第2章 序(2)

现实中，一边是规模与速度增长带来连篇累牍的赞歌，一边是源源不断的亏损加剧和难以杜绝的资产被侵害和流失，过剩的产能供给与需求升级严重不适应，而很多学者只会高唱简单的赞歌，对央企的腐败现象、奇特的高薪现象、产能严重过剩和亏损现象噤若寒蝉，连解释也不会，更不能提出解决问题的对策。

中国国企到底出现了什么问题？改革规律是什么？我们不仅仅要问，为什么在政治上无比神圣的国有资产，实际上却成了少数人最容易获取的私利？不可讳言，我国的国家所有权制度基本上是在高度政治性目标的基础上建立起来的，从这一制度建立之初，似乎就很少考虑到科学地规范，所有权与经营权紧紧绑在一起。尤其是没有考虑到产权法、物权法的基本原理的运用。然而，我国学者又在不断盲目地、简单地、粗俗地颂扬，而没有认真思考国有企业制度设计和经济发展的规律。而国家财产所有权制度的高度集中化、政治化、神秘化，导致经营权无法独立，反过来又妨害了人们对它予以科学化的研究，更妨害了人们依据科学原理纠正其缺陷，及对其进行真正的完善和改造。

有人简单颂扬，就有人简单批判，正是简单颂扬为简单批判创造了机缘，使得我们这个国家国企研究层次空前地被下降了，变低俗了。于是，有人认为解决国有企业产权问题的出路在于“私有化”，也就是说，要把国家对企业的所有权变成非国家所有权，使国企变成非国有性质。在混合所有制改革潮起时，很多民营企业家借机对股权结构问题起哄，除非国有股份降低到50%以下，否则国有股继续“一股独大”。宗庆后、王健林等民企代表都直言：如果民企不能控股，搞混合所有制没有意义。

问题对立了，于是局面僵化了。如果真的变成私有化了，首先会使一些产业向私人资本和外国资本集中，失业问题将更为严重；其次，收入分配不公的问题会越来越突出，两极分化和贫困化更为严重；再次，民族企业进入困境，外企控制国家经济命脉，国家失去调节经济的基础；最后，国家职能明显削弱，社会发展被严重忽视。在2013年3月6日习近平总书记讲到改革中暴利现象时，当天我就写出一篇文章，旗帜鲜明地反对产权改革中私有化现象。所以，我们绝不能因为国家所有权和企业经营权总是在“打架”，就简单认为两者之间没有调和的余地，从而退回到所有制的争论上。我公开申明不必强调什么混合所有制改革，而是混合经济改革。所有权改革即所有制改革，可能变成政治改革，政治改革就意味着有政治错误的可能。事实上，社会主义国家所有权和经营权的分离已经必然地站在我们面前。我的观念是“国企改革方向是市场化而不是私有化”，2012年3月《光明日报》记者温源、冯蕾对我的专访用了这个标题。这也是我走入国企理论界最初的旗号。我是经营权改革论者，我的思路是以所有权和企业经营权分开，避开围绕“公有还是私有”、“股多还是股少”的争论。我国要做的是体制改革而不是所有制的改革，是经营权的改革，而不是所有权的改革。这是我自以为能够始终清醒的地方，因此我的研究与发言总是更大胆、更坚定，也更执着。

2014年很多单位的混合所有制的讨论，简直是一场空泛而远离主题的闹剧，相当多部门学者只是为了政治需要而引起社会注意，讨论的层次很差，就像各地提指标、刮风一样幼稚可笑。其实，多数所谓与智囊沾边的机构只是抓住表现自己存在的机会，多数是老调重弹，也提不出新鲜的观点，媒体并不理睬，因为他们说的是政治经济学教科书的陈词滥调。更可笑的是他们中有相当一部分的理论来源基本是斯大林的苏联政治经济学，而不是马克思的政治经济学。

一时间，混合所有制改革的舆论锣鼓喧天，但是犹如一片更加浓烈的雾霾，使人感受到窒息。对国企改革的认知，在很多方面尚且不如1999年的十五届四中全会，亦不如1987年十三大后制定的企业法，政企分开等问题实质上已被束之高阁。中石化的混合所有制改革，只能说两头受气。中石化将子公司30%的股份出售给数十家外部投资者，融资千亿元，投资者认为国有股依然一股独大（70%），难以达到实质性改变经营机制的目的。而所有者觉得是国有资产流失，你把赚钱的事情交给民企去干，为什么不能自己干？还有一个中信股份“混合所有制”中，泰国正大集团与日本伊藤忠组建的合资公司，宣布以803亿港元获得中信股份20.61%的股份。尽管交易金额巨大，但交易后中信集团依然持有59.9%的股份。有人认为，在这样的股权结构下要摆脱行政力量的羁绊是非常困难的，投资者觉得受骗，也有人认为，是国有资产流失。其实，我们在所有权与经营权的分离上改革，大可不必在所有制问题上绕圈子，为这件事造成误解太多。

我从1978年开始参与改革的全过程，深知每次改革必然在理论上要引起争论，80年代的“姓社姓资”，90年代的“姓公姓私”，21世纪初的“有产无产”，现在的“股多股少”何尝不是这场争论的继续，每过10年争论一次。有一批人只是在这些争论中显示自己的存在，不顾这种争论总在耽误改革的时间。于是，我一遍遍地向媒体呼吁，混合所有制只是达到目标的方法和手段。如果目标本身不清晰，手段工具亦无所适从。目标是市场化，标准是转换经营机制，让国企更有活力，让所有权与经营权分开。国企改革分为两个层次：第一，落实全民所有权尤其是全民的所有者权益，确立所有者与作为持有人的政府之间的关系。这是国企身份改革。第二，建立科学、正当的所有制实现形式，这是国企经营方式改革。如果经营方式改革长期找不到位置，很可能退至国企身份改革，被私有化就成为可能。因此解决国企经营方式将改革决定所有权稳定问题，本质上是对公有制的维护，也是对社会主义经济制度的维护。

到了2014年12月召开的中央经济工作会议，情况有了变化。会议是这样表述的，“推进国企改革要奔着问题去，以增强企业活力、提高效率为中心，提高国企核心竞争力，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”文件发表10分钟，我让《上海证券报》记者王雪青马上发稿，区区68个字，把顶层设计的意向表明了。要奔着问题去，成了一个有象征意义的名词，国企改革究竟有什么问题要解决，我们就改什么，一切空有其名的智库所引起的无谓争论都该休息了。

2015年两会期间，李克强总理在政府工作报告中表明要有序推进混合所有制。我对《澎湃新闻》记者王道军说，你就用这个标题“混改基调发生变化：积极变有序”。于是，总理报告还没有结束，混改基调发生变化的消息为数百家网站与微信公众号转载，上亿次被点击，混合所有制这个被视为改革“重头戏”的声音渐渐平息。后来，《指导意见》对混合所有制的表述“不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表、成熟一个推进一个”，而且“严格程序、公开公正，杜绝国有资产流失”。这种口语化鲜明的告诫正是对2014年种种现象的回应，体现了中央政府对改革的慎重，对市场的尊重。

二、国企改革究竟要解决什么

到了2014年7月16日，国资委宣布进行四项试点。于是，媒体的眼光一齐转向中国建材、中国医药、中粮集团、国投集团、中国节能与新兴际华。然而，直到顶层设计出台，四项试点仍然是“铁幕”一块。上面也没有推出什么典型，只听说对最早“吃螃蟹的改革”有些议论，以致一些国企负责人听说记者来访，如临大敌，紧张得很。

国企改革究竟要解决什么？国有企业改革从根本上决定着公有制经济同现代市场经济的有机结合。朝大处说，是社会主义与现代市场经济的有机结合，朝实处说是国有企业与现代市场经济的有机结合，社会主义、公有制与国有企业，三者在本质上具有同一性。按照现在的《指导意见》的提法，是三者与市场经济的“融合”，而不仅仅是结合。我们终于回到国企改革的本来意义上，与市场经济体制融合，是让企业成为独立的市场主体。

企业是出资人自己经营，还是委托职业经理人经营？这是企业的所有者让企业成为独立的市场主体所面临的第一位选择。而要作出正确的选择，必须对所有权与经营权分合的利弊有一清醒的认识。这是一个十分重要且有价值的问题。但目前学术界缺少对这一问题的论述，或言之，是认识不深。

从现实情况来看，政企分开这个最大的难点没有解决，因此使企业不能成为独立的市场的主体。

第一，所有权和经营权不分，政府对企业伸手太长，使得经济效率难以提高，难以适应世界经济发展的要求。政府“婆婆”似的微观管理，不断侵蚀央企的自主决策权；国资委考核、组织部任免的体制，导致国企高管的考核与激励成为相互脱节的“两条线”；尽管不少国企都组建了董事会，但董事会虚设，独立董事大多是退休官员。由于在传统的计划经济条件下，一方面我们只把企业看成一个产出的组织，其盈利大小由政府说了算。不规范代理和委托的责、权、利，企业不能松绑，不自由，活力少了，效率下来了。

第二，国企战线太长，使国有资产竞争力减弱，在国民经济关键行业和重要领域起到的决定性作用减弱。垄断是市场经济的天敌，中国的《反垄断法》目前并不适用于行政性垄断，这致使部分央企可以轻松享受垄断利润。显然，这是不公平的。社会关注央企在电力、电信、石油、电力等行业的行政性垄断；有人称，如果允许腾讯等公司获得电信牌照，中移动等三大电信公司股价将一泻千里。央企在房地产等竞争性领域遍地开花，国资委于2010年责令78家央企退出房地产，但央企们并不理睬。显然，中国的国有企业主要凭借要素投入的快速增长模式不可持续，凭借高强度大规模投资拉动的模式不可持续，凭借低水平竞争的粗放增长模式不可持续。

第三，国有经济创造了总供给的过剩与需求不足的同时存在，形成经济增长悖论。中国经济是一个巨大的悖论。一方面，中国是世界上因为投资刺激增长最快的经济体，同时又是低质量的供给。中国的经济增长是真实的，高储蓄通过银行转化为高投资率，进而促进了大规模生产能力的扩张，在国有经济领域尤其如此。这种增长又是不真实的。配置的低效率导致了有限资源的浪费。比如，国有经济创造了总工业产出的不足与过剩的同时存在，这种低效率的增长就体现在银行的坏账的积累上。在投资上，有些国有企业就像服用兴奋剂的世界冠军，而在还贷上，就像一个受伤的“乞儿”，满脸的无奈与痛苦。

第四，所有权代理人链条太长，链条末端代理权太集中，高官贪腐风险加大。我国是全民所有制，国有企业是全国人民的财产，由中央政府代表，中央政府委托国资委代理，国资委委托董事长做代理人，也叫出资人代表。所有权集中在一个人身上，经营决定权也集中在这个人身上。而公司的股东无法对管理层形成有效的约束，企业外部的监督也无济于事。目前确实没有特别好的办法管得了这个所有权与经营权的双重权利掌管者，结果什么问题都出来了。由于权利界线不清晰，以致使法律上所有者和经济上所有者之间形成了“共同财产”和“公共通道”，国有企业常有的贪污浪费、暗分私分等行为使国家资产遭受侵蚀，国有资产大量流失。以高官贪腐案为例，涉案的金钱数目巨大。要害是，那不是抢银行得手的巨款，而似乎是“法定权利”的副产品。“利用职权”能带出如此数目巨大的非法收益，不能不判定现行的职权利用体制存在着巨大的漏洞。央企名义上全民所有，但普通民众不仅难以受益反受其害，陈同海、蒋洁敏、宋林式腐败层出不穷、前赴后继。弗里德曼1988年来华时曾说：“彻底的私有制就是公有制，彻底的公有制就是私有制。”这是极为深刻的道理。

以上所举四个方面，都是脱离市场所致。企业不走向市场，缺乏活力；战线太长，缺乏市场竞争力；产业链供应低下，难以启动市场消费；两权集中而难以监管，公司体制与市场严重脱节。

一个体制，一个活力，一个布局，一个反腐制度，焦点汇集于经营与市场经济融合。

三、《指导意见》的历史沿革与出台背景

《指导意见》有两个重要说法：新时期深化国有企业改革的纲领性文件，在国有企业改革发展史上具有重要里程碑意义。前半句话是内向的，由《指导意见》的现实地位决定的；后半句话是外向的，由《指导意见》的历史地位决定的。“重要里程碑意义”，不能当做一句官话顺耳穿过，只有把握了中国国有企业改革的历史逻辑，才能有真切的认识。

所谓里程碑，多比喻在历史发展过程中可以作为标志的大事。显然，《指导意见》的参照，是30多年来中国市场化改革不断探索的历史过程。改革开放全过程一直贯穿着政企分开、所有权与经营权分开的斗争。其实，我们党在对企业实行所有权和经营权分离的问题上曾经是很清醒的。