第14章 主题研讨：经济发展与经济法（13）
（一）现行社会组织管理体制存在的问题
1.社会组织双重管理体制不合理
在其他很多国家，政府制定法律、法规对社会组织进行保护、引导和监管。我国社会组织管理实行的是双重管理体制。政府对社会组织的登记注册和业务管理，实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核和双重监管，用以规范、监督和管理社会组织。一方面通过双重的准入门槛限制社会组织获得合法身份；另一方面通过不同政府部门分别负责的双重体制分散权力，从而分散因社会组织活动可能带来的政治风险。[5]如此的双重管理体制，在实践中产生了诸多问题。首先，由政府两个部门对社会组织进行管理，会产生多头管理、职责不清的问题。登记管理机关和业务主管机关两个部门之间，缺少法律或政策上明确规定的职责和管理范围，通常对社会组织起不到切实有效的管理作用。登记管理机关对社会组织进行登记后，便很少有能力再对这些社会组织进行管理。业务主管机关与社会组织存在一定的联系，所起到的监督作用便会大打折扣。其次，政府管理机关从分散政治风险的角度出发，势必会加大对社会组织的控制，使其处于有效管理的范围内，继而忽视了如何促进社会组织的长久发展。一方面使得大量的社会组织被拒绝合法登记；另一方面对已经登记的社会组织缺乏指引和帮助。在双重管理体制下的法律规定，不利于我国社会组织的发展，也使得政府监管不力，社会组织参与社会公共事务难以有效进行。
2.社会组织与政府部门责任划分不清晰
双重管理体制下，使得社会组织的发展面临多头管理、重复管理。在突发公共事件应急管理中，政府部门与社会组织会存在相互责任不清的问题，主管社会组织的政府部门监管力量分散，不利于社会组织的优势充分发挥和体现。突发公共事件发生后，政府部门在第一时间内展开应急管理，主导整个过程。社会组织在这个过程中，是政府部门的帮助者，在政府部门没有管理到的地方，进行灵活应对。但是两者的法律关系和责任也必须划分清楚，否则，在事后管理中会出现责任不清、互相推脱的现象，从而对突发公共事件应急管理的一些措施产生不利影响。
3.社会组织法律地位不独立，制约自身发展
就应对突发公共事件而言，社会组织有其固有的缺失面，主要表现在以下方面：第一，社会组织参与减灾的过程中本身缺乏自治，内部管理有待提高。第二，参与减灾的社会组织国际化程度不高。全球化过程中，大量跨国社会组织开始关注国际性的社会事务，国内相关社会组织缺乏全球化意识和参与国际事务的主动性，国际化程度较低。第三，社会组织的运作也需要成本，只是不以营利为目的，或不分配利润。[6]以“李连杰壹基金计划”为例，在我国现行法律框架下，民间公益组织不能向公众募捐，所以壹基金募集到的所有捐款直接进入中国红十字会总会的“李连杰壹基金计划”账户，壹基金则无权拥有独立的募捐账户。壹基金的捐款因账户的不独立而在操作上存在重大不便，远远无法实现李连杰最初设计的“每人每月最少捐一元，让小捐款变成大善款”的理念。修改后的《基金会管理条例》，规定了登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制，对此，民政部的解释是：“我国的社会组织尚处于发育之中，法律制度、社会监督体系也不健全，我们社会组织登记机关的机构、人员等力量也不足，需要业务主管单位的配合。”[7]壹基金在近年来的扶贫救灾中，树立起良好的慈善事业形象，也发挥了其应有的作用，但是壹基金因为法律地位的不独立，发展空间大为受限。
（二）社会组织参与突发公共事件应急管理中存在的法律问题
1.社会组织的设立存在障碍，自身的定位不够清晰
当前，国内某地发生重大突发公共事件时，例如汶川大地震后，志愿者们往往从祖国四面八方赶来救援，他们人数众多，热情高涨，在各项救援中奋力工作，很大程度上减轻了人民生命财产的损失。在这些社会力量帮助的背后，也产生了一系列的问题：首先，社会组织参与突发公共事件的力量很分散，出现了无法协调、秩序混乱、难以管理的局面。在四川汶川救灾中，血气方刚的年轻志愿者们，不服从团委的安排，擅自展开救助活动，冲向灾难第一线，给这些地方的统一管理造成了混乱。志愿者服务出现的问题，在于我国没有统一的关于志愿者服务方面的法律规定，对于志愿者的组织、调配、管理的规定尚不具体明确。其次，在我国现行双重管理体制下，志愿者以合法途径设立社会组织比较困难。同时自身定位不准确，这些都阻碍了我国志愿者服务的有序发展。最后，在突发公共事件中，如何对这些社会组织进行有效管理，也成为一项有待解决的问题。一些社会组织的内部发生了个别工作人员贪污挪用经费等问题，而政府部门忙于对突发公共事件应急管理，对这些社会组织的内部管理问题，缺乏及时、有效和有力的政策措施。
2.社会组织参与突发公共事件，行为和程序缺失法律依据
社会组织的构成人员比较复杂，大部分人是兼职人员或者志愿者，对他们缺乏有效的内部管理和外部运作机制，在参与应对突发公共事件的过程中，社会组织很有可能自身陷入无序和失控的状态，临场决策混乱。在2008年汶川地震救灾过程中，这个问题就很突出。因此，有关部门应当制定相应的社会组织应对突发公共事件的行为和程序示范规则，供各社会组织借鉴和参照制定。
相关法律、法规不健全。权威的法律支持是一个组织顺利开展工作的保障。目前我国还没有健全的法律、法规对遍布各行各业数量庞大、种类繁多的社会组织在危机应对中的行为进行规范。有学者明确指出，首先，2007年8月30日第十届全国人大常委会通过《突发公共事件应急管理法》和其他各种有关危机管理的专项法规、社会组织的专项法规以及各级政府的应急预案中，都没有对各类社会组织的应急职责作出明确而具体的规定，社会组织在危机应对中相应的权利、义务和责任，其参与危机管理的途径和分工等问题都未做界定。其次，我国目前关于社会组织管理的专项法律、法规只有《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等五个，还缺乏有关社会组织的基本法。最后，即使已有的几个相关法律、法规的有关规定在很大程度上也不利于社会组织的发展，它们所带来的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架，也导致了社会组织发展步履艰难、筹资环境不佳、管理系统复杂及监督系统混乱等。[8]
3.政府监管社会组织的法律不健全
从我国经济社会发展现状来看，社会组织的发展是大势所趋，其产生的社会影响力也将与日俱增。随着社会组织活动和影响力的增加，公众对其的关注度也在提高，同时也得到了民众的支持和响应。2008年四川汶川地震，社会组织在救灾现场和随后的灾后重建中发挥了强大的影响力。自此以后，我国社会组织和公益慈善事业发展迈向了更高的一个层次。[9]然而，在巨额善款流向灾区和社会组织的同时，部分社会组织因资金管理和运用不当，受到公众质疑，一些丑闻陆续曝光；一些组织因缺乏实施项目的能力，导致公益项目的实施并不理想。组织管理不规范、活动信息不透明、缺乏政府监督，这些问题主要源于我国还没有健全的政府监管社会组织的法律。一方面不利于社会组织的蓬勃发展，另一方面也阻碍了社会突发公共事件的有效应急管理。
三、国外社会组织的法律监管制度借鉴
（一）国外对于社会组织的管理政策
社会组织作为政府部门与民众之间的沟通桥梁，在社会许多突发公共事件的应急管理中发挥着重要的作用。许多国家对积极制定社会组织的管理政策，最大限度地发挥社会组织的作用。这些国家发挥社会组织的作用主要有以下几个方面的措施。[10]
1.政府与社会组织建立配合协作关系
国外政府与社会组织合作具有成功经验，在扶贫开发、社区养老服务等领域政府采购公共服务的已有做法基础上，成立政府采购基金，通过公开招标的方式对上述相关领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购。[11]英国和德国的运作模式是，选择比较成熟的公益服务组织进行政府委托，国外政府往往通过制订应急计划、签订“互助协议”或者合同等形式，与社会组织建立合作互助关系，明确双方在应急管理中的责任义务和工作分工。
2.对社会组织如何参与应急管理进行专门培训
组织对社会组织的紧急救助专业培训，使社会组织成员掌握相关的知识、技能和方法，是国际上加强社会组织应急能力建设的普遍做法。以德国为例，德国民间志愿者组织所有成员都得到过紧急救助的特殊培训。在紧急情况发生时，志愿者知道应当去做什么，如何做，真正发挥起积极的作用。
3.与社会组织设置信息沟通的渠道
许多国家十分重视政府与社会组织之间在应急管理中的联系沟通。主要做法是：在政府应急决策议事机构和综合协调机构中安排重要社会组织的代表参加，在政府应急机构中设置或者指定专门负责与社会组织联络的部门或官员，建立起对话交流渠道。
4.构建应急合作体系
世界卫生组织总结应对重大灾难事件的主要经验之一，就是强调政府与社会组织建立协调配合关系，在突发事件发生后，双方能够按制定的应急预案各自开展工作，互通信息，上传下达。这种长期持续、覆盖面广的应急管理合作体系，能够最大程度地减少突发事件带来的损失。
（二）美国和英国对社会组织的法律管理制度
美国对社会组织的管理，是从法律和政策两方面加以完善。法律在赋予它们合法地位、法定权利的同时，也明确规定了政府对它们的监管条件，设定了它们不得为、不应为的领域，以及法定义务和法律责任，从而达到合理引导、趋利避害的目的。
长期以来，美国的社会组织得到了比较充分的发展，一个重要原因是美国联邦和州立法所发挥的促进及监管作用，以及相关政策所具有的规划和引导机制。[12]迄今为止，美国联邦政府并没有一部专门规定社会组织的法律，有关促进和监管社会组织的各种法律条款，均散见于联邦和州的法律、法规之中。美国政府主要通过税收控制、法律监督来管理非营利组织，包括联邦和州两个层次。[13]美国国家税务局是重要的联邦政府机构，它负责所有非营利机构的总监管和法规执行，其下属的“受雇者计划及免税部”负责包括所有免税待遇机构在内的各种法律的管理实施，每个州不仅遵循联邦的法律，也依据本州的法律进行管理。例如，加利福尼亚州在联邦税法之外，对非营利机构的管理还涉及该州的《公司法》、《健康与安全法》等多个法律；在税收上，除了联邦税法外，美国各州对非营利机构还自设了一系列优惠税种，例如加利福尼亚州的非营利机构可免除消费税。
此外，美国税收法规定通过向捐赠者提供税收减免的方式，积极鼓励个人和组织向社会组织赠与财物，实现捐赠者、社会组织和政府三赢的局面：[14]一是个人和组织因为向社会组织捐赠财物而获得巨大的减免税的经济利益。个人捐赠者最高可以要求对其调整后总收入的50%进行税收减免，捐赠公司可以要求对其任意一年不超过10%的应缴税收入实行税收减征。二是社会组织能够得到足够的非政府的资金来独立自主地开展工作。美国的社会组织一向宣扬自己是“非政府、非营利、非政党”的组织，而资金来源于非政府的个人和组织，是其具有NGO性质的重要依据。三是减免慈善捐赠税收比政府直接补贴更有效，它既避免了政府对社会组织这一“第三部门”过多的、不必要的介入，按照“小政府、大社会”的原则较好地处理了政府与“第三部门”的关系，又减轻了政府的负担，保证了捐赠在法律的监管下，在各种社会组织的管理和使用下，更加有效和高质量地用于公益事业。
英国慈善历史非常悠久，早在1601年就颁布了《慈善法》和《救济法》，这些是世界上最早的专门规范非营利组织和行为的法案[15]。例如，对于入户筹款有《入户筹款法》；对于街边筹款有《警政、供应商法》、《慈善筹款法令》、《街边筹款条例》等；另外，对于专业筹款员和筹款商业伙伴，《慈善法》和《慈善组织条例》严格规定了他们与慈善组织的关系，包括双方签署的协议、对于公众的告知、筹款人报酬等细节。20世纪90年代以来，英国加强对慈善组织的规制。其唯一目的是防止公共资源的滥用，给公众以平等和正义的信心。1993年《慈善法》修订版赋予了它“在英格兰和威尔士地区对慈善组织进行规制，以增强慈善组织的效率和公众对其抱有的信心与信任”的职能，从而使之成为专门登记和规制慈善组织的机构。