耐用消费品的进口。韩国教育重视优胜劣汰，公平性较好。韩国社会流动性较强，社会地位更多地取决于个人成就。

（二）高速追赶期的成就与产生的问题

韩国政府主导的出口导向型发展模式在初期取得了优异的成绩，经济和出口高速增长，产业结构不断升级，工业化基础逐步建立，企业国际竞争意识较强。1963～1979年平均GDP增速达到9.8%。1961～1979年间，人均GDP由1247国际元上升到4294国际元，城市化率由28.6%上升到55%，工业化率由17.3%上升到36%，资本形成占GDP比重由13.4%上升到36.1%，商品出口规模由0.41亿美元上升到150.57亿美元。

与此同时，也积累了较多深层次的问题，主要表现为政府对经济干预过多和市场机制不健全。具体有：

一是政府干预过多与腐败。由于政府掌握了过多的资源配置权力，出现了普遍的政经勾结和腐败现象，影响了市场机制的正常发挥。

二是对国内市场的高度保护。存在广泛的进口配额限制、关税壁垒、FDI进入限制、资本账户管制、汇率低估等，国内企业竞争力存在高估。

三是高负债。政府片面追求高速增长和规模扩大，企业实现了政府制定的目标可以获得低利率贷款、税收减免、新行业进入等权利，因此企业过度追求规模扩张而不是效益提高，企业负债率高企，20世纪60年代中期企业的资产负债率高达300%～400%。

四是高通胀与低储蓄。由于政府配置的信贷实际利率水平过低，出现了超额的信贷需求，并引发了持续的高速通货膨胀，进而导致低储蓄。

五是依赖外债。超额的信贷需求和储蓄之间的缺口由国外借款来弥补，政府在对FDI保持限制的同时，有选择地开放资本账户，并对企业举借外债进行政府担保，导致企业举借外债失控。

六是金融抑制。由于只是把金融作为发展的工具，对银行人事、经营管理和资金分配的干预，导致了金融抑制，金融产业发展落后。

七是企业缺乏自律性。大量政府隐性担保的存在导致企业盲目扩张，存在投资饥渴症，缺乏自律性，充满道德风险。

八是财阀垄断。企业做得越大越能得到政府各种支持，导致大企业与中小企业差距越拉越大，行业集中度过高，形成了多元化经营的财阀垄断局面。

九是产能过剩与低效率。韩国国内市场狭小，工业化、城市化对重化工业产品需求带动有限。同时，大量资源密集型重化工业技术含量不高，容易被其他国家替代，且远洋贸易成本高昂。在20世纪70年代中后期，重化工业出现了严重产能过剩，过度的政策保护和扶持导致了低效率和高负债。

十是低成本竞争。韩国大多数产业依托成本优势在低价格领域里竞争，产品创新和差异化所需要的国内需求条件、相关支持产业表现等尚未起步（Michael E. Porter,1990）。

（三）20世纪80年代以后进入转型期面临的新挑战

进入20世纪80年代，支撑韩国高速增长的供求条件发生了基本面性的变化，面临增长减速和动力转换，原有制度和政策体系不再适应增速换挡的要求。进入增速换挡期以后，韩国经济社会面临的新挑战包括如下方面。

1．民众对政治民主和社会福利需求增加

进入中等收入阶段以后，社会民众对政治民主、政治参与、社会福利、分配公平、反对腐败等方面的诉求增加，这导致了广泛的集会活动、政府社会福利支出快速膨胀、工人工资快速增长，大量资源从生产领域转向分配和消费领域。过去军事独裁式的统治面临挑战，政府主导经济社会发展的方式面临转变。

2．支撑高速增长的要素条件发生基本面性的变化

宋丙洛（1992）认为，在1977年前后韩国从劳动力过剩经济转变为劳动力短缺经济。巴里·埃森格林、德怀特·珀金斯等（2012）认为，韩国到20世纪80年代剩余劳动力从农村流向工业部门的潜力基本耗竭。加上1987年民主化宣言以后，工会活动活跃，劳资矛盾突出，工人工资水平迅速提高。随着韩国在半导体、电子、造船等产业领域的快速技术进步，逐渐接近发达国家的技术前沿面，引进消化吸收的空间缩小，面临需要大量增加R&D投入、充满不确定性的创新风险。

3．房地产投资长周期峰值到达

韩国的房地产投资长周期出现在20世纪90年代中后期。韩国的人口总和生育率在1970初期开始显著下降，1970～1990年期间，每年人口出生数量从101万人下降到65万人。因此，1990年前后20～50岁的置业人群到达峰值之后回落，住房销售和开工量开始下降。

4．经济减速带来财政金融风险和产能过剩风险

巴里·埃森格林、德怀特·珀金斯等（2012）认为，1989年前后是韩国经济减速的转折点，经济和出口增速出现了相当幅度的下降，制造业产值和就业比重等达到峰值，FDI开始外流。经济减速导致重化工业产能过剩状况进一步加重，企业效益恶化与高负债绑架了金融机构，大量呆坏账不断积累，经济局部性风险向系统性风险蔓延。雪上加霜的是，两次石油危机使得严重依赖外部资源的韩国重化工业遭受打击，海运业和造船业也受到重创。

5．结构性矛盾和金融自由化引发高通胀与资产泡沫

重化工业的过剩产能难以退出，导致了大量的无效资金需求和负债率攀升。同时，这一时期韩国政府加速了短期资本账户开放，财阀大量兴办非银行金融机构，汇率升值和欧美低利率环境导致国际投机资本流入。政府福利支出迅速扩大。转型期的大多数时间里货币环境比较宽松，导致了高通胀和资产泡沫，进一步削弱了韩国竞争力。

6．服务业管制导致低效率，阻碍产业升级

随着服务业在经济和就业比重中的上升，服务业的效率提升越来越重要。而且在工业化中后期，制造业升级越来越依靠生产性服务业。但是韩国在金融、公共事业等领域存在大量管制，市场竞争不充分，效率低下。同时，产能过剩行业过度的无效资金需求对其他实体经济部门造成了挤出效应。

7．国际环境发生变化，加大开放和产业升级的压力剧增

20世纪80年代之前，国际环境对韩国的发展极为有利。韩国作为“自由世界的桥头堡”，受到以美国为代表的西方国家的大力扶持，向其开放国内市场和技术出口。同时，中国尚未实行改革开放，韩国产品在国际市场上低成本优势明显。但进入20世纪80年代以后，韩国面临的国际环境发生较大变化。由于美国对韩国存在巨额的贸易逆差，美国认为韩国维持了不公平的贸易壁垒和币值低估，要求韩元升值、实施贸易自由化和开放国内市场。美国作为韩国最大的出口市场和主要的技术引进地，美国的要求韩国政府不得不重视。同时，随着中国加大对外开放的力度，融入全球化，中国丰富廉价的劳动力优势吸引了大量国际FDI，迅速抢占了韩国劳动密集型产品的出口市场。韩国面临两头挤压的困境，不得不进行产业升级，转向与日本、联邦德国、美国进行正面竞争。

二、1980～1997年金融危机前韩国的应对、进展与问题

进入20世纪80年代以后，高速追赶期遗留的老问题与转型期产生的新问题交织在一起，引发了“韩国病”，韩国在金融危机前已经表现出一些落入中等收入陷阱的症状。

进入转型期，韩国面临着政治、经济、社会系统性的转型任务：政治由军事独裁转向政治民主，发展模式由政府主导转向市场主导，增长动力由要素驱动转向创新驱动，产业结构由重化工业为主转向高新技术产业为主，产业政策由倾斜性转向中性，对外开放由选择性、局部性转向全面性、全局性，国际竞争由两头挤压转向突围升级。

（一）金融危机前的政策应对与结构改革

曾经支撑高增长的供求条件逐渐耗竭，曾经创造奇迹的体制现在成为改革对象。如果说政府主导的出口导向型体制成功地实现了经济起飞，把韩国从低收入陷阱中解救出来，那么，现在这一体制在转型期则成了跨越中等收入陷阱的障碍。从市场失灵与政府失灵的低收入陷阱，到政府主导的起飞与高增长，再到市场主导的降落与成熟，这是一种规律性现象，是哲学上的否定之否定，是事物演进的基本方式。

金融危机前，韩国政府采取了一些应对措施，但进展缓慢，深层次结构问题没有根本解决。

1．实施宏观稳定政策，但货币环境仍然宽松

20世纪60～70年代的高速增长伴随着严重的宏观失衡。重化工业导向的发展政策导致了过多的投资需求和货币投放，加上财政赤字以及两次石油危机冲击，引发了持续的高通胀，削弱了韩国产品的价格优势。1979年、1980年出口和经济增长先后出现疲软。1979年朴正熙遇刺，韩国政治出现动荡。

1980年全斗焕上台后，在制订第5个五年计划时，提出宏观稳定政策和民间主导的增长模式。为了实现宏观稳定，政府接受IMF（国际货币基金组织）的建议，实施了财政和货币紧缩政策，M2增速由1975～1982年的35%下降到1983～1985年的20%。1982年政府开始追求财政平衡，削减财政支出，并取得了明显效果，1981年财政赤字占GDP比重的4.3%，到1987年则实现财政盈余占GDP比重的0.2%。

财政整顿与石油价格回落使CPI由1981年的20%下降到1983年的5%，此后通胀水平长期低于10%。财政整顿使得中央政府债务水平下降到较低水平，这为应对1997年金融危机奠定了基础。虽然部分地牺牲了增长和就业，但韩国财政整顿政策取得了较大进展。

但是，货币政策在稳定物价方面没有发挥有效作用，主要是因为政府仍然直接控制信贷投放以及中央银行直接创造贷款。同时，1986～1988年“三低”时期，韩国经常账户出现了顺差，为了保护出口竞争力，韩国推迟了币值调整，投机热钱流入导致了被动的国内货币投放。

2．实施重化工业投资调整与产业合理化政策，但主要是政府主导的反竞争措施

20世纪70年代末，重化工业出现了产能严重过剩和企业效益恶化。1979～1983年间韩国政府实施了三轮重化工业投资调整，对调整对象企业提供救助措施和信贷支持。尽管如此，重化工业在20世纪80年代中期仍然面临较大困难，而且调整政策进一步加剧了财阀的市场垄断，过剩产能也没有退出。因此，1985～1990年间，政府又实施了系统的产业化合理政策，主要措施是对政策指定对象给予税收减免、信贷支持和限制行业新进入者。

无论是投资调整政策还是产业合理化政策，都是依靠反竞争措施，通过增强垄断和限制行业准入来实施。与此同时，政府大量提供信贷和税收优惠支持。1986～1988年间对于无力偿还债务的企业，其超过资产部分的债务被免除。在此期间，总计9863亿韩元的债务被免除，16406亿韩元的债务被展期，41947亿韩元的利息支出被推迟或缩减，4608亿韩元的长期贷款以低利率的方式重新提供，2414亿韩元的税收优惠被提供给扶持的公司。为了弥补商业银行的损失，韩国中央银行给6家银行提供了17221亿韩元的低息借款。

这些政府主导的调整措施虽然在短期避免了危机的爆发，但增大了长期风险，增加了政府、企业和银行之间的道德风险。20世纪80年代，银行与企业之间的风险关联被增强了，民间主导的增长方式也没有实现，财阀在这一过程中规模得到了扩张。有观点认为，如果在20世纪80年代韩国政府能够允许无力还债的企业倒闭，那么1997年企业的负债率和银行的呆坏账率也不会那么高，金融危机的冲击也不会那么深。

3．推动金融自由化，但监管机制没有相应跟上

20世纪80年代和90年代初，韩国金融自由化进展缓慢且很不平衡。本来80年代的通胀稳定时期，为利率市场化改革提供了良好的环境。但企业负债率过高，因为担心利率上升而导致偿付压力，利率市场化进程被一再推迟。1984年、1986年、1988年都曾推出过相关政策措施，但均没有取得实质性进展。直到1991年，第四阶段利率市场化改革方案才推出，但从执行情况看一直被推迟，直到1996～1997年才完成。

信贷控制广泛存在于重化工企业、中小企业、农业等部门。1985～1987年韩国中央银行给6家银行提供了17221亿韩元的低息借款以实施产业合理化政策。1992年韩国中央银行给三大投资信托公司提供了29000亿韩元的资金，来支撑暴跌的股市，但最终却失败并亏损严重，政府不得不通过中央银行借款来弥补。中央银行直接提供借款的行为受到了越来越多的批评，但是这种状况在金融危机前没有得到明显改善。

20世纪80年代初掀起了一波商业银行私有化浪潮，但政府对商业银行的干预仍然存在，包括银行行长任命、信贷分配、资产管理等。虽然1993年政府不再直接任命商业银行行长，但影响仍然存在。

20世纪80年代和90年代初，大量非银行金融机构涌现，这些机构所受管制较少，存贷比高于商业银行，资产配置所受限制较少，市场进入较为容易，没有政策性贷款的义务。很多财阀控制了非银行金融机构，并游说政府进一步放松管制。因此，20世纪80年代非银行金融机构得到快速发展。

由于非银行金融机构的发展，商业银行失去了大量的市场份额。意识到商业银行所面临的不利竞争局面，政府开始允许商业银行通过信托账户经营信托业务。商业银行的信托账户快速发展，其占国内负债的份额由1984年的5%迅速上升至1993年的40%。

1993年政府放开了商业票据市场利率，并允许商业银行的信托账户投资商业票据，投资上限也由信托账户资产总额的40%提高到60%。这些改变使得商业票据市场快速发展，商业票据在企业融资中的比重由1990～1992年的2.5%上升到1993～1996年的13.1%，在1997年更是达到17.5%的峰值。企业票据融资相对于银行贷款所受的约束较少。

在推动金融自由化的过程中，审慎监管机制却没有相应跟上，金融系统的风险不断增加。首先，快速扩张的商业票据市场和银行信托账户没有受到审慎监管。一般账户和信托账户的监管标准不一样，前者紧后者松。其次，监管标准过时，难以发现银行的问题，对非银行金融机构的监管标准在实践中甚至几乎没有。再次，不同的部门行使监督权力造成了职能重叠和混乱，韩国中央银行的银行监管院负责商业银行的监管，财政部负责非银行金融机构的监管。商业银行的一般账户由银行监管院监管，信托账户由财政部监管。韩国中央银行主要关心商业银行对政府指导的信贷分配和执行情况，对商业银行的风险控制关注不够，而财政部则没有能力执行对金融机构的监管。最后，政府对金融基础设施建设重视不够。

总体看，20世纪80年代和90年代初，受财阀要求放松管制的影响，金融市场变得更加自由化，但是相应的审慎监管机制没有跟上，基础性改革被推迟。同时，政府虽然放松了直接控制，但是没有消除风险担保，产生了广泛的道德风险。

4．实施进口自由化和资本市场开放，货币错配与期限错配现象严重

韩国曾在1978年宣布实施进口自由化，但在1979～1980年由于石油危机的原因而被搁置。1984年以后，随着贸易经常账户的改善，进口自由化再次被提上日程，1989年政府开始减少数量管制（进口配额限制）以缓解与美国的贸易摩擦。1981～1995年间，平均法定关税由34.4%下降到9.8%，进口自由化率由60.7%上升到92%。韩国进口自由化政策并不是为了提高国内消费者的福利，而是为了提高国内企业的国际竞争力。尽管如此，到20世纪90年代中期，韩国贸易自由化程度已经达到了OECD的水平。

资本市场开放大大滞后于贸易自由化进程，主要是基于对控制国内货币供给和实际汇率波动的考虑。20世纪70年代和80年代初，由于经常账户赤字，资本流出的管制甚至被加强。80年代中后期，随着经常账户转为盈余，FDI流出的管制被放松，同时加强了对国外借贷的管理，在此期间政府开始偿还外债。1990～1993年随着经常账户再度转为赤字，政府开始放开长期资本流入管制，1992年1月，股票市场开始对外开放，外国投资者可以在上限的约束下投资名单企业。

尽管如此，在20世纪90年代初，韩国国内资本市场对外开放程度仍然非常有限。1992年在OECD列出的资本账户开放项目中，韩国管制程度达到89%，大大高于OECD国家17%的平均水平。直到1993年6月，为了加入OECD和加快韩国融入全球化的需要，政府开始推行三阶段金融自由化和市场开放计划，1994年12月开始实施外汇体制改革。韩国在1997年金融危机之前的资本市场改革基本是被动的。

政府在金融危机之前放开了企业贸易融资和银行短期海外借款，但是推迟了其他方面资本流动的开放。20世纪90年代中期，政府减少了对银行和非银行金融机构海外经营的约束，认为金融自由化不会影响国内宏观经济稳定，而且会有助于提高国内金融企业的国际竞争力。1994～1996年，国内商业银行在海外开设了28家分支机构，海外借款大量流入国内以满足投资驱动的景气繁荣。由于对短期海外借款的限制大大少于长期借款，因此金融机构的短期海外借款迅速增长。

货币错配与期限错配使得金融机构乃至整个国家经济都面临巨大风险，而政府在此期间并没有加强必要的监管。金融危机前，韩国在金融自由化和资本市场开放的过程中，审慎监管机制建设一直滞后。银行监管院直到1997年6月才对商业银行提出外币流动性比率准则，财政部在危机前对非银行金融机构甚至没有建立相关监管准则。

5．实施鼓励竞争和限制财阀政策，但没有得到很好的执行

直到20世纪90年代初，政府都存在广泛的市场干预，进入和退出并不是由市场而是由政府决定。1980年韩国制定了《反垄断和公平竞争法案》，1981年成立了公平贸易委员会。但是市场竞争政策在80～90年代并没有得到很好的执行，政府主导经济发展的传统和惯性力量较强，政府仍然通过设置进入壁垒、实施产业合理化政策、保持大量的国有企业、控制价格等手段干预市场，这在制造业和服务业都普遍存在。管制放开和私有化进程缓慢在一定程度上也制约了市场竞争政策发挥作用。政策的反复在很大程度上造成了混乱和扭曲。监管改革不应是简单放松管制，在有些领域也应该加强监管，而后者在韩国的改革进程中没有受到应有的重视。

作为市场竞争政策的重要方面，私有化改革也并不顺利。1968年交通、采掘、制造等行业实施了私有化，20世纪80年代银行和化工行业实施了私有化。1987年政府宣布对韩国电信公司、韩国电力公司、浦项制铁公司等大型国企实施私有化。但是韩国的私有化措施只取得了部分成功，社会各界担心股市的压力和经济向财阀集中，国企管理层和工人也强烈反对私有化。1993年金泳三政府宣布将133家国企中的58家出售，但是在执行过程中也遭到了同样的反对，最终执行效果大打折扣。

20世纪80年代限制财阀扩张的政策开始实施。修订后的《反垄断和公平竞争法案》对财阀之间交叉持股给予了限制。后来政策对财阀企业相互债务担保、内部交易、多元化经营、所有权结构等方面也有诸多限制。但是这些措施并没有阻止韩国经济集中度的上升，1980～1990年间韩国采掘和制造业领域最大的100家公司产值占到40%～45%，就业占到20%，并没有明显下降。

由于“大而不能倒”的预期，政府对财阀扩张提供了隐性担保，当企业濒临破产时，企业越大越可能得到政府救助。国内市场太小，财阀难以通过专业化经营实现规模经济，自然选择多元化经营，对进口的管制也使得多元化战略容易取得成功。1987年“民主化宣言”以后，财阀对政府政策的影响不断上升。

根本的解决办法在于解除政企关系、强化公平竞争政策、实施利率自由化、开放国内市场等，而这些改革措施直到1997年危机之后才得以实施。

6．增加福利开支，但政府经济建设投资也大幅攀升

1987年“民主化宣言”以后，政府公共支出快速上升，一般性财政支出占GDP比重从1987年的18%上升到2009年的30%。福利支出增长强劲，1977年建立的国民健康保险只覆盖了500家企业，但是到1989年则覆盖到所有人群。政府致力于提供住房供给，1990～2000年家庭住房保障率从72.4%上升到96.2%。除了福利支出，20世纪90年代初用于道路、地铁、水利、供水等领域的经济建设支出大幅攀升。随着初高中升学率的提高，政府用于教育的支出也快速增长。

（二）金泳三政府对形势的认识与应对

在1980～1997年金融危机前的转型期，韩国经历了四届政府三任总统：全斗焕（1980～1988年）、卢泰愚（1988～1993年）和金泳三（1993～1998年）。韩国在20世纪80年代经济仍然保持了高速增长的惯性。1979年朴正熙遇刺后，靠政变上台的全斗焕继续实施军事独裁统治，军人出身的卢泰愚则把主要精力放在政治稳定上，因此80年代韩国经济改革相对缓慢，更多的是被动适应调整。进入90年代，韩国转型压力日益凸显，民主人士金泳三通过竞选上台，开始主动进行改革。

金泳三在竞选纲领中分析了当时韩国面临的形势并提出了对策。他认为，在政治方面，民主与反民主的斗争随着“6·29宣言”已经过去，未来的主要任务是建立民主政权和文人政府。应建立透明开放的政治，重新修订选举法、政治资金法和信息公开法，建立小而高效的服务型政府，“用玻璃制成权力的殿堂”。在经济方面，过去实现高增长的“药方”已经不能发挥效力了，政府主导、低工资、容易引进的技术、政府资金扶持、国内市场保护等条件已经不复存在了，必须实现由量的积累转向质的飞跃。调整政府的职能，促进自由市场经济，实现金融自律化，推进大企业专业化经营，推动科技创新，通过金融实名制、不动产实名制、综合税制等措施实现经济正义。

1993年2月就任总统以后，面对广泛蔓延的“韩国病”现象，金泳三提出了任内要解决的三大任务：清除腐败、搞活经济和确立法治。主要措施包括：

1．改组政府，整肃军队

金泳三认为政治的基础在于人事，在新组建的内阁中，文官、专家、学者占较大比例，与以前历届内阁中军人占大多数明显不同，实现了由军人政府到文人政府的转变。金泳三更换了军队大多数重要职务的将领，确立了军队不介入政治的原则。

2．公布官员财产，实行金融实名制和不动产实名制

金泳三认为“韩国病”的根本病因在于腐败，治理腐败必须从自身做起，高层要率先垂范，需要大力开展上层净化运动。上任伊始，1993年2月金泳三公布了他和直系亲属的财产，随后300多名政府官员和国会议员也公布了家庭财产状况。1993年5月20日，国会通过了《公职人员伦理修正法案》，要求政府高级官员、高级公务员、国会议员等共3万多名公职人员必须于7月12日到8月11日一个月内进行财产登记，其中1100多名公职人员还必须进行财产公开。在巨大的舆论压力下，这一法案得到了较好的执行。1993年8月12日，金泳三以《总统紧急命令》的形式，颁布实施在金融交易中实行实名制。金泳三提出，“金融实名制是建成新韩国必须越过的关口”，“若不实行金融实名制，就不可能在这个国家从根本上杜绝腐败……也不可能实现政治和经济现代化”，“金融实名制是改革中的改革，是我们这个时代改革的中枢与核心”。为了配合金融实名制的实施，政府采取了一系列配套措施，包括：政府承诺将采取紧急措施应对企业可能的资金状况恶化；在韩国中央银行设立旨在稳定金融市场的非常对策小组；限制资金流往海外；保护国民隐私等。实行金融实名制后，韩国并没有出现此前所担心的金融大混乱，金融市场和不动产价格逐渐趋于稳定。与此同时，金泳三政府实施了不动产实名制，整顿了不动产市场的投机行为，抑制了物价水平的上涨。在反腐肃贪过程中，金泳三政府重视发挥检察院的作用，严惩贪污受贿的官员，并把前总统全斗焕和卢泰愚送上法庭。

3．实行综合所得税制

金融实名制和不动产实名制为财政改革奠定了基础，1995年初金泳三政府推行了以自理纳税为主要内容的税制改革，实行了综合所得纳税制度，扩大了财源，实现了税收公平。

4．推动市场导向的改革

金泳三政府制订并实施了《新经济五年计划》，提出七大任务：鼓励投资，恢复经济景气；扶持中小企业；促进技术研发；取消对经济的行政管制，提高企业活力；改善农、渔村结构；稳定生活必需品价格；国民观念革新。政府推动了简政放权、国企私有化、金融自由化等方面的改革。

（三）金融危机前经济转型取得的进展与存在的问题

1980～1997年金融危机前，韩国面对增速换挡期的挑战，进行了转型的努力，取得了一定的进展。

1．沿着正确的方向，开启了民主政治和市场经济不可逆转的潮流

从1987年“6·29”民主化宣言开始，到金泳三文人政府改革，基本完成了军人独裁统治到文人民主政治的转变，实现了政治清明，使得金大中政府能够集中精力在经济改革上。从20世纪80年代初的经济稳定政策，到90年代初促进民间主导发展的经济改革，自由、竞争、公平、开放等市场经济的核心理念在改革的争论和推进过程中被广泛宣传和接受，市场经济观念被启蒙并深入民心。

2．奠定了一定的制度基础，为进一步深化改革创造了条件

金泳三改革推动了金融实名制、不动产实名制和综合所得税改革，这是建设市场经济最基础的制度要求，既是“必须逾越的关口”，也是“一场硬仗”，为减少政府干预、促进自由竞争、公平税负、产权保护等提供了制度保障。在贸易自由化、金融市场开放、财税体制改革、鼓励企业创新投入等方面取得了一定进展，完善了市场经济的基础架构。

3．奠定了一定的产业和技术基础，为开启新增长阶段创造了条件

韩国R&D投入占GDP比例由1981年的0.76%上升到1992年的1.94%、1997年的2.48%。20世纪90年代初，韩国在半导体、液晶显示器、电子、汽车、造船、信息、光电、精细化工等领域位居世界前列，具有较强竞争力。

但是，由于种种原因，一些深层次结构问题没有得到根本解决，为1997年金融危机埋下了隐患。

1．政府干预与隐性担保仍然存在，道德风险没有根除

在金融危机前，韩国政府虽然推出了放松管制、国企私营化、金融自由化等措施，但政府随意性的行政性干预仍然广泛存在，这加重了微观主体对政府隐性担保的预期，道德风险没有根本消除，企业无法实现完全市场化经营，这是企业负债率和金融机构资产不良率不断攀升的重要原因之一。

2．经济改革滞后于政治改革，没有实现同步推进

20世纪80年代民主化时期，军人出身的全斗焕和卢泰愚两任总统将主要精力放在政治稳定上。1993～1998年民主人士金泳三上台后，将主要精力放在建立民主政治上。受当时形势影响，经济改革始终未成为各界政府最主要的工作议程，出现了经济改革滞后于政治改革的局面。在金泳三政府时期，由于大力度的反腐败，原有的经济技术官僚不被重用，官员不作为现象较为严重。

3．受利益集团和舆论影响，改革经常流于形式，并出现多次反复

财阀通过对新闻媒体和研究机构等的控制，制造有利于企业的舆论。国企、工人等各种利益集团利用民主化运动，影响政府决策。而受民主化运动和建立民主政治影响，三届政府的经济决策舆论化导向明显，政府无力实行系统、全面的改革措施，一些重要改革措施在出台不久便被推迟或搁置，很多改革流于形式。

4．改革的顺序和速度失策

政府在推动金融机构私营化和金融市场对外开放的同时，没有加强风险监管，并且受到了财阀的较大影响，朝着有利于财阀更容易获得融资的自由化方向发展。在内部结构调整不到位的情况下，放开资本账户，加入OECD，使得内部不平衡被放大，风险外露。在推动管制放开的同时，没有加强政府在促进竞争、风险监管等方面的公共职能。

5．过剩产能缺乏退出机制，货币环境宽松导致无效资金需求和高负债

1989～1997年，资本对经济增长的贡献率仍保持高位，但FTP（内部资金转移定价）的贡献率明显下降。在政府隐性担保的情况下，“大马不死”成为企业的生存法则，企业过度追求规模扩张，过剩产能难以退出。在加大金融对外开放和财阀办非银行金融机构的情况下，总体宽松的货币政策环境使得企业比较容易获得融资，陷入产能过剩与金融加杠杆的恶性循环之中。大量过剩产能不能退出，导致了无效资金需求和高利率，对成长性产业产生了挤压作用。20世纪90年代初，韩国半导体、汽车等新兴产业出现了较好的发展势头，但被捆绑在财阀集团内发展，受传统重化工业拖累。

总体来看，金融危机前，韩国经济改革取得了一定进展，但是呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点，深层次结构问题没有得到根本解决，并被一再延误。更深层次地讲，在增速换挡期，韩国各界普遍对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性缺乏充分认识，危机意识和转型动力不强，风险不断累积，最终走向危机倒逼式的改革。

三、1998～2003年金融危机后韩国的政策应对与结构改革

（一）金融危机爆发的过程与原因

1．东南亚金融危机和韩国金融危机的爆发过程

20世纪80年代末至90年代初，受波斯湾战争、第三次石油危机、日本经济泡沫破裂等影响，美国经济表现低迷。与此同时，泰国、马来西亚、印度尼西亚、韩国等国经济在此期间则实现了高速增长，吸引了大量国际资本流入东南亚地区，外债规模大幅上升。这些地区债务期限严重错配，大量中短期外债进入房地产投资领域，房地产投机盛行，资产泡沫不断膨胀。在汇率政策方面，泰国等国在扩大金融自由化、取消资本管制的同时，仍然维持固定汇率制，给国际投机资本提供了条件。

进入20世纪90年代中期，美国经济开始强劲复苏，美联储提高利率以应对可能的通胀风险，美元步入新一轮强势周期。采取固定汇率制的东南亚国家货币被迫升值，出口竞争力削弱。与此同时，人民币大幅贬值，中国在吸引外资和增加出口方面表现出强大竞争力。1996年前后东南亚国家出口显著下滑，经常账户加速恶化。1997年泰铢、菲律宾比索、印尼盾、马来西亚令吉、韩元等先后成为国际投机资本的攻击对象，资本大量流出，固定汇率制被迫放弃，货币大幅贬值。随后股市受到重创，房地产泡沫破裂，银行呆坏账剧增，金融机构和企业大规模破产。

东南亚金融危机沉重打击了韩国，韩国金融危机从外汇危机开始，引发了资本外逃，并爆发了企业财务危机和银行业危机，最终升级成全面的经济危机。1992～1996年间韩国外债规模以年均27%的速度增加，到1996年已经达到1633亿美元，其中短期外债达到1000多亿美元。而当时外汇储备只有332.4亿美元（可用外汇储备294.2亿美元），短期外债是外汇储备的3倍。1996年由于半导体等主要出口产品价格大跌，韩国经常账户大幅恶化，贸易赤字占GDP比例急升至4%。金融机构风险管理水平较差，1996年企业贷款不良率达到22%。30家大财阀的平均资产回报率在1996年、1997年只有0.2%、-2.1%，失去自我造血功能。1997年30大财阀中的韩宝、起亚等8大财阀破产倒闭，金融机构不良资产大幅增加。1997年7～8月间东南亚多国发生外汇危机，信用评级被大幅调降的东南亚各国无法继续从市场上融资，外国投资者大幅撤离。1997年11月末韩国外汇储备减少到244亿美元，可用外汇储备只有72.6亿美元。为了获得援助，1997年12月19日韩国与IMF达成协议，接受IMF条件进行改革和开放。

2．韩国金融危机爆发的原因

克鲁格曼（1994）比较早地对“亚洲奇迹的神话”提出了质疑，他认为东亚新兴工业化国家快速的经济增长主要是依靠要素投入驱动，而不是通过提高效率实现的，这种增长是不可持续的。创造增长奇迹的东亚新兴工业化国家只是“一群纸老虎”，并不能证明西方传统的自由主义经济政策是错误的。

巴里·埃森格林、德怀特·珀金斯（2012）认为，1997年韩国金融危机是韩国各界因拒绝经济减速而导致政策失误引发的。国际经验表明，当一国人均GDP达到14000美元（按照购买力评价2000年美元）时，普遍出现经济减速。从大多数情况来看，这种增速放缓是一种规律性现象，是经济走向成熟的必经阶段。韩国在1989年前后由于出口增速放缓、制造业比重下降、劳动力成本上升等因素，已经出现了增长放缓的迹象。但是，韩国政经各界拒绝减速，在20世纪90年代初期试图通过举借外债刺激投资继续维持过去的高增长，政策出现重大失误。在此期间，韩国全要素生产率（TFP）和投资回报率明显下滑，企业负债和金融风险大幅攀升，这种不可持续的增长方式最终在1997年被金融危机打断。

郑德龟（2008）认为，韩国金融危机是外部东南亚金融危机传染和内部转型不到位的综合影响所致。韩国社会支配结构没有随着国内外形势的变化而及时革新，在转型期出现了系统、市场、政府的全面失灵。由于更多的是迫于外部压力和外部环境而被动地急速转型，导致从外部引入的市场经济制度的硬件设施与市场参与者思维模式的软件设施方面出现不协调、不一致。1997年韩国金融危机是外部东南亚金融危机传染和内部转型不到位的综合影响所致：过去高速增长的经历使经济主体对政府过分信任，各界沉迷于过去的成功神话，当金融危机爆发后，这种对政府的信任急转直下；虽然逐步建立了市场经济体制，但政府仍然实行暗示性的干预方式和隐性担保，道德风险蔓延；当时飞速发展的东亚经济和美国良好的经济状况导致很多人缺乏危机意识；在推动市场化、自由化改革的同时，没有建立相应的监督体系，导致企业负债和金融风险上升；缺乏淘汰不良企业的退出系统，金融安全网和社会安全网不健全；内部调整不到位便主动加入OECD，加快开放进程；20世纪90年代的结构调整在速度和顺序上失策；总统五年单任制使政治不稳定，更多地注重政治而不是经济问题；过去支撑高增长的高效的经济政策决策结构——“总统—经济官僚—财阀企业”——被打破，新的机制没有有效建立运行起来；当时的国际金融社会重新调整而没能及时做出预警。

安玹镐（2013）认为，导致1997年韩国金融危机的原因主要是：（1）缺乏行之有效的综合应对机制。缺乏对中等收入陷阱的了解，缺乏如何应对的知识，缺乏对生产要素投入型经济增长的局限性和对新型发展战略必要性的认识；采取随机应变的措施，导致管理体系和制度改革的失败。（2）确保投资效率的体制不健全。缺乏有效竞争；大企业决策机制落后，依赖于企业所有者的独断专行，缺乏有效的监管；金融制度的落后导致无法正确引导有效投资；大企业、政府、银行间的关系过于紧密，使得大企业的亏损积累变成银行系统的负债累积。（3）向新经济增长阶段战略转型的努力非常欠缺。未能建立全要素生产率为主的经济增长体系，支持技术创新的R&D政策未能全面实施，未纳入国家最优先课题，缺乏引导企业及产业创新的R&D体系、人才培养（教育+培训）机制和税制。（4）维持要素投入型经济增长方式的努力以失败告终。政府未能遏制工资急剧上升，劳资谈判失败；缺乏限制大企业多领域盲目多元经营的制度，大企业、政府、银行间相互勾结。

金融危机爆发后，东南亚各国元首对危机原因也存在较大分歧。新当选的韩国总统金大中（1998）认为，金融危机是经济全方位的问题，政府对银行贷款过多干预破坏了金融秩序，使企业失去了竞争力。应该将“民主主义与市场经济并行发展”作为解决办法，按照市场经济原理，加大改革力度。马来西亚总理马哈蒂尔认为，马来西亚一开始也开放市场，但是以对冲基金为代表的短期投机资本钻了自有市场经济的空子，操纵市场，造成了资金的恶性循环。“以后只能在生产范围内允许并鼓励引进外资，并计划对资本流动进行管制。”

总的来看，1997年韩国金融危机主要是在增速换挡期，由于韩国内部结构调整不到位所致。由于对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性认识不够，寄希望于通过扩大投资和负债继续维持高增长，导致结构调整进展迟缓。金融自由化缺乏统一规划和相应的监管机制跟进，提供了宽松的货币环境。对外开放的速度和顺序失策，加上政府隐性担保，导致企业对外负债快速攀升。实体经济传统产业的过剩产能不能退出，金融被迫加杠杆，低效投资和传统增长模式不可持续，最终不得不以金融危机的方式终结。

（二）金融危机后金大中政府对形势的认识与结构改革

1．金大中政府对当时形势的认识

看似已经迈入发达国家行列的韩国，在1997年爆发了严重的外汇、金融和经济危机，这引起了韩国各界的深刻反省。金大中政府认为，“韩国经济危机是由不良企业、不良金融的暴露，引发了对外信誉的急剧下降，以及忽视金融监管和国际金融市场的不稳定所导致的。但是最根本的原因还是过去30年间，进行压缩式增长过程中，积淀了经济结构脆弱性，市场经济体制未稳固，适应环境变化的改革政策由于领导的不得力和缺乏实践经验，频频失败”。

金大中政府认为，发展初期，在政府主导下实现了经济的“压缩增长”，人均GDP表面上已经接近发达国家水平。但是，由于技术落后，大部分核心技术和零部件、生产资料依赖国外，因此只能通过规模扩张来提高收入，这种经济结构非常脆弱。低效投资缺乏约束和过剩产能缺乏退出机制，导致了不良企业增加。各界都预计政府会由于担心失业和金融风险而救助濒临倒闭的企业，助长了企业盲目投资和道德风险。不良企业导致了不良金融，金融自由化过程中疏忽了金融监管导致短期外债激增。政府主导的依靠要素投入的外延式增长模式，没有及时转换为市场经济体制，国家竞争力下降。

金大中政府提出了“民主主义和市场经济并行发展”的施政纲领，认为民主主义和市场经济都具有自由、竞争和责任的内涵，二者相辅相成、相互促进。依靠政府主导的体制，“在经济结构比较单一的发展初期能够产生高效率，但随着经济社会发展的多元化和经济结构的复杂化，这一模式就走到了尽头”。“把民主主义和市场经济同时发展的国家，已经迈入发达国家行列”，“实际上已实现经济现代化，但无论是民主主义未能真正扎根的联邦德国，还是明治维新后的日本，由于经济势力和政治权力的集中以及法西斯主义体制，都以演出了挑起世界大战的悲剧而告终。”韩国要按照自由、竞争、公平、开放的原则，重新界定政府职能，推动结构改革，完善市场经济。

2．金融危机后韩国政府的应对

金融危机期间，韩国政府的应对措施主要是克服外汇危机和实施结构改革。

（1）克服外汇危机

当时韩国最紧迫的是克服外汇危机。为了获得550亿美元救助资金，1997年12月韩国政府与IMF（国际货币基金组织）签订了条件苛刻的协议，主要内容包括：①1998年经济增长率要恢复到3%; ②1998年、1999年两年的经常项目赤字要控制在国内生产总值的1%以内，或者缩小至50亿美元以下；③物价上涨率要控制在5%以内；④实施货币和财政紧缩政策，并增加税收；⑤进一步对外开放资本市场，允许外国人持股超过50%; ⑥加快金融改革和产业结构调整；⑦加紧进行企业整顿和结构改造；⑧解除外国人兼并国内企业的限制等。与历史上其他接受救援国抵触IMF条款不同，金大中政府选择了与IMF积极合作，认为这也是韩国改革的方向，主动彻底地履行了关于结构改革和资本自由化的协议内容。

1998年1月韩国政府同国外债权人签订了短期外债转换为中长期外债的协定。4月在国际资本市场上发行了40亿美元的外汇平衡基金债券。截至1998年3月，韩国民众募集了226吨黄金（21.5亿美元），展现了全国上下共克时艰的团结精神，赢得了世界各国的尊重。同时，韩国政府积极引进外资，允许外国投资者收购、兼并国内企业，放宽了外国人购买国内土地的条件。对外国人直接投资领域进一步开放，到2002年年末，除广播电视业之外的所有领域均向外国投资者开放，其开放率达99.8%，并修改相关法规改善FDI投资环境。

韩国政府积极开展外交活动，力图重新赢得世界的信任，吸引国外投资者。在1998年4月的欧亚会议（ASEM）上，金大中阐明经济危机的根源在韩国经济本身，韩国将实行民主主义与市场经济并行，加大经济改革和对外开放力度，并向各国首脑发出了派遣投资考察团的邀请。1998年6月金大中访问美国，签订了韩美投资协议，扩大了美国进出口银行的贸易信用额度，签署了美国派遣投资考察团的协议。1998年11月，金大中访问中国，向朱镕基总理提出了人民币不贬值的请求，以及经济合作方案：允许韩国企业在华建立进口车零部件组装工厂、中国引进韩国CDMA通信技术等，为韩国手机、汽车等产品进入中国市场奠定了基础，2000年以后韩国经济极大地受益于中国经济的快速发展。

1998年7月末，韩国外汇储备升至393亿美元，短期外债比例大幅减少。1998年韩国出口快速反弹，经常账户出现盈余，经济增速由1997年的-5.7%回升至1998年的10.7%。快速贬值的汇率趋于稳定，急升的国内利率开始下降。韩国外汇危机基本缓解，为全面开展企业、金融、政府和劳动力市场四大领域的结构改革创造了必要条件。

（2）金融部门改革

随着韩国外汇情况逐步稳定，政府工作的重点从确保外汇流动性转向恢复国内金融市场功能。金大中政府非常重视金融改革，改革的重点是尽快从危机中恢复金融机构正常融资功能，防止资金紧缩的恶性循环，同时加强金融制度建设，强化金融机构自律性，提高竞争力。“四大领域中最重点的改革是金融改革，金融改革的焦点是银行……只有银行恢复正常机能，企业才能站起来；企业健康，国家才能强大。”（金大中，2012）金融部门改革的主要措施包括：

首先，迅速整顿不良金融机构。

——尽快清理不良债权。根据韩国财政经济部和韩国开发研究院统计，1998年3月末，韩国金融机构不良债权规模达68万亿韩元，如果包括今后还有可能转换为不良债权的授信业务，共118万亿韩元。其中减去通过资产出售和海外合作等自身努力能消除的不良债权，还需要整理的不良债权有100万亿韩元左右。由于股市和不动产市场的持续低迷，金融机构自我筹资能力有限。而且如果不良债权整顿推延，将使金融系统不能有效恢复，给国民经济带来重大的负担。因此，韩国政府决定动用财政的力量，1998年5月政府追加投入50万亿韩元（加上先期投入的14万亿韩元，总计64万亿韩元）公共资金以帮助金融机构调整。其中25万亿韩元用于购买可能恢复经营的金融机构的不良债权，16万亿韩元用于金融机构增资，9万亿韩元用于弥补储户的损失。1999年和2000年由于大宇集团破产和现代集团经营不善，不良贷款再度增加，政府追加了40万亿韩元资金（至此，政府总计投入104万亿韩元资金）。1999年专门成立了韩国资产管理公司来购买和处置金融机构不良资产。

——进行银行结构调整。1998年4月，金融监管委员会按照BIS（国际清算银行）标准，让自有资本比率不足8%的12家银行制定实现经营正常化计划书。1998年6月29日金融监督委员会决定将被判定为经营正常化可能性不大的5家银行（东华、东南、大同、京畿、忠清）关闭，将其资产、负债转交接管银行。而对被判定为可以恢复经营正常化的7家银行（朝兴、商业、韩一、外汇、平和、忠北、江原），要求实施大幅度重组管理层、扩大股权出售、合并、裁员、减少分支机构等自救措施，以实现经营正常化。

韩国积极引进外资以改善银行资本结构，使处于困境的银行获得新生，同时引进外国的先进管理经验，全面提升韩国金融产业的经营水平。1999年7月3日，韩国金融监督委员会宣布，将韩国第一银行出售给美国新桥银行财团；而后将外汇银行31. 6%的股份卖给联邦德国布莱尔集团，韩国国际银行11. 8%的股份卖给美国特曼沙克斯集团，住宅银行10%的股份出售给荷兰ING集团。

——对第二金融圈进行结构调整。在韩国，除了银行以外的保险、证券、信托、投资等金融机构被称为“第二金融圈”。这些机构大多掌握在大企业财团手中，经常成为大企业为自己融资的工具而危及金融安全。改革第二金融圈的目的就是切断韩国大企业特别是五大财团对第二金融圈的控制，防止这些金融机构成为大企业的“小银行”，使大企业集团的结构调整得以顺利进行。根据这一目的，韩国政府对非银行金融机构结构调整的基本原则是，分阶段强化小股东的权利，限制大企业在第二金融圈中持有的股份，在第二金融圈中引进“独立董事制度”。并且建立监督委员会，实行综合财务报告书制度，对经营不力的负责人进行财产检查的同时，要求其赔偿损失。而对于经营不善的非银行金融机构，也同银行改革一样限期整顿，对无法恢复正常的机构果断处理。1998年6月韩国政府对22家保险公司进行清查，8月决定关闭4家经营不善的人寿保险公司，要求另外7家因经营条件变化而财务状况恶化的人寿保险公司提交紧急自救计划。综合型金融机构是从国外借入短期资金并贷给企业投资的主要渠道，是引发外汇危机的重要原因。1998年6月韩国政府以对30家综合金融机构的资产调查和经营正常化计划书评价结果为基础，取消了16家综合金融机构的资格，对余下的14家，也按BIS标准，限期整顿；对发生支付困难的高丽证券等公司采取取消经营许可的措施，对发生支付困难的产业证券等公司采取停业整顿的措施，对1998年6月末资产负债比率达100%的4家证券公司的经营改善计划进行评估，并对有条件的许可经营的证券公司的经营状况每季度检查一次；解散无支付能力的5家投资信托公司，对214家互助信用金库与信用协同组合进行整顿。

其次，改革金融机构的经营机制，开放国内金融市场。韩国在金融机构调整的同时，也把提高金融产业竞争力和效率列为重要课题。努力使金融机构成为自主经营、自负盈亏的盈利实体，同时，提高其贷款审查能力，改革财会制度和公告制度，提高经营透明度。为了使金融机构彻底以营利为经营目的，韩国政府将对金融机构的政策从事前管制转为事后监督体制，使金融机构发放贷款和退出市场完全自由化，贯彻自我生存原则。并在1998年5月修改的银行法中规定，非合资银行也可任用外国雇员，通过聘用专业人才，改进金融管理。政府为促进金融市场的竞争，还积极扩展金融机构的营业领域，减少融资限制，规定了金融机构合并、接收标准及支援事项。开放金融市场，允许外国银行和证券公司在韩国设立现地法人机构，向外国投资者开放综合金融业、证券投资信托等领域，促进金融经营的自由化。政府为提高金融机构的贷款审查能力，建立评估体系，开放信用情报业，按国际标准改革会计制度和公告制度，使金融机构与投资者能准确了解贷款者的信用情况。

再次，建立独立统一的金融监管机构，提高金融体系的安全性。危机前，韩国的金融机构依各自性质分别归属不同的机构监管，由于各自管理，政出多门，难以实现有效监管。尤其是对非金融机构通过离岸市场和海外机构筹措外资方面的管理制度相当松散，引发了韩国的外债危机。所以金融危机后，韩国大力调整货币政策机构，于1997年12月修改了韩国银行法，使韩国银行独立、自律地执行货币政策，强化了金融货币委员会的独立性。于1998年4月将过去分散执行监督职能的财政经济部、银行监管院、证券监管院统一由金融监管委员会和金融监管院管理，完成了对金融监管机构的合并，最终确立了金融监管部门的独立性和统一性。

最后，培育资本市场。韩国此次金融危机的直接原因是金融机构不良债权的积累，而这是由于韩国资本市场不健全、企业过分依赖银行贷款。韩国政府一方面责令银行调整结构，化解不良债权；另一方面积极发展资本市场，通过培育长期稳定的机构投资者促使证券市场健康发展，通过国债市场激活债券市场，并努力将股票场外市场（ KOSDAQ）确立为中小风险企业的资金市场，使金融市场均衡发展。

从总体上看，政府资金的注入，有助于迅速稳定金融和恢复经济，从而提高了韩国的国际信誉。韩国纳税人付出的代价尽管沉重，收益也很明显。金融部门改革被认为是韩国四大部门改革中最彻底、最有效的改革，恢复了正常融资功能，为企业、政府和劳动力市场部门改革创造了宏观稳定环境。

（3）企业部门改革

金融危机后，韩国企业大批倒闭，过度负债、多元化经营、管理不规范、财务不透明等是主要原因。韩国政府实施了基于“5+3”原则的企业部门结构改革。

1998年1月，金大中政府与四大财阀达成了企业结构调整的五大原则：①提高企业管理透明度；②禁止相互间债务担保；③改善财务结构；④集中专业化经营，加强与中小企业分工协作；⑤强化大股东和管理者责任。韩国政府通过修改法律和制定规章制度，大力提高企业经营透明度，加强利益当事人的监督，以提高国内外投资者对国内企业的信任。政府要求财阀企业必须制定包含子会社的“综合财务报表”，公开经营情况。按照国际标准修改了企业会计准则，提高企业财务透明度。自1998年4月1日起，禁止相互间债务担保，已有债务担保到2000年3月底要全部解除。加强了监事会、小股东、机构投资者对企业的监督。负债率较高财阀企业与主要债权银行签订了财务改善协定，要求五大财阀要到1999年末，其他企业集团要到2000年末，将负债率降到200%以内。为帮助企业筹措资金、降低负债，对国外投资者放开不动产市场，免除不动产转让差价税，允许银行开展基于不动产的资产证券化业务。政府修改了《破产法》《证券交易法》《反垄断和公平交易法》等相关法律，搞活企业兼并、重组市场。为促进企业调整，组成以银行为主的不良企业判定委员会，1998年6月宣布55家企业将被注销。2001年2月韩国制定了“企业信用风险定期评价制度”和“结构调整促进法”，债权银行根据标准定期对企业进行风险评估，并根据情况采取相应措施。

为了提高企业竞争力，调整过剩产能，防止企业内部经营恶化的行业部门拖累经营良好的部门，纠正财阀“章鱼爪式”的多元化经营模式弊端，从1998年7月开始，政府在财阀间推动行业交换计划（Business-swap Plan），被称为“Big Deal”。围绕资产评估、经营主体等问题财阀间争论激烈，行业交换计划一度陷入僵局。但财阀经营的行业结构还是得到了一定优化，30家大财阀在1997年4月共拥有821家企业，到2000年4月减至544家。

1999年8月韩国政府又增加了企业结构调整的三大补充原则：①提高非银行金融机构的治理结构，防止产业资本对非银行金融机构的支配；②限制企业间循环出资和不正当内部交易；③禁止非法继承和馈赠。这三大原则旨在阻止财阀通过对非银行金融机构的支配控制，以逃避结构调整，制止财阀所有者向继承人和亲属非法输送公司利益。

韩国政府对企业部门的结构调整提高了企业市场竞争力，消除了政企间的隐性担保和道德风险。1998年大宇集团破产使得“大而不倒”的神话破灭，随着“破产法”的修订和执行，政企间道德风险逐渐解除。

（4）公共部门改革

金大中倡导民主主义和市场经济并行发展。为适应市场经济体制，需要建立小而高效的服务型政府，建立以需求者为中心的公共服务供给体制，以结果为导向的预算管理和后评价体制。公共部门改革的主要内容包括简政放权、压缩预算、国有企业私营化等。

韩国在1998年2月和1999年5月两次进行政府机构改革，进行了机构合并和人员精简，削减财政支出，涉及中央政府、地方政府、附属机构和政府出资的研究机构。韩国中央政府计划清退16%的职员，即25955人。到2000年年底，清退了2100人，完成计划的82%。地方政府基本上将低级职员全部清退。一些行政机构也逐步合并或精简。

为了放松行政管制，促进市场经济发展，政府对现有规章制度进行细致的审查，1998年末中央政府部门的11125件规章制度中的5430件（占48.8%）被废除，2411件（占21.7%）得到改善。1999年又集中进行审查，废除了503件，改善了570件。

1998年7～8月，韩国政府决定对26个公共机构中的11个进行私营化。其中，确定浦项制铁、韩国重工、韩国综合化学、韩国综合技术金融、国政教科书等5家国有企业在短期内进行彻底的私营化，韩国通信、韩国烟草人参公司、韩国电力、韩国煤气公司、韩国输送管道公司、地区热力公司等6家国企进行阶段性私营化。在金大中任内，有8家国企实现了私营化，只有韩国电力、韩国煤气公司、地区热力公司3家能源公共机构没有实现私营化。在私营化的同时，政府清退了国有企业的剩余劳动力，清退率为24.8%。政府对国有企业和政府出资机构的经营机制也进行了改革，建立责任与效益为主的经营机制，实行经营公开制、年薪制、经理经营合同制等新的管理措施。

为了促进结构调整，韩国政府有针对性地修订了税制，并实施了一系列延期征税或减免税措施，以降低交易费用，便于结构调整过程中相关交易的顺利进行。税收激励的重点在所得税、资本利得税和清理一些相关地方税方面，主要有：对公司购并产生的利润，在这些资产转让前，可延迟缴纳公司所得税，也免征注册登记税（Registration Tax）；公司拆分经营部分的资产重估所产生的资本利得税，在拆分部分资本转让前，可延迟缴纳；等等。

（5）劳动部门和社保改革

金融危机前，韩国劳动力市场过于僵硬，多数企业存在类似终身雇佣现象。工会势力较强，工资涨幅经常超过劳动生产率。金融危机之后，为了配套金融、企业和公共部门改革，必须要改革劳动雇佣制度，提高劳动力市场弹性。

1998年1月成立了劳资政委员会，制定了结构改革和分担困难的社会协议。1997年以前的劳动法虽然允许解雇员工，但限制很多。1998年2月在IMF的督促下，政府修改了劳动法，放宽了解雇条件，增强了劳动力市场的流动性，促进了企业和金融机构的重组和调整。1998年7月将劳动派遣制合法化。

受金融危机和结构调整影响，韩国失业率由1997年的2.7%上升至1998年的7%，解决就业和扩充社会安全网成为韩国政府重要课题。1996年3月制定了雇佣维持、增加雇佣、职业培训、职业介绍、失业保障等“失业问题综合对策”，政府拨款10.5万亿韩元用于失业安置工作，加大了基础设施投资，对于解决临时就业起到了较大作用。失业保险制度由覆盖30人以上的企业，1998年1月扩展到10人以上企业，3月扩展到5人以上企业，10月扩展到所有企业。2000年政府出台了覆盖所有人群的最低生活保障制度。1999年4月国民养老保险扩大到城市所有居民。韩国以前的医疗保险按地区、工作单位等分别运营，1998年10月至2000年7月逐渐实现了合并，推动了医药分离。

（6）扩大对外开放

韩国作为世贸组织会员国，贸易自由化程度较高，金融危机后进一步加快了开放速度，如取消贸易补贴制度，简化进口手续等。

危机前韩国对外商直接投资和资本市场管制程度较高，危机后大幅扩大了外国投资领域，提高了资本账户自由化程度。1998年4～5月先后放开了11个行业的外商直接投资限制，1148个行业中，除了涉及国家安全和保护国家文化等不宜开放的31个行业外，基本已对外国投资者开放，达到发达国家水平。1998年5月放开了外国投资者兼并重组国内企业的各种限制，可以不经董事会同意获得国内企业100%股份。1998年6月全面放开外国投资者购买国内土地。制定了外国人投资促进法，改善对外国投资者的服务，简化投资程序，并提供税收减免等优惠措施。

为了尽早克服外汇危机和更多地引进外资，韩国政府大力推进股市、债市和资本账户开放。1998年5月25日完全废除了关于外国人入股的投资限制，扩大了债券市场的开放，废除了所有长短期国债、公司债的外国人投资限度，废除了民间企业不许从海外借入3年以上资金贷款的规定。

（7）信息化和科技创新能力建设

金大中政府认为高速宽带网是建设信息社会的基础设施，1999年政府开始进行大规模投入。信息通信部提出“网络韩国21计划”：建立信息基础设施；提高政府、企业和个人使用信息基础设施的便利性和透明性；利用信息化创造就业岗位；培育信息化人才和出口商品。其中信息化基础设施建设被作为计划首要目标，4年间投资了10万亿韩元用于高速通信网建设。2001年末韩国互联网普及率高达17.16%，位居OECD成员国第一位，超过美国。2000年年底，韩国政府以信息高速公路开通为契机，开始推进电子政府建设，制定了《信息化促进基本法》《电子署名法》《电子政府法》等。2002年5月美国《商业周刊》报道，“韩国有着2000万的网络用户和3000万的手机用户，他们正在把韩国建成能够试验新资讯服务和无线技术的独一无二的市场”。

要摆脱外延扩张型的经济增长模式，必须提高科技创新能力。金大中政府提出要由应试教育转向以企业需求为中心的教育，加强教育的民主化、信息化和福利化。实施科技强国战略，提高自主创新能力，建立以企业为主体、以生产效益为目标的创新体系，提高研发投资的商业化导向，培育中小企业和风险投资。韩国R&D投入占GDP比例由1998年的2.34%上升到2003年的2.63%。21世纪以来，手机、汽车、半导体、数码家电、影视创意、特种船舶等一大批新兴产业快速成长，韩国产业结构不断优化升级。

金大中政府把文化、旅游业作为战略性产业进行培育，坚持“积极支持但不进行干涉”的原则，采取了扩大政府投资、培养创意人才、加强知识产权保护、提升自由创作环境等措施，取消了电影上映前审查。在金大中政府任内，总体预算增加不到5%，但文化部门的预算增加了40%。21世纪以来，全世界范围内掀起了一波“韩流”热潮，韩国制作的电影、电视、歌曲和饮食等受到广泛欢迎，韩国文化软实力大幅上升。

（三）金大中政府改革的效果

金融危机后，韩国政府克服了外汇危机，实现了全面而彻底的结构改革，为走向持续健康发展奠定了制度基础。1999年韩国经济增速由上年的-5.3%反弹至9.5%。2001年8月23日，韩国政府还清了最后一笔紧急救济借款，摆脱了IMF经济托管体制。9月15日，外汇储备超过1000亿美元，成为继日本、中国等之后的第五大外汇储备国。

与此同时，韩国金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整取得重大进展。金融机构不良债务被清理，正常的融资功能得以恢复，避免了信用环境继续恶化。金融机构股权和治理结构得到改善，独立统一的监管机制建立起来。企业负债率大幅下降，经营主业更加突出，财务结构和治理结构大幅改善，政企间“大马不死”的道德风险解除。小而高效的服务型政府逐步建立，简政放权、压缩预算、国企私营化等取得实质性进展。劳动力市场变得更具弹性，社会安全网更加完善。贸易自由化、投资自由化和资本自由化全面推进，对外开放上升到新的高度。科技创新能力增强，一大批新兴产业快速成长，产业结构不断优化升级。

四、金融危机前后的政策比较与启示

韩国在发展过程中犯过很多错误，比如，20世纪50年代推动进口替代战略、60～70年代实行高度军事独裁统治、80年代重化工业战略转型迟缓、90年代国内结构调整不到位便仓促加快开放、金融自由化过程中缺乏监管等，甚至在1997年爆发了严重的金融危机。但是，韩国最终还是实现了增长阶段跨越和增长动力转换，用了10多年的时间迈过减速关，用了60多年的时间从贫穷落后的农业国转型为成熟发达的经济体。

不可否认，韩国在经济减速期的转型成功具有很多特殊性，比如，韩国处在重要的地缘政治位置，以美国为首的西方国家长期把韩国作为“自由世界的桥头堡”，给予大力扶持，对其开放出口和技术市场，在金融危机时施以援助，“跌倒了有人扶一把”；韩国即使在1961～1979年的军事独裁统治时期，以金泳三、金大中为代表的民主化势力仍然得以保存，这为韩国在工业化后期过渡到民主政治和市场经济奠定了基础；韩国只有不到5000万人口，属于中型国家，“船小好调头”，在国际上有几个产业或几个企业具备竞争力就足以迈进高收入阶段；韩国从一开始起飞就以私营企业为主，企业竞争意识比较强，当政府不再提供隐性担保以后，能够在国际上较快建立竞争力；韩国收入分配比较公平，社会相对稳定；等等。

但是，韩国迈过减速关主要还是得益于全面而彻底的结构调整。韩国的转型成功不是偶然现象，也不是某一项政策的结果，而是一系列政策措施和制度改革综合作用的必然产物。

如果对比金大中政府的施政纲领、金泳三政府的施政纲领、全斗焕和卢泰愚政府的施政纲领，可以发现，转型期间四届政府（1980～2003年）的政策方针基本一致，即按照民主政治和市场经济的方向进行改革。但实际的执行效果形成明显反差：危机前，深层次结构改革被一再延误，风险不断积累，最终爆发金融危机；危机后，实现了全面而彻底的改革，奠定了建立经济强国的制度基础，成功实现了增长阶段跨越和增长动力转换。如果说，危机前的改革呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点的话，那么，危机后的改革呈全局性、主动式、政治经济改革并行、全民共识、方向坚定、攻坚克难、实质推进等特点。

当然，我们并不能完全否定危机前韩国的转型努力，此前的改革进展也为危机后的改革奠定了一定的经济和制度基础，但显然总体上没有解决深层次结构问题，没有扭转低效扩张、产能过剩、金融加杠杆、风险积累的不可持续局面。金大中政府的改革也并不是完美的，为了扩大内需、鼓励消费，滥发信用卡产生了大量不良信用；新自由主义式的结构调整，导致收入差距扩大；等等。但总体上，金融危机后的改革在失业严重、社会矛盾激化等情况下，还是迈出了坚实的一步，无论在宏观上还是微观上，经济运行机制都向市场经济转变。

韩国在增速换挡期的结构调整为我们提供了重要启示，处在同样发展阶段、面临类似挑战的中国，如何避免危机倒逼式的改革？答案只有一个，就是必须要增强危机意识，充分认识到增长减速的必然性和动力转换的必要性，下定决心推动改革和转型，这一点我们具有知识的后发优势。