第3章 主题研讨：经济发展与经济法（2）
第三，发展规划法是对违反规划行为进行问责的依据。发展规划从开始编制，就会触及一些地方政府、部门和利益集团等主体的利益，这些主体会想方设法推动一些项目进入规划，也会阻止一些项目进入规划，使规划成为某些地方、部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时，一些地方为了发展的需要，规划编制成了重点公关的对象。在发展规划实施中也暴露出一些问题。譬如，某些地方政府或部门遇到就业压力、节能减排难度增大和房地产调控等问题，而采取有选择性的规划执行，对有收益的、能带来好处的就坚决执行，反之能拖就拖、能了则了。[24]凡出现上述情形，违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中玩忽职守、弄虚作假，应当依法追究责任。但现实情况却是少有问责、追责。究其原因还是对违反规划行为进行问责缺乏法律依据或者问责机制不健全。因此，发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任，一方面有利于促进发展规划的有效实施，促使各级政府落实国家规划；另一方面又保证了规划的科学性和规划的严肃性。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为，使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序，是十分必要的。
（二）发展规划实践对完善发展规划法的促进
第一，发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。在我国实行经济和社会发展五年规划制度已有60年，编制了12个五年规划（计划），各级规划编制部门和规划工作者在不同的历史背景和体制条件下，从事编制和实施国民经济和社会发展五年规划工作，积累了不少有益经验和方法。例如，将规划指标区分为预期性和约束性两类，强化了规划的导向性和约束性；明确主体功能区的功能定位及发展方向，充实了规划在空间方面的内容；建立规划实施监督机制，完善规划实施中期评估制度，加强对规划实施的即时监测，充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。
我国尚未制定《发展规划法》，与财政预算和金融方面的立法工作相比而言，发展规划工作立法严重滞后。编制和实施规划是政府的重要工作，应当纳入依法行政轨道。目前，各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好“十二五”规划制订与实施的提案》很有代表性。提案指出，国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划，其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施，才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。为提高规划编制的规范性和透明度，应尽快出台《规划编制条例》，严格按照条例规定的程序编制规划。
目前，在国民经济和社会发展规划的编制、审批、实施、监督等方面的实践工作遇到的程序问题较多，规划的各个环节都需要明确的法定程序。只有靠一系列民主、科学的程序，才能制定出完备而翔实的规划，才能保证规划最大限度地体现多数人的意志，真正反映经济发展的规律，促进决策的正确性与规划的科学性。
第二，规划实践检验发展规划法的功效和作用。发展规划法规范政府的规划行为，对政府和企业的行为具有指引、导向作用。法律规范通过配置政府和企业在法律上的权责，设定政府和企业的行为方式，把社会主体的活动引入可调控的、有利于社会稳定的社会秩序之中。发展规划法是否实现了预设的法律效果，要通过规划目标是否实现来检验。发展规划法是否有效遏制了不执行或违反规划的行为，也需要通过规划最终目标的实现来印证。发展规划推动规划法的立法进程，有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。
三、发展规划法与发展规划政策的耦合
（一）对发展规划政策和发展规划法相耦合的理解
政策和法律是促进我国经济与社会发展的两大推动力。实践表明，我国的经济与社会发展规划纲要，将政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来，是发展规划政策和发展规划法相耦合的最好形式，是党领导经济工作和国家管理经济的成功经验。在加快经济发展方式转变，推进经济社会又好又快发展的进程中，应当着手进行规划体制改革，推进规划法治建设，进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。
“耦合”[25]有以下几层含义或特点：第一，表明有两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式并存；第二，并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用；第三，两者相互关联与依赖，通过相互作用或某种外在作用可使两者联合起来。“借此推而广之，在社会科学领域中，我们也可以把两种社会现象通过某种条件，使二者有机结合起来发挥作用的客观事物，称之耦合。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活，亦是一种耦合现象。”[26]因此，发展规划法与发展规划政策的耦合，实际上强调的是二者相互独立、相互影响和相互依赖，共同作用于促进和保障经济社会的发展。
（二）发展规划政策的概念及特征
“政策，是指政党或者国家为完成其任务而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。”[27]笔者认为，发展规划政策是政党或者国家为达到一定时期的目标而制定的调整未来经济和社会发展战略、方针和措施以及各项工作部署安排的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础，涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。在市场经济体制下，我国发展规划政策是国家宏观调控的一种重要手段，更加突出其导向性，主要内容包括国民经济与社会发展的战略方针、目标任务和布局的规定，并且通过产业政策、财政政策、货币政策、价格政策等手段来达到目标。
发展规划政策作为一种宏观调控手段，具有以下特征。
第一，发展规划政策从其制定到实施过程都充分体现了执政党、国家和人民的意志。发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑，从其阶级性来分析，是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。在我国，发展规划政策包括由我国执政60多年的中国共产党制定的党的发展规划政策，它集中体现党的意志；由国务院及其各部委和各级地方政府制定的政府政策，经全国人民代表大会或人大常委会审议批准出台的反映和集中全国人民的意志和智慧的国家政策。所以，我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。
第二，发展规划政策是以科学发展观为指导思想，具有科学预测性。发展规划本身就具有对未来的导向性。一个规划是否合理取决于对过去和现实状况的分析以及对未来的正确认识。在我国，无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策，还是政府的发展规划政策，都以科学发展观为指导思想，基于对过去发展规划工作的总结，以及对今后经济社会发展趋势的分析，有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。从总体上看，这些发展规划政策具有科学预测性。
第三，发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益，具有平衡协调性。在市场经济体制下，发展规划政策是平衡与协调国家利益、社会利益和各市场主体之间利益诉求的产物。发展规划政策的平衡协调性使得规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动，既保证了全民参与性，又有利于规划的执行。公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一，通过发展规划政策的科学制定和实施，可以事先预防一些矛盾的激发，有利于社会的和谐。
第四，发展规划政策要顺应形势而与时俱进，具有相对灵活性。发展规划政策的制定和实施，不如法律的制定和修改程序严格，具有发展规划权的主管机关，可以适时对规划政策作出调整。随着目标任务的完成或改变，国家确定新的目标及相应的指导方针和措施，使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点，这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。
（三）发展规划法与发展规划政策耦合的基础
规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同，承担着各自的职能，发挥着各自不可替代的作用；同时，它们之间又相互依存、相互作用。因此，将二者有机结合起来共同发挥作用极为必要，也就是说，发展规划法与发展规划政策需要耦合，也可以耦合。在我国，两者的耦合有坚实的基础。
第一，发展规划法与发展规划政策都产生并服务于社会主义的经济基础和根本政治制度，体现了广大人民的意志和要求。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。党的发展规划政策通过人大和政府转换为国家和政府的政策。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，制定包括发展规划法在内的法律，无论是发展规划法，还是发展规划政策都体现着全国人民的意志。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上，这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。
第二，发展规划法和发展规划政策都是在科学发展观指导下制定和实施的，二者的核心价值取向和追求的目标是一致的。发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[28]以科学发展观为指导思想制定和实施的发展规划法和发展规划政策，以促进经济社会较好较快持续发展为目标，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，更加符合核心价值取向和奋斗目标的预期。
第三，发展规划法与发展规划政策的调节功能各有优劣，需要互补。发展规划法与发展规划政策作为发展规划的两种规范表现形式和国家宏观调控的手段，存在许多共同点，但二者又存在调节功能的区别。例如，二者调整范围与方式上存在差异，政策一般比较灵活，有较大的伸缩性，而法律则相对稳定与确定，应变性弱。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下，发展规划政策起了很大的作用。“政策不仅可以起到拾遗补缺的作用，有时甚至能够直接发挥法律调整的作用。”[29]但政策这种社会调整手段，本身也具有一定的局限性。例如，规划政策缺少像法律规范那样的规范性、普遍性、公开性和国家强制性，不能像法律那样直接凭借国家强制力来保障实行，调控范围相对较小，执行力相对较弱；同时，规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。法律的权威性、稳定性和程序性等诸多特征，使得其不仅仅是落实政策的一种工具或手段。[30]所以，在建设我国发展规划法制体系的过程中，不能以规划政策代替发展规划法，也不能以发展规划法取代规划政策，而应该使二者在社会主义根本政治制度和基本经济制度基础上耦合起来。
第四，中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国各项事业的领导核心，在其长期执政过程中，形成了一系列稳定成熟的大政方针与政策，对我国社会经济的发展起到了指导和促进作用。党的发展规划政策是中国共产党根据我国经济发展不同阶段的国情制定的，具有连续性，同时也保障了规划政策在一定时期内的稳定性。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的，如《规划纲要》“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”。[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下，政府政策不稳定、不连续，是不可能达到政策与法律相耦合的。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用，实现耦合。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是由中国特色社会主义制度和具体国情决定的。
（四）发展规划法与发展规划政策耦合的方式
基于对发展规划法和发展规划政策相耦合基础的分析，表明二者存在耦合的坚实基础。怎样进行耦合？二者耦合的方式是什么？笔者认为应当把握以下几点。
第一，明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。法与政策之间存在一定的紧张关系，灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。所以，首先应当确定的是发展规划的法律框架。目前，我国尚没有出台一部完整系统的规划法，法律中关于规划的相关规定散见于特定领域的部门法，如《城乡规划法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）和《海域使用管理法》等。当务之急，应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》，明确该法的适用范围，划清其与发展规划政策的界限，改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。