图书馆服务公平性评价的研究与构建

李高峰

在我国，图书馆作为一项由政府主导的公共文化服务体系的重要组成部分，公平是其核心价值体现，是图书馆不懈追求的目标，对保障公民的基本文化权益，满足公民的基本文化需求起着至关重要的作用。实施图书馆服务的公平性评价与测度，在了解图书馆服务是否公平以及公平程度的同时，还能从制度与政府的角度来判定不公平的原因，从而修正后续的发展。然而，由于公平特有的主观性、社会性与历史性，致使对图书馆服务公平性的评价存在着诸多争议和困难，阻碍着图书馆服务公平性的实现。本文在相关研究的基础上，参考其他公共服务的公平性评价理论与实践，对图书馆服务的公平性评价提出了构想，以期为今后的研究提供启发。

一、图书馆服务公平性评价的界定

（一）图书馆服务公平与信息公平

在我国图书馆界，信息公平较多的是从社会制度的视角阐述了图书馆存在的必要性，把其作为图书馆发展的终极理想，承担着图书馆活动在社会发展进程中的重要使命，它贯穿于图书馆发展的全过程，具有重要的理论指导意义。本质上说，信息公平是一种自上而下的理论建构，如果我们简单地直接把信息公平当作每一个具体的图书馆的实际操作规范，会形成一种形而上的思维模式，演变为“公平迷信”，对现实并无太大益处。而图书馆服务公平则是从公共服务的视角，以现代公共管理理论作为基础，论述了图书馆服务公平对于图书馆的可持续发展的驱动效应，是一种以用户作为出发点的自下而上的研究思路，其遵循的价值理念和原则，可以弥补信息公平在现实操作中的不足，具有很好的理论和实践意义。

（二）图书馆服务公平性评价与绩效评价

图书馆的绩效评价是根据科学合理的评价原则，构建系统完善的评价体系，运用定性与定量相结合的评价方法，对图书馆管理和服务的质量和效果进行综合的测度和考评，其核心仍是一种以效率为主的评价，和图书馆服务公平性评价相比，无论是在评价中遵循的价值理念、评价目的，还是评价的理论基础都存在着不同（见表1）。

在价值观念方面，图书馆服务公平性评价是以公平作为价值核心，对图书馆的公平与否以及公平的程度进行的测评，而绩效评价则是以效率为主导，对图书馆的投入与产出进行的效益分析和比较，两者评价的重点完全不一样。评价目的方面，公平性评价的终极目标是实现高层次的信息公平，消除信息鸿沟，绩效评价目的是为了改进业务流程，以实现图书馆资源的效益最大化。关于评价的理论基础，公平性评价是以图书馆治理作为理论基础，更加强调公民权利、公民参与和公民意识，科学性强，属于图书馆的善治，而绩效评价则更注重管理方法的具体运用，在评价中重视管理，忽视服务。

（三）图书馆服务公平性评价与服务质量、成效评价

与图书馆的绩效评价相比，图书馆服务质量与成效评价则是从用户的视角对图书馆的项目或服务进行评价的一种方法，属于较高层次的评价，具有当下市场经济责任机制的评价特性，但较图书馆服务公平性评价，两者忽略了图书馆作为一项公共服务而具有的特殊属性，而是把当前图书馆面临的两大困难——经费短缺和用户流失作为评价原动力，试图说服政府和公民关注和重视图书馆的发展，尽管采用了客观定量的统计方法，实践证明，效果不尽如人意。

当然，无论是图书馆的绩效评价，还是图书馆的服务质量与成效评价，它们都是从图书馆的一个或几个侧面对图书馆进行的评价，只是评价的重点不同。因此，如果要对一个图书馆做出完整的评价，对一个图书馆的社会贡献做出完整的描述，就需要建立一个多元互补的评价指标体系，其中图书馆服务公平性评价就是其中不可或缺的一元，这也是今后研究的重点和趋势。

二、图书馆服务公平性评价的相关研究

梳理当前我国图书馆界有关的图书馆服务公平性评价内容，可以发现，对于图书馆服务公平性评价，学者主要利用的途径和方法有三种：一是运用特定的公平性评价方法对图书馆服务公平性进行评价；二是通过图书馆的绩效评价，在其中设定衡量服务公平性的评价指标；三是利用现有的标准，对图书馆服务均等化程度进行测度。下面分别介绍。

（一）基于特定公平性评价方法的图书馆服务公平性评价

现阶段，对于图书馆服务的公平性评价，一些学者借鉴社会收入分配公平程度的评价方法，利用洛伦兹曲线和基尼系数相结合的思路进行评价，其基本思想是把人口（或地域）累计百分比作为横坐标，人均图书馆资源（机构分布、人员数量、馆藏规模、财政拨款）或服务数量（有效借书证数、流通人次）百分比作为纵坐标，绘制成一条洛伦兹曲线，并在此基础上计算出基尼系数，用来表征相应评价项目的公平性，提出洛伦兹曲线与坐标的平分线越接近，基尼系数就越小，图书馆服务就越公平，两者重合时，基尼系数为0，为最公平，反之亦然。吴正荆、孙成江等就利用该方法，在对服务人口、辖区人口、地域面积等概念定义的基础上，对吉林省的图书馆服务公平性进行了评价，并把基尼系数分为五个区间，界定了各自的公平程度，认为0～0.2表示公平，0.2～0.3表示较公平，0.3～0.4为较不公平，0.4～0.5为不公平，0.5以上为很不公平，同时还根据评价结果提出了改进建议。利用洛伦兹曲线和基尼系数对图书馆服务公平性评价，其优势在于不用进行不同人群之间的分层和分组，可以利用数据和图表的形式展示所有图书馆用户的服务公平性状况，但正是由于此，它却忽视了经济、文化、政治等状况的不平等对服务公平性的影响，同时，还缺失了不同的图书馆用户对于服务公平的不同理解，造成了评价只重客观数据，不明主观影响的后果。

（二）在图书馆绩效评价的指标中设定衡量服务公平性的指标

图书馆绩效评价是一种较为全面的对于图书馆服务质量进行管理的工具，目标在于回答图书馆是如何行动的，是否实现了既定的目标，接受服务的用户的满意度如何等，这也造成了图书馆绩效评价中，价值标准以“效率”为主，其他混杂的多元价值局面。一般说来，在现实的图书馆绩效评价中，无论是利用标准ISO2789、ISO11620，还是利用诸如标杆管理法、平衡计分卡法、DEA法，它们的考量标准都或多或少的包括效率、效益、公平、质量，其中公平也是一项重要的图书馆绩效评价的价值诉求和考量标准，也有学者如段小虎、高晓华等也在绩效评估的理论中论述了对公平的追求。实际上，在实施图书馆绩效评价中，对公平的探讨只是停留在理论的层面，在指标的选取上，仍是注重对效率的考量，没有能够充分显示图书馆服务公平性的要求和意向，更没考虑公平性指标在整个绩效评价中的权重，造成了对于服务公平性价值考量的缺失，没有形成“公平+效率”的综合性绩效评价，这不仅不能使图书馆服务公平性回归到应有的地位，还可能由于大量数理统计的不合理应用，会使原有的不公平问题更加严重。

（三）利用图书馆服务均等化对图书馆服务公平性进行评价

图书馆服务作为公共文化服务之一，提出了图书馆服务必须遵循“覆盖全社会和普遍均等”的原则，同时要把图书馆服务的方向向城市边缘人群、农村人群辐射，并向社会各类弱势人群倾斜。在此思想指导下，蒋永福、陈琳和李洪莲都提出了利用覆盖率和包容度两项指标去评价图书馆服务的公平性，其中覆盖率是指图书馆服务所覆盖的人口数量占这个国家或地区人口总数的比例，其下位指标是服务人口比率和服务半径；包容度是指图书馆服务对各类人群无歧视地平等对待程度，可以表示为因服务不到位而被排斥的人口数量与本辖区应获得图书馆服务的人口数量的百分比。覆盖率强调人口学意义上的服务人口数量的全部性，包容性强调服务人群身份的非歧视性和非排他性，两者结合较好地反映了公平性评价的思路和价值导向。然而可惜的是，到目前为止，我国依然缺乏行之有效的图书馆服务全覆盖的标准，同时由于无法考虑人口的分布情况，也无法突破行政区划追求合适的度和规模效应，无论是“村村有”的全覆盖标准，还是2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》，在实际的操作中都可能遭遇到困难。

三、图书馆服务公平性评价的构想

（一）图书馆服务公平性评价的依据

对于图书馆服务公平性的评价，首先要明晰我们开展评价的依据，就现阶段而言，主要有两个方面：一方面是把图书馆服务公平看作是用户判定图书馆服务分配与享有是否公平合理的尺度，它是用户的一种特定的价值取向，是用户对图书馆服务是否公平的主观感受，它总存在着一些主观性原则、评价标准和公平观念；另一方面，图书馆是否公平可以通过客观实事予以表征，判定图书馆服务是否公平，总是可以通过对客观的数据分析得出结论。因此，对图书馆服务公平性的评价，可以遵循用户的主观评价与客观数据的“量”的测度相结合的方式进行。

（二）图书馆服务公平性评价的原则与具体内容

图书馆服务公平必须是一种现实的、可操作性的。现今最需要的，也是最可以接受的图书馆服务的公平状态，从现有的国情出发，“普遍均等，惠及全民”的图书馆服务均等化就是首要坚持的公平原则，尽管这是一种阶段性、选择性的政策，但在某种意义上说，它是一种强势意义的公平原则，它要求规避对用户进行分类，从而使每一个用户都被同等对待。另一方面，还必须坚持“弱势意义”上的公平原则，按照一定的标准对用户进行分类，并给予弱势群体以差别对待，进行适度补偿。

从制定的公平原则出发，对图书馆服务公平性进行评价，其内容可以从微观的用户角度和宏观的制度角度进行测度，也可以从图书馆服务的流程——服务的负担、分配、享有等方面进行考量，但考虑到后者在测度起来更加简单与明了，结果也更加有针对性，本文仅从后者的角度对图书馆服务的公平性进行评价构想。

（三）构建图书馆服务公平性评价体系

图书馆服务的负担公平，主要是对图书馆成本分担的一种评价，它涉及国家的财政转移支付制度和图书馆投资建设主体的多元化，对图书馆的可持续发展意义重大，但因其评价关系到的因素和条件较多，本文对此不作公平性的测度，但完全有理论探讨的必要。

图书馆服务的分配公平是图书馆服务公平中的重要内容，它主要表征不同区域、地区或城乡的图书馆服务分配公平或均等，其指标包括每万人图书馆数、每平方公里图书馆数、人均藏书册数、人均财政拨款和人均到馆人次等。

图书馆服务的享有公平是指用户对图书馆服务效果的感知公平，它主要包括服务程序公平、交往公平和结果公平三方面，其中程序公平是对服务过程中的各项规章制度、规则程序中所体现的公平性的评价，包括服务的一致性、纠错性、有用性和守诺性；交往公平是指用户和图书馆在接触中所显现的态度和行为，包括有礼、尽力、无偏见、热情；结果公平是用户感知的服务结果的公平性，包括准确性、卓越性、成本和服务量。

根据以上的分析，可以构建出图书馆服务公平性评价体系（见表2）。

在该评价指标体系中，把图书馆服务分配公平指数与享有公平指数分别以宏观和微观两个方面呈现出来，其中宏观方面以基尼系数进行计算表征，微观方面用五级李克特量表进行调查，最后可以针对评价结果，从宏观与微观不同的方面指导图书馆的改进，但其中也存在着诸如指标覆盖面小、定位不准确和缺少实践验证等问题，需要不断改良。

四、结论与启示

1.“公平+效率”是图书馆评价中必须遵循的价值观念，虽然两者并无优劣和主次之分，但在现阶段，我国国情的限定下，在评价中需将公平性置于更加重要的位置，增加反映公平性的指标。

2.对图书馆完整全面的评价必须建立一个多元的评价体系。这个评价体系中包含了对公平、效益、效率、成效、服务质量等多方面的考量，不仅有宏观的、微观的，也有群体的、个人的，还有定性的、定量的评价等等。

3.增加图书馆服务公平与服务质量的关系研究。从本质上讲，两者都是以用户的视角评价图书馆的服务，但并不是对等的关系，实践中可能会相互影响，如果细化服务公平可能会像其他的公共服务领域，找到影响两者的关键因素。

4.改进现有的以“群体”评价为主的评价格局。按群体进行图书馆服务评价而不是个人评价，主要是由于公共财政的流向是一种社会选择，或者说是一种政治选择，这种选择的机制是基于群体的价值观，这对于彻底改善信息不公平无甚益处，因此要加强从个体的视角研究图书馆评价。

5.评价中要注重差异。作为图书馆服务公平性评价，“最不利者最大受益”是一种相对公平的评价标准，它充当消除信息鸿沟的行为准则。因此，对不同的群体划分，要采取不同的公平评价标准，尊重它们的差异。

6.明确图书馆评价中的不良评价和伪评价。合理利用各种数量统计方法去评价图书馆服务，避免产生工具至上而价值缺失的，看似合理的评价，使得产生的评价结果似是而非，而又装腔作势，造就十足的“伪评价”。

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原文刊载于《图书馆》2013年第4期。