关于简政放权制度化的研究
——当前制约市场活力的主要障碍与改革建议
我国正在推进经济结构性改革，大力推进简政放权，清除制约市场活力的体制机制障碍，是改革的首要任务。本报告在调查研究的基础上，针对当前简政放权中存在的问题，从制度化研究角度，提出进一步改革的建议。
一、当前制约市场活力的主要障碍
新一届政府成立以来，把简政放权、加快转变政府职能作为第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，大幅度取消和下放行政审批事项，修订政府核准的投资项目目录，改革工商登记制度，减少、整合财政专项转移支付项目，大力减少行政事业性收费，清理并取消资质资格许可事项和评比达标表彰项目，清理非行政许可审批事项，经过近两年不懈努力，我国简政放权取得重要进展。在世界银行发布的《2015年全球营商环境报告》中，我国在“开设企业”方面的全球排名，从2014年第151名提升至第128名；综合排名从2014年第93名提升至第90名。
同时需看到，制约市场活力的障碍依然存在，简政放权还有很大空间。一是有的政府部门在取消和下放行政审批权过程中，存在放小不放大、放虚不放实、明放暗不放的现象，取消和下放“含金量”低的事项，对“含金量”高的审批事项仍然不放；有的“卸包袱”，只下放管理难度大、责任大的审批事项，核心审批权没有下放。二是某些地方简政放权一边做“减法”、一边做“加法”。上报一大堆数字，精简了多少审批项目，而在实际操作中，虽然行政审批项目减少了，但需要前置评估的项目增多了，一些被削减的行政审批事项又以登记、备案、年检等非行政审批的形式恢复，且主体混乱、标准不一、缺乏监管。三是许多行政审批程序规定，企业必须提供第三方中介机构的审查意见或检验结论，一些挂靠在政府部门的事业单位和社会组织，接过政府部门下放的权利，取得类似行政审批的权力，以前在政府部门办理的项目，现在转移到研究院所、检测机构、行业协会中，有的对各类市场主体行为进行权威性认定，有的开展有偿服务、咨询，企业要投资一个项目，要求出具各种各样的资质，这些资质都要花钱从它那里办。一些行政部门甚至直接让自己的下属事业单位变为中介机构，承接资质认定等业务，收费比市场还高。四是配套改革不到位。许多企业尽管完成注册，但开展业务仍很难，有些地方大量新注册企业并无业务，税收零申报很多。五是对加强市场监管研究不够，办法不多。一些政府部门和工作人员长期习惯通过审批和处罚实施管理，减少审批事项、行政处罚规范后，不知如何管理，也不愿管理。有些领域监管力量不足，有些领域监管体制不顺。我国现有500多部涉及市场监管的法律法规，这些法律法规政出多门，彼此不协调，造成重复监管和监管漏洞并存。据世界银行《全球营商环境报告》，中国营商环境指数排名仍然很低；中国开设企业至少需要走11道程序，花费30天时间，而经济合作和发展组织（OECD）国家平均只需要走4.8道程序，花费9.2天时间。造成上述问题的根本原因是，简政放权尚未完全落到实处。国务院一系列简政放权的举措、力度很大，但如果部门、地方不能真正落实，很难取得实质性成果。由于地方政府缺乏有效的激励机制，对于全面落实简政放权缺乏动力。尤其是，简政放权的本质是政府自我革命，让市场发挥决定性作用，不管动了谁的奶酪，都会遇到阻力；改革越是触及核心利益，就越“戳到痛处”，必然遇到阻力，迟滞改革进程。因此，从中央部门到地方政府，重在构建简政放权的动力机制。
二、进一步推进简政放权的改革建议
（一）各级政府都要制定清晰的负面清单、权力清单、责任清单。首先要公开透明，应将三张清单和相关政策集中清晰地公布于众，并广泛宣传。制定并公布清单不仅要求省级政府做到，各级政府都要做到。中国机构编制网公布的国务院各部门权力清单是一个很好开头。各级地方政府的“三张清单”也应如此公布。当前，政府行政审批事项已得到大幅精简，但审批事项依然不少，需要进一步深化改革。应当明确，哪些事项仍需采取政府审批方式，哪些事项应通过制定法律法规加以规范，哪些事项需要政府加强监管，以此严格限制行政审批的创设。最重要的是，这些清单和相关政策应当是必要合理的，能够得到有效实施，可以根据情况变化及时修订，以确保改革收到实效。
（二）严格贯彻行政许可法。在行政机关依法作出不予行政许可决定的情况下，要按行政许可法第三十八条，告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；告知行政复议或行政诉讼的程序和渠道；并对实施效果认真评估。同时，按行政许可法第二十条规定，由行政许可的设定机关定期对其设定的行政许可进行评价，包括第三方评估。
（三）强化政府市场监管职能。在精简行政审批事项的同时，落实相关管理职责，加强事中事后监管。对于那些涉及审批事项的权力部门，无论我们花多大力度去监管，都是必要的。针对不同类型审批事项，采取不同方式处理。对民间和居民个人的审批，如各种证件的办理等，地方政府要学会做“减法”，只要便民利民的事项就要删繁就简，把主要精力放在服务和管理上；对某些目前仍需保留审批的事项，每项审批都要向社会公示，用终端透明确保审批清廉。针对企业的各种审批事项，最容易发生权力的寻租。有些腐败很隐蔽，为此，我们要把权力放在阳光下“晒一晒”。
（四）规范发展第三方中介服务。一方面要摸清究竟有多少审批前置中介服务项目，清理没有法定依据的中介服务项目，对保留下来的项目实施“目录化”管理；另一方面，打破部分中介机构的垄断经营，通过信用等级评定和动态考核等方式，认定中介服务机构资质，促其健康有序发展。加快推进事业单位分类改革，实施“政会”分开，明确社会组织权责，依法自治，推动行业协会、中介服务组织与行政机关真正脱钩。这些机构要“去行政化”，要规范行政事业性收费，国家和地方应编制收费项目清单并向社会公布，对没有列入收费清单的项目一律不再收费。改善社会组织的生存环境，让他们更好地反映社会各界意见和心声。
（五）成立“简政放权委员会”。政策制定者不是政策的“消费者”，由于对政策效果没有切身体会，信息来源有限，需要让政策“消费者”代表直接参加政策评估和政策制定。因此，该委员会在中央政府层面，可由国务院办公厅牵头，各部门、专家和企业代表组成，广泛听取各方面意见，对简政放权进行专门研究评估。需特别重视听取委员会中专家和企业代表的意见。为打消企业后顾之忧，应允许企业匿名发表意见，也应鼓励社会组织发表意见。应建立向委员会提交意见的渠道，将收集到的意见连同回复梳理汇总，向社会公布。加强部门间协调，厘清部门间权利和责任的边界，实行部门间信息资源共享。从中央政府部门到地方政府部门都应这样做。
（六）重视发挥人大代表和政协委员的作用。鼓励人大代表和政协委员就简政放权提出议案和提案。组织人大和政协相关委员会、专家代表与委员、政协各界别代表，对中央各部门、各地方政府的简政放权情况进行专项督查、调研。人大和政协要对同级政府的行政许可设定和修订过程，有关行政许可的法律法规和规章，行政许可的实施，进行监督检查。有关行政部门应该为此提供充分信息，包括在相关时期内收到的企业和社会各界的意见、建议和政府部门对这些意见和建议的回应，并提供其他第三方的评估结果。
（七）借鉴世界银行经验。世界银行每年对各国营商环境进行评价，也对某些国家的地区营商环境进行评价，包括中国，附录是世行对我国直辖市和省会城市开设企业难度的评估结果。世行这样的评估已经做了12年。他们的主要做法是：找一家全球性的会计师事务所，委托其研究各国的商业法律法规，比较根据这些规则开展企业各项业务的难度，同时让他们模拟在世界各地开办一家性质完全相同的企业，记录开办这家企业过程中的详细情况，从中得到多个单项量化指标和综合量化指标。实践表明，世行研究方法得到的营商环境指标与经济增长指标在统计上有较高的相关性。我国应借鉴世行经验，比如可由国务院发展研究中心承担此类评估工作，评估内容包括：行政许可对企业和其他利益相关者的影响；行政许可的设定和修订过程；有关行政许可的透明度；以及行政许可的监督情况。评估结果通过媒体公开发布，并进入干部考核，以减轻政策执行中的信息不对称和缺乏激励问题。为加强事中和事后监管，政府部门原来从事审批业务的机构，应当加强监管职能业务培训，建立数据库，相关人员应学会数据分析和相关业务，善于通过数据分析和实际调研发现问题、解决问题。
（八）加快推进国家治理体系和治理能力现代化。从更长远的角度看，推进简政放权，一方面政府要取消对市场不必要的干预，放开审批、放开市场；另一方面则要更好有效发挥政府作用。对于不同层级的政府，如何确定监管职能和责任，就涉及治理体系和治理能力的现代化问题。市场经济是法治经济，必须紧紧抓住正确处理政府与市场关系这一核心主题，切实尊重市场规律，对权力流程进行优化再造，由以往的重审批变为重监管，做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，充分激发市场活力，为经济发展不断注入新动力，提高行政效率和经济效率。
附录
世界银行对我国直辖市和省会城市开设企业难度的评估（排名靠后的城市难度更大）
