第8章 流动不彻底导致留守（3）
2.合法权益无保障
20世纪90年代，一些城市受计划经济体制的影响，出台了诸如对企业使用农民工实行总量指标控制、硬性规定企业使用本地工和农民工的比例、限制或禁止农民进入的职业和工种等劳动用工管理办法，这些带有明显歧视性的做法严重损害了农民工的就业权利。进入新世纪，为了切实保护农民工的合法权益，国家相关部门出台了一些保护性政策。例如：2003年，劳动部制订了《2003—2010年全国农民工培训规划》，开始将农民工的就业服务和培训纳入公共财政范畴；2004年中央1号文件提出要对农民进城就业取消行政性限制，保护合法经济权益，提供公共服务和培训；2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调要消除农民工就业歧视和促进机会平等；2007年相继颁布的《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，基本形成了保护农民工权益的法律框架。随后，各地清理和取消了针对农民工进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费；开放城市公共职业介绍机构，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍等服务，农民工权益保护力度得到明显加强。尽管如此，但并不代表侵害农民工权益的现象消失了，有些薄弱环节和比较突出的问题仍然不能回避。
其一，就业管理混乱。农民工的就业管理涉及工商、税务、卫生、城管等多个政府管理部门。尽管这些部门都在履行管理职责，但截至目前为止，仍然没有统一的部门和和统一的机构来集中管理，结果是多头管理、政令不一。正因为如此，农民工同用工者之间的劳动关系缺乏监督和相应的保护机制，导致其合法权益得不到来自社会的制度性保护。
其二，缺少职业培训。农民工的文化和技术水平较低，就业能力弱，但他们却很难得到来自政府、企业或社区的职业培训，只能从事技术含量低的简单工作。
其三，就业服务不到位。由于我国劳动力市场的管理还不到位，没有建立起规范的非正规就业劳动力市场，因而缺乏政府提供的完善的就业服务，农民工经常遭受各种非法职业中介组织的侵害。
其四，劳动保护和工资待遇无保障。正规企业都有严格的劳动保护措施，工人的人身安全有保障，但农民工所在的劳动场所大多数没有合格的劳动保护设施，工伤事故和职业病频繁发生。农民工每天工作10个小时以上是常事，加班以后还不一定能得到应有的加班费。拖欠农民工工资现象突出，一般被拖欠1—2个月被农民工视为正常。尽管政府近几年高度重视农民工欠薪问题，并且欠薪已经作为罪行进入刑法，但工资拖欠现象仍然时有发生，这从一些通过跳桥、爬高压电线杆、自杀等极端方式讨薪的事例就足见一斑。然而，市民的工作一般都严格遵守8小时和按月领薪的规定，不仅没有无休止的加班，而且能保证按时获取报酬，即使超时工作也能获得相应加班费。
三、教育制度障碍
20世纪90年代中期，农民工随迁子女的教育问题就开始突显，这已经成为牵绊农民工市民化的桎梏和农村留守问题产生的重要原因。
（一）随迁子女求学难的体现
为了让子女和城里的孩子一样享有优质教育，越来越多的农民工带着孩子一同前往。可遗憾的是，随迁子女的求学之路布满荆棘，尽管一部分人还在城市里坚持着，但大多数人只好知难而退。主要问题体现在以下几个方面：
（1）城市公办学校供不应求。随着农民工随迁子女教育需求的日益增长，城市公办学校的教学资源难以满足需求，农民工集聚的城乡结合部周边的许多公办中小学已经超负荷运转，有的甚至因为超出了学校师资和设备的承受能力而不得不采取超大班教学，学生过多使教学质量难以保证。
（2）城市公办学校的入学“门槛”高。一些城市公办学校在招收农民工子女入学时，虽然表面不说拒绝，但往往寻找各种借口设置种种障碍以提高入学门槛。以北京为例：非北京籍学生要想进入公办学校，必须出具“五证”，即户口本、暂住证、家长务工证明、房屋居住证明、户籍所在地无监护人的证明。证件名目繁多不说，家长务工证明和房屋居住证明的办理难度很大，大部分农民工家长都拿不出来。因为许多农民工是在诸如建筑工地等场所做临时性工作，随时可能失业，随时可能换工作，很少有单位愿意出具务工证明；同时，农民工多租住一些廉价民房或者临时搭建的简易房里，如果要出具居住证明，就需要房东向有关部门上报登记房屋的存在，而这些房子大多数是房东私自扩建的，根本没有获得主管部分的许可，显然，这种自找麻烦的事情，很少有房东愿意做。
（3）城市公办学校收费高。2006年3月公布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和新修订的《义务教育法》均明文规定“农民工子女接受义务教育以全日制公办中小学为主，城市农民工子女在接受义务教育方面与城市户籍儿童享有平等的权利，城市公办学校不得违反国家规定向其加收借读费及其他任何费用”，可事实上，农民工的子女若要进入当地的公办学校接受九年义务教育，除学费、借读费、书费等费用之外，许多学校都需要“赞助费”。“赞助费”的数量，根据学校的教学质量和地理位置确定，就读时年级越低交纳的“赞助费”就越多。据调查，普通学校的“赞助费”在4000元左右，重点小学的高达3万元。就一个农民工家庭而言，3万元很可能就是父母的全年收入，支付得起的家庭实属少之又少。
（4）农民工子弟学校不尽如人意。在城市公办中小学供不应求并且门槛过高的情况下，许多城市出现了专门为外来民工子女办的学校，通常被称为“农民工子弟学校”，这些学校因为收费低廉、入学方便而吸引了众多农民工子女，然而，这些学校只是简易而临时的，许多条件都十分不尽如人意。其一，办学条件差。多数接受农民工子女的学校条件简陋，从软件到硬件都无法和地方公立学校相比，加上大多数农民工子弟学校的义务教育经费没有被纳入财政预算，只好向农民工收费以维持运转。其二，学校师资力量弱。由于学校的经费有限，教师工资待遇低并且工作不稳定，只好请一些临时代课老师，有的老师甚至没有教师资格证。其三，教学质量低劣。许多小学只开设语文、数学、思想品德等几门主课，国家教学大纲规定的其他副课根本无法开展，学生得不到正规的教育，素质教育无从谈起。其四，管理不规范。农民工子弟学校大多没有得到当地政府的批准和认可，也没有被列入当地教育行政部门的统一管理之列，教学上缺规划，管理上缺标准，消防、卫生、安全无保障。其五，学校不稳定。农民工子弟学校基本上分布于城乡结合部，时常因教育管理部门的取缔而关闭，导致随迁子女频繁转学，甚至无学可上。
（5）农民工子弟在城市遭受歧视。修订的《义务教育法》规定，教师在教育教学中应当平等对待学生，不得歧视学生，但现实生活中并非如此。就已经在流入地公立学校入学的学生来说，他们在学校受到的教育待遇和本地学生相比差距较大，在学校受到歧视的现象比较普遍。由于他们属于“借读生”、“外来生”，并且许多城市学校的老师、学生及其家长认为农民工子女的学习和行为习惯不好，担心他们会将不良习气带入班级，加上一些外来学生的学习基础较差、家长文化程度较低、家长所从事职业的社会地位不高，有的公立学校就专门为农民工子弟单独排班，他们身在学校，却不能真正成为学校的一员。此外，有些学校的教师、学生时常把对农民工的偏见转嫁到其子女身上，导致农民工子女经常遭到隐性排斥。为此，很多随迁子女深感压抑、不满和失落，有的孩子还因此产生自卑心理，无形之中影响着农民工子女的健康成长。
（6）家长工作不稳定影响子女就学的连续性。由于进城农民工的工作不稳定，工作种类和工作地点的变化频率较高，居住地也随之经常变动，这直接影响其子女的教育，因为父母工作不稳定而中途转学、返乡的学生不在少数。
（7）难以在城市参加升学考试。许多随迁子女在城市上学多年，可由于户籍在农村，待义务教育结束后无法在城市参加高考，无法参加高考就不能升学。因而，为了升学，许多孩子不得不在接受完义务教育后就返回农村老家读书，成为留守儿童，更严重的是许多家庭在农村根本没有监护人，孩子无人照顾，并且有的孩子在城市上学多年已经不习惯农村的教育方式。显然，这种学籍与户籍挂钩的做法不仅导致骨肉分离，而且给父母及其子女带来许多麻烦，让农村流动人口苦不堪言。
（二）随迁子女入学难的原因
随迁子女之所以在城市陷入入学困境，是由户籍制度、国家教育资源配置政策、教育评价体制、城市公办学校的权利大小等多种原因造成的。
1.与户籍挂钩的入学政策的限制
我国在义务教育阶段学生的入学地区安排上有特殊规定，即“就近入学”。现实生活中，学生理应在户籍所在地的居住区的就近学校上学，如果此地段的学生想进入彼地段内的学校学习，很有可能要交纳数量可观的“赞助费”或者说“借读费”。农民工子女的户籍都在农村，要想在非户籍所在地的城市上学，不仅手续复杂还要缴纳相对于农民工的收入水平来说十分高昂的“借读费”，这对于在城里打工的农民来讲，确实是难以承受的经济压力。
2.教育财政体制不合理
改革开放以前，我国教育实行高度集中的管理模式，教育经费来源单一，学校运转完全依赖于各级政府特别是中央政府的预算内财政拨款。20世纪80年代，随着我国经济体制和财政体制的大变革，教育财政和教育管理模式也相应发生改变。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》将发展基础教育的责任交给了地方，规定要有计划、有步骤地实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。紧接着，1986年颁布的《义务教育法》规定“学龄儿童的入学应由其户籍所在地的政府负责”，进一步将“地方负责”这一原则以法律形式确定下来。此后，我国义务教育经费主要来源于地方财政，省级政府只给予义务教育少部分拨款，中央政府也只对特别困难的西部地区提供少量的专项补助。这种教育财政体制，让农民工的子女在城市陷入困境。一方面，他们享受不到户籍所在地政府的财政补贴；另一方面，他们也难以享受到流入地政府的优待。与此同时，尽管农民工带来经济增长与社会发展，但地方政府并不是唯一的受益者，因而，在分税制财政收入体制下，完全让地方政府来承担农民工子女义务教育的责任显然欠妥，其结果就是地方政府尽可能推卸自己的责任，要么为农民工子女进入公办学校设置苛刻的准入条件，要么不增建或少增建接纳农民工子女的新校舍，要么干脆取消或减少给予农民工子女学校的财政补助，……。
3.“两为主”政策欠完善
2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确定了农民工子弟教育的“两为主”方针，即“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”，这表明国家已将农民工子女的教育任务转移到了流入地政府。可是，由于“两为主”政策缺乏对各级政府具体责任的界定，致使政策在落实过程中存在相互推诿和“上有政策，下有对策”的现象。首先，该政策没有明确中央政府和流入地政府各自承担的责任，更没有说明公办学校接收农民工子女入学的比例，其结果是政策在执行时缺乏可操作性，选择余地和卸责空间太大。通过隐性“借读费”把农民工子女拒之门外，使他们失学或者不能适龄入学等现象就是这种模糊政策的结果。其次，中央对流入地政府只提出教育要求，却没有配套相应的财税权限和具体经费支持方案，这对于流入地来说，是明显的事权大于财权，直接影响地方政府落实政策的积极性，因而，多数流入地政府在制定教育规划和学校布局调整时，基本上没有统筹考虑农民工子女教育问题。另外，该政策对流入地的责任要求不具体，流入地政府在具体政策落实过程中存在很大操作空间，同时，该政策还使流出地政府无形之中逃脱了教育责任，导致流动儿童的教育权在事实上处于无人管理的真空状态。
4.公办学校的自由裁量权过大
地方政府的苛刻入学条件和公办学校的资源不足，已经将大量农民工子女挡在公办学校大门外。政府给予公办学校在接收农民工子女方面的自主权力，又增加了农民工子女进入公办学校就读的难度和成本。因为农民工向公办学校提出入学申请时，农民工与学校之间存在信息不对称，农民工对学校的具体情况不清楚，完全处于信息劣势，在这种情况下，是否接受申请、是否收取额外费用以及收取费用的多少完全由学校说了算。因而，在利益驱动下，公办学校的间接拒绝和“先买票后上车”等潜规则就出炉了。可以说，正是由于地方政府给予学校的自由裁量权过大，导致很大一部分农民工子弟不是被地方政府而是被学校排斥掉了。