文章以宁夏退牧还草工程监理为例，从工程监理机构与人员、监理程序、监理工作内容和成效等方面对完善退牧还草项目提出具体措施和建议。

对建立草原生态建设项目工程监理制度的探讨

杨发林 张宇 允宁强

实施退牧还草工程，是党中央国务院从我国经济社会发展全局考虑作出的重大决策，是实现国家可持续发展战略的一项紧迫任务，是推进西部大开发战略的重要举措，对维护国家生态安全，促进草原畜牧业可持续发展，增加农牧民收入，实现全面小康社会目标具有十分重要的意义。退牧还草工程任务下达后，得到了宁夏回族自治区党委政府的高度重视，列入自治区重点工程。在工程实施过程中，根据国家基本建设程序，实行了项目法人制、工程招投标制、工程监理制及合同管理制，特别是工程监理制度的确立，有力地保障了工程的进度与质量。

一、监理组织机构与监理人员

根据自治区发改委和农牧厅《关于下达2003年退牧还草工程第一批投资计划的通知》，由自治区统一委托监理公司负责退牧还草工程监理。经自治区发改委和农牧厅研究，确定由大华工程监理集团公司宁夏分公司负责宁夏退牧还草工程的监理工作，由项目总法人农牧厅与大华工程监理集团公司宁夏分公司签订监理合同。

大华工程监理集团宁夏分公司按照合同约定，成立了宁夏退牧还草工程项目监理部，监理部设总监理工程师一人，在各项目县派驻一名监理工程师，采用直线式组织结构。

二、工程监理程序

退牧还草工程自进入监理工作程序后，大华宁夏监理分公司同该项目监理部总监理工程师、驻县监理工程师签订责任合同。项目监理部针对退牧还草工程监理工作的特点，制定了《宁夏退牧还草工程监理规划》，包括《监理合同》中约定的监理工程范围内的监理业务，并就该项目的投资目标、建设目标、质量目标提出具体的监理方案。依据国家和地方标准制定了目标控制措施、方法、手段以及施工阶段监理制度和工程合同管理措施，明确了监理人员的岗位责任。同时将每月28日定为工程监理员例会日，由各驻县监理员汇报本月监理工作情况，呈报监理工作日志，互相交流监理工作经验，对监理工作中出现的问题提出解决办法，研究部署下月的监理工作重点。

三、工程监理工作内容

退牧还草工程监理内容包括围栏材料（水泥桩、网片、辅助材料）质量、围栏施工质量、作业小班设计、面积核对上图、施工进度控制及内业资料整理与档案管理，参与项目验收等。

四、监理工作成效

（一）工程质量控制

面积核对：驻县监理员根据工程实施方案，核实各项目县工程任务落实到村、户，利用GPS对每个围栏小班登记四至经纬。围栏施工完成后，绘制每个围栏小班的示意图，登记GPS坐标点，将围栏面积构绘在1∶5000地形图，使围栏任务实际完成面积均控制在规定的误差内。

水泥桩预制监督：检查确认运到预制场地的工程材料（水泥、沙石、钢材等）是否符合规定标准。在生产预制过程中，检查水泥桩网片挂钩埋设间距是否标准，表面是否有蜂窝、裂缝、露筋等现象。对存在不符合工程质量的原料，不准开工生产；对生产预制质量达不到规定标准的水泥桩预制厂及时发出监理停工通知，限期整改。确保了水泥桩预制质量从外观平整光洁到强度逐年提高。

围栏施工控制：在围栏施工过程中，监控载桩稳固性和网片的张力程度。对特殊地段的施工难题，提出解决办法，例如道口、洼地、凸地、“十”字顶桩等特殊地段的施工，提出切实可行的施工方法，补充完善了围栏作业设计。对施工过程中出现的质量样板和好的方法，在监理例会上及时进行总结，由总监理工程师在各县巡查时予以介绍推广。

（二）工程进度控制

工程进度控制是对工程建设各阶段的工作内容、工作程序、持续时间进行监控。根据工程进度总目标及资源优化配置原则编制计划，并付诸实施。进度控制的总目标是建设工期。工程监理对工程进度控制主要采取以下措施。

组织措施：要求各项目县主管部门建立工程进度控制目标，实行工程进度月报表制度，使信息及时交流沟通。在工期的最后时段实行进度倒计时，以确保工程如期完成。

技术措施：审查各县市提交的季度和每月工程进度计划，对超出预期进度计划的，帮助分析原因，提出改进措施，实行动态控制。

经济措施：协调工程资金按工程进度及时到位，调动施工方的积极性。

合同措施：加强合同管理，协调围栏材料生产合同工期和工程进度之间的关系，保证建设工期目标的实现。

（三）资金管理控制

根据《关于印发宁夏退牧还草工程国债项目资金管理办法的通知》，退牧还草工程实行项目资金封闭运行机制，即退牧还草项目资金由自治区财政拨付到自治区农牧厅，在自治区草原工作站设立退牧还草项目资金专户，由自治区农牧厅计财处和自治区草原工作站根据项目施工进度，分批拨付给围栏材料中标单位和各项目县农（牧）业局。下拨到各项目县、市农牧局的资金在报账时，必须经驻县监理师签字认可，保证项目资金足额用到工程建设上，从资金管理使用环节上为工程进度和质量提供了最重要的保障。

（四）工程合同管理

退牧还草工程围栏材料中标后，都与中标企业签订供货合同。合同中对供货质量、进度等作了明确约定。工程监理师严格按合同对质量、进度进行监督控制，一旦发现有背离合同要求的现象，及时发出监理通知，责令整改。

（五）组织协调工作

在工程实施过程中，工程监理师同时负责各种关系的协调，通过协调理顺关系，促使工程进度按计划完成。他们与围栏材料生产企业协调，扩大生产能力，保障及时供货；与县、乡镇、村政府部门协调，动员群众，积极投工投劳。

五、工程建设情况与效果

2003~2006年国家共下达宁夏退牧还草工程围栏任务1810万，在工程监理制度的保障下，各年度工程建设任务都按期完成，至2006年7月，已完成围栏任务104万hm2，通过省级验收60.67万hm2。

通过退牧还草工程的实施，显著地改善了项目区的草原生态环境，提高了草原植被盖度和产草量。地处毛乌素沙漠南缘的盐池县，2002年前有明沙丘8万hm2，流动沙丘随处可见，目前只有1.33万hm2零星沙丘，90%的草原披上绿装。南梁村封育禁牧示范点围栏前产草量为390kg/hm2，目前已达到1590kg/hm2，植被盖度由35%提高到了65%。全区186.67万hm2天然草原得到有效保护，干草原、荒漠草原、草原荒漠化的植被盖度分别增加了50%、20%、25%。草原沙化趋势得到一定程度的遏制，2004年上半年与2002年同期相比，扬沙和沙尘暴天气分别减少了10次和1次，强度减弱50%。

实施退牧还草工程后，通过实行以草定畜、划区轮牧休牧、舍饲半舍饲圈养，不仅有效减轻天然草原放牧压力，还能积极引导广大农牧民转变畜牧业生产方式，调整畜群结构，改良家畜品种，加快出栏周转，提高生产效益，促进农牧民增收。舍饲效益比放牧每只高出20元，2005年农牧民的畜牧业收入增长23%。此外，实施退牧还草工程，国家对农牧民实行饲料粮补助，不仅直接增加了农民收入，还把党和政府对贫困牧区的关怀带给了广大农牧民，促进了社会稳定。围栏材料（网片、水泥桩）的生产、制作还促进了相关乡镇企业的发展，增加了当地部分农民的就业机会和收入。

六、存在的主要问题

（一）没有草原专业监理机构

根据国家建设部《工程建设监理单位资质管理试行办法》的规定，监理单位是指取得监理资质证书，具有法人资格的监理公司、监理事务所和兼承监理业务的工程设计、科学研究及工程建设咨询的单位。监理单位资质，是指从事监理业务应当具备的人员素质、资金数量、专业技术、管理水平及监理业绩等。受委托对宁夏退牧还草工程进行工程监理的公司，具有建筑工程监理资质，从专业技术力量、监理员知识结构方面不具备对草原生态建设项目的工程监理资格。

（二）缺少专业草原工程监理队伍

工程监理单位拥有取得监理工程师资格证书人数的多少，是确认其资质级别的主要指标之一。例如甲级资质的监理单位，必须有50名以上取得监理工程师资格证书的人员，且高级工程师不少于10人，高级经济师不少于3人。目前宁夏还没有开展草原生态建设项目工程监理资格证书的考核与认证工作。从事草原生态建设项目的监理员主要聘任原从事草原、畜牧、农经等专业的离退休人员担任。并且没有经过监理培训，对监理职责不是很明确。

（三）没有草原建设项目监理规范

建设部颁布了《建设工程监理规范》（GB 50319—2000）。该规范没有针对草原建设项目的条款。草原生态建设项目工程监理除具有一般工程监理的共同特性外，又有其专业特殊性。在退牧还草工程监理中，围栏施工主要以农业部“草原网围栏和刺丝围栏建设技术规程”为依据，而对补播改良是否纳入工程监理范围没有明确规定。此外，没有制定工程监理收费标准，国家在下达草原生态建设项目投资计划时也没有单列工程监理费，若按建筑工程监理收费标准，会因收费太高而影响工程建设质量。

七、讨论与思考

工程监理制度在建筑领域已是一项成熟的制度，但在草原生态建设项目中实行监理制度还在尝试与探索阶段。随着草原生态建设领域与建设规模的扩大，在草原生态建设项目中应用工程监理制度是时代发展的必然要求，将成为草原生态建设项目的重要组成部分。通过实施工程监理制度，在保障工程质量、工程进度、资金使用、饲料粮补助政策兑现以及工程后续管护等方面都发挥了积极的促进作用。

草原生态建设工程监理是工程监理的新领域，它既具有一般工程监理的共同特性，又有自己的特殊性。退牧还草工程是宁夏首次在草原生态建设项目中推行工程监理制度的，虽然取得了比较好的效果，但宁夏目前还没有专业化、有资质的草原工程监理机构，工程监理员主要由原从事草原、畜牧、农经等专业的离退休人员担任。因此，还需在资质认定、监理工程师资格考试、监理程序、监理内容及监理方法等方面进行不断的探索，积累经验，使这一制度在草原生态建设项目中逐步完善，成为一项基本制度。