第4章 宁夏农村家庭联产承包责任制的确立和完善
专题研究
新中国成立后，宁夏农村经过土地改革运动、农业合作化运动和人民公社化运动，最终建立了人民公社体制。人民公社实行“三级所有、队为基础”，生产队是基本生产单位，也是基本核算单位。人民公社体制的特点是“一大二公”和“统一经营、统一核算、统一分配”，在经营管理上高度集中，在分配上实行平均主义，在行政管理上实行“政社合一”。在这种体制下，作为生产者的农民没有经营自主权，缺乏生产积极性，宁夏农业和农村经济发展处于长期停滞状态，严重影响了国民经济和社会的健康发展，也影响了人民群众生活水平的提高。
党的十一届三中全会后，针对人民公社体制的弊端，宁夏各地农村掀起了波澜壮阔的改革大潮，确立了农村家庭联产承包责任制，农业和农村经济出现了历史性的转变。
一、宁夏农村家庭联产承包责任制的确立和发展
1978年12月，党的一届三中全会决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》。该文件提出了发展农业的二十五项政策和措施，揭开了农村改革的序幕。从党的十一届三中全会到2008年的30年中，宁夏农村家庭联产承包责任制的确立和发展大致经历了三个阶段。
（一）第一阶段（1978年10月～1984年底），主要是确立家庭联产承包责任制，废除人民公社体制
宁夏农村改革首先在生产条件比较恶劣的宁南山区迈出了第一步，改革的重点是建立家庭联产承包责任制，废除人民公社体制。
1978年10月，地处宁南山区的海原县的西安、郑旗两个公社进行了生产队划分作业组的生产责任制试点。1979年6月，自治区党委在批转海原县的试点报告中指出：海原县在“解决划分作业组过程中出现的问题的指导思想是正确的”。同年底，海原县农村实行作业组的生产队达到50.2%，效果普遍较好。固原县张易公社是南部山区最贫困的公社之一，1979年初曾在多数生产队搞了包产到组的生产责任制。在固原地委副书记兼中共固原县委书记王一宁的支持下，1980年春节前后又搞起了“定产到田、责任到户”的包产到户生产责任制，全公社13个生产大队149个生产队中除1个生产队外，都实行了包产到户责任制，开创了全区包产到户的先河，受到了广大农民的拥护。当年该公社粮食产量达到730万公斤，油料产量达到33.5万公斤，分别较上年增长59%和139%，并且首次超额完成了油料征购任务。
到1980年夏秋，固原县的8个公社62个生产队推广了这一经验，实行包产到户生产责任制的生产队达到全县生产队总数的6.2%。随后，包产到户生产责任制在南部山区各县逐步推广。在引黄灌区，贺兰县是引黄灌区推行农村生产责任制较早的县。
1979年，贺兰县四十里店公社搞了经济作物包产到户、联产奖励责任制，金山公社在牧区搞了羊只包养到户责任制，取得了明显成效。贺兰县委及时总结推广了这些典型经验，积极推行各种形式生产责任制。到1980年秋，全县871个农村基本核算单位中，有680个实行了各种形式的生产承包责任制，占农村基本核算单位的78.1%。粮食总产量达到7241万公斤，较大丰收的1978年增长4.4%。在固原县和贺兰县推行农村生产责任制经验的影响和带动下，宁夏其他地区的一些农村也陆续出现了包产到组、包产到户的生产责任制形式。这些尝试，被称为宁夏“农村改革的先声。”
宁夏家庭联产承包责任制的确立并不是一帆风顺的，而是经历了一个不断解放思想、不断探索、不断突破的艰辛过程。针对农村中方兴未艾的各种生产责任制，从1979年初到1984年冬，自治区党委、政府坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，把中央精神与宁夏实际结合起来，一步步突破各种僵化的思想认识，在调研、试点、探索的基础上，制定了一系列适合区情的政策措施，引导农村改革向纵深发展，最终废除了人民公社体制，确立了家庭联产承包责任制。
1979年6月和1980年2月，自治区党委、革委会（政府）发出《关于当前农村若干政策问题的补充规定（试行草案）》和《关于当前农村若干政策问题的补充规定（修改草案）》，一方面支持各地农村兴起的各种定额管理、小段包工或联产计酬等责任制，支持“个别边远山区、交通不便的单家独户，也可以实行包工到户”；另一方面，明确规定，不允许实行包产到户责任制。6月下旬，自治区党委第一书记李学智带领调查组先后到固原、海原、西吉、隆德等县农村检查贯彻落实农村经济政策的情况，提出当前最重要的问题是要继续解放思想，放宽政策。7月，自治区党委召开了地市县委书记会议，作出了关于放宽经济政策以利于群众休养生息、发展生产等方面的五项决定，对农村生产责任制提出：“凡是有利于发展生产、有利于巩固集体经济、有利于改善群众生活，群众愿意实行的各种形式的生产责任制，都应当肯定。”
1980年8月中旬，中共中央总书记胡耀邦到宁夏视察工作时，他一再强调要解放思想。当他得知固原县张易公社在宁夏第一个带头搞包产到户生产责任制后，毫不犹豫地表示支持，说农民干了几十年，饿肚子饿怕了，允许他们试验，允许包产到户。他还说，单干也不都是资本主义，有些活要伙干，有些活要单干，伙干也要有责任制。胡耀邦同志的讲话，对宁夏推行农村包产到户生产责任制起到了一定的推动作用。自治区党委召开全区农业生产责任制问题座谈会。提出：关于分类指导、建立健全农村生产责任制的五条意见，强调灌区原则上不要搞包产到户；山区领导班子较好，集体经济搞的较好，群众生活较正常的生产也不要包产到户。
9月，中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论加强和完善农业生产责任制的问题。在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的纪要中，中央首次以文件形式，明确肯定党的十一届三中全会以来农民群众创造的，以包产到户为代表的生产责任制的新形式。该会议纪要中指出，“我国地域辽阔，经济落后，发展又很不平衡，加上农业生产不同于工业生产，一般是手工操作为主，劳动分散，多方面受自然条件的制约。这就要求生产关系必须适应不同地区的生产力水平，要求农业生产的管理有更大的适应性和更多的灵活性。在不同的地方、不同的社队，以至在同一个生产队，都应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。随着生产力水平的提高，这些办法和形式，不同时期又会有相应的发展变化。因此，凡是有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产，有利于增加生产，增加收入，增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应当加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞‘一刀切’。”“在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下，在生产队的领导下实行包产到户是依存社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”这个文件受到广大农村干部群众的热烈欢迎。10月中旬，自治区党委召开地市县委书记会议，提出：不管采取哪一种生产责任制，只要它有利于增加生产和收入，都是可行的，不可拘泥于一种模式。各地采取哪种形式的责任制，根据群众意愿决定，并要善于引导。同时强调：专业承包联产计酬责任制，较之其他包产形式有更多的优点，应当大力提倡，积极、稳妥、逐步推广。
1981年6月，自治区党委在关于批转4月6～13日召开的全区农村工作部部长会议纪要的文件中，提出川区的长期贫困队，群众要求包产到户、包干到户的，应当允许。强调指出，就是同一个生产队里，也应从实际需要和实际可能出发，允许有多种经营形式，多种劳动组织、多种计酬办法存在，不要搞“一刀切”。11月中旬，全区农村工作会议强调坚持集体化方向、基本生产资料（主要是土地）的集体所有制长期不变，责任制的形式多样化长期不变。明确指出不断完善责任制，就是巩固集体经济，那种认为搞责任制就是包干到户一种形式，包干到户就是“分田单干”的观点是错误的。到1981年，固原地区各县和银北的贺兰县普及了大包干。
1982年1月，中央批转了《全国农村工作会议纪要》后，自治区党委发出《关于传达贯彻中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉的通知》，全区普遍实行了以大包干为主要形式的家庭联产承包责任制。1983年1月，中共中央颁发了《当前农村经济政策若干问题》的文件，高度评价了包产到户为主的家庭承包经营责任制，并指出“这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。3月，自治区党委作出《关于进一步放宽农村经济政策若干问题的规定》，家庭联产承包责任制迅速推开，全区18100个生产队中，99%建立了各种形式的承包责任制，99.9%的农户承包经营了81.4%的集体耕地，形成了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村的分配关系也跟着发生了变化，原来的“工分制”变成了“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。农村集市贸易和个体经营也开始放开。
随着农村改革进程的快速推进，人民公社体制受到了越来越大的冲击。在包产到户兴起和日益发展之后，一些地区的人民公社和生产队的机构及领导班子陷于瘫痪和半瘫痪状态，致使很多工作无人负责，已无法承担把经济职能和政治职能同时担当起来的重任。从1983年开始，对农村人民公社体制进行了改革，实行了政社分开。1月，在中卫县及其他9个县共48个农村人民公社进行政社分设工作的试点。1月26日，灵武县郝家桥挂出全区第一块乡人民政府牌子。10月，中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求改革政社合一的人民公社体制，在农村建立乡政府。10月，根据中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，指出：随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定：“在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。”“政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上在1984年年底以前完成。”之后，对人民公社体制的改革进展顺利，全区各公社都实行了政社分开。到1984年底，将原有的251个公社14个镇2289个大队18205个生产队改为264个乡20个镇的人民政府，建立了2421个村民委员会。乡镇政权的建立和村民委员会的形成，标志着运行了20多年的政社合一农村人民公社制度的终结和新的农村管理体制的产生。
家庭联产承包责任制的确立，创造了适应生产力发展状况和农民思想觉悟程度的经营方式，对农民具有第二次解放的意义。它使广大农民获得了生产经营自主权，可以根据自己的意愿配置生产要素，实现了同土地最有力、最直接、最紧密的结合，农民在“交足国家的、留够集体的”之后，对农产品有了完全的支配权和处置权，实现了生产经营过程中责、权、利的高度统一，最大限度地发挥了土地、资金、技术等生产要素的功能，也最大限度地发挥了农民的创造潜力，农业实现高速增长，农村生活发生了巨大而又深刻的变化，逐步扭转了“文化大革命”以来多年吃国家返销粮食的被动局面，人民生活水平日益提高。
（二）第二阶段（1984～2001年），主要是稳定和完善家庭联产承包责任制
1984年初，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定，“土地承包制一般应在15年以上。在延长承包期以前群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。同时，提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”。从1984年起，全区各地土地承包期都延长到了15年以上。
1987年中央发出《把农村改革引向深入》中强调，“要进一步稳定土地承包关系。只要承包户按合同经营，在规定的承包期内不要变动，合同期满后，农户仍可连续承包。已经形成一定规模、实现了集约经营并切实增产的，可以根据承包者的要求，签订更长期的承包合同”。从1987年8月开始，全区各地、（市）、县围绕稳定和完善家庭联产承包制，实行了土地合同承包，承包合同完备率达90%以上。
1991年10月，自治区党委发出《关于稳定土地承包关系的通知》，重申：凡按承包合同形成的土地承包关系，一般不作变动；个别地块过于零散不便耕作的，由承包户在村里主持下协商解决；确因基建占地、人口变动等需要调整的，在防止强迫命令的前提下从严掌握，不能变动面过大。12月，自治区党委六届八次全体（扩大）会议贯彻党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》精神，提出农村改革的重点和方向是：继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。
1993年11月，中央公布了《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》，提出“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。针对土地调整过于频繁的情况，文件指出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。”对于要求土地使用权流转的问题，文件提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；少数二、三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。”
从1995年起，全区各地开始新一轮土地承包，以稳定原来已经到期的承包合同关系。党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》之后，自治区党委、政府发出《关于进一步做好新时期农业和农村工作的决定》等文件，规定农村耕地的承包期在原有15年不变的基础上再延长到30年不变，并对土地使用权的合理流转，发展土地适度规模经营作出规定。2000年3月，自治区政府办公厅转发自治区农牧厅《关于全面完成新一轮土地承包工作进一步稳定和完善土地承包关系的意见》，各地按照要求，严格把握政策界限，切实解决土地承包工作中的遗留问题，稳定承包关系，依法引导和指导土地使用权的合理流转和有序流动。
（三）第三阶段（2002～2008年），在稳定家庭联产承包责任制的基础上探索土地使用权的流转
2002年8月，第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，明确规定：“国家实行农村土地承包经营制度”，“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。随之，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等一系列相关法律法规公布实施。同时，从2004年至2008年，连续制定了5个指导农村工作的“1号文件”，其目的加快土地征用制度改革，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划；严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，提供社会保障；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法等。自治区党委、政府相继发出《关于做好2003年农业和农村工作的意见》《关于做好2004年农民和农村工作的意见》《关于做好2005年农业和农村工作的意见》，一方面继续坚持农村基本经济制度，在土地承包期15年到期后，继续延长30年保持不变，并将“增人不增地、减人不减地”确立为农村土地制度改革的主要模式，保持农村土地制度基本稳定；落实最严格的耕地保护制度，完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，妥善安置失地农民；积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。另一方面，针对分散农户难以实现规模经营和难以抗拒风险的问题，按照协商、自愿、有偿、依法的原则，对引导农村土地经营权合理流转积极探索。这方面比较突出的是在平罗县、中宁县等地农村进行了“土地银行”“粮食银行”等试点工作。
随着农村劳动力的大量转移，农村土地荒漠化严重，农村中土地流转的情况日益增多。2004年以前，平罗县许多农户与经营者以口头或简单的协约转让土地使用权，到2005年全县农民自发流转土地21890亩，但是由于协议不规范，常常发生矛盾纠纷，也影响了农村的社会稳定。针对这个问题，平罗县一些村镇通过成立土地信用合作社（亦称土地银行），把存贷机制引入农地经营，以促进农地流转和规模经营，解决土地低效和农民增收问题。2005年，平罗县姚伏镇小店子成立了农经协会，租农户20亩地，从种到收实行机械化作业和代耕代种一条龙服务。同年底，平罗县主管部门在与相关法律专家多方协商后，制定了章程，成立了5个土地信用社。政府以入股形式给每个信用社3万元启动资金。
从2006年开始，平罗县在坚持土地承包政策、土地用途和农民承包经营权不变的前提下，对土地承包经营权流转和土地适度集中规模经营进行了探索和创新，试行了以集体土地和资产为资本，以存贷、托管、代耕种土地和发展二、三产业的农村土地信用合作社试点。
2007年6月，自治区工商局下发了《农村土地信用合作社登记管理试行办法》，确认土地信用合作社登记行为的合法性，维护土地承包经营流转秩序。《农村土地信用合作社登记管理试行办法》实施后，土地信用社迅速发展，至2008年8月，平罗县成立了农村土地信用合作社39个，共存贷土地13.8万亩，其中：存贷耕地5.2万亩，存贷荒地8.6万亩，共实现经济效益247.78万元。农民实现存地收入763.6万元，累计为村集体创收132.3万元，转移劳动力6330人次，实现劳务收入4051万元。土地银行使一大批农民从土地的束缚中解放出来，促进了农村劳动力向非农产业转移、向城镇集聚，他们不但可以拿到每年每亩几百元的租金，还通过劳务中介谋到工作，改变了‘亦工亦农、亦商亦农’的兼业化状态，农民有了存地收入和打工酬劳等多方面的收入，收入总量明显增加。农村土地流转促进了土地规模经营效益，出现一大批耕种大户、经营大户，提高土地利用价值，减低了生产成本。农民对“土地银行”的做法普遍持欢迎态度，他们高兴地把这种土地流转方式称为“土地银行”。中宁县农民把收获的粮食存放在粮食加工企业，随用随取，还可以直接兑换现金、化肥、种子等农民急需物品。农民形象地把这种方式叫做“粮食银行”。“粮食银行”减除了农民翻、晒、存、卖粮食的压力、困难和损失，还可以适时售粮，增加收入。粮食加工企业也可以“以农储粮”，有更多粮源，降低购粮成本，增加利润，保证市场供应。
这一时期，结合退耕还林还草工程的实施，还在全区农村推行了草原承包责任制，把草原全部承包给农牧民，将建设与利用有机结合起来，形成了建、管、用和责、权、利相统一的草原牧业管理新机制。草原承包责任制的实施，使农民真正成为“山林的主人”，建设、管理草原的积极性空前提高。到2008年，全区有3000多万亩草原植被得到有效恢复，100多万亩流动或半流动沙丘得到有效固定，草原整体植被覆盖度比禁牧前提高了30%以上，单位面积草产量提高了3倍多。
家庭联产承包责任制是农民群众的伟大创造，是党的农村政策的基石。30年农村改革最大的成果，就是确立了以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制。家庭联产承包责任制的确立和完善，使农业生产关系适应了生产力的发展水平和人民群众的思想觉悟程度，极大地调动了广大农民群众的生产积极性，促进了农村生产力的发展，农业和农村经济社会发展取得辉煌的成就。实践证明，家庭联产承包责任制具有广阔的发展空间和顽强的生命力。全面建设小康社会和建设社会主义新农村，必须坚持和完善家庭联产承包责任制。这是30年农村改革发展的基本经验。
二、在新的更高的历史起点上，稳定和完善家庭联产承包责任制
在新时期，进一步稳定和完善家庭联产承包责任制，最主要的是在稳定土地承包经营权的前提下不断探索土地经营权的合理有序流转，发展农民经济合作组织、提高农民的组织化程度。
（一）在稳定土地承包经营权的前提下不断探索土地经营权的合理有序流转
毫不动摇地坚持和完善农村家庭联产承包责任制，积极探索农村集体经济的有效实现形式，是解决“三农”问题的治本之策。土地制度是农村的基础制度。土地不仅是农民最基本的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。在还没有其他手段可以替代土地作为农民最基本的社会保障时，稳定农民对土地的承包权，是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施。所以，农村改革必须尊重农民的主体地位，切实保护农户的土地承包经营权。同时，还要在依法、自愿、有偿基础上健全土地承包经营权流转机制，坚持土地流转中不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益的原则，创造有利于土地承包经营权流转的政策环境，培育农村土地承包经营权流转市场，引导和鼓励农民有序规范地流转土地，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。要保护农民的合法权益，坚决制止乱占滥用耕地行为，把农民的积极性保护好、调动好、发挥好。
（二）发展农民经济合作组织，提高农民的组织化程度
家庭联产承包责任制是统分结合的双层经营体制，30年农村改革在“分”的方面做得比较到位，农业经营权在农户这个理念普遍确立起来了。但在“统”的方面做得却不够，完善家庭联产承包责任制需要在“统”的方面做大文章。“统”不是回到吃大锅饭、平均主义的老路上去，而是在自愿、互利的基础上发展农业经济合作组织，提高农民的组织化程度。
改革以来，全区农业经济合作组织有了很大发展，但是普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等问题，还不能充分发挥抗击大市场的作用，农户只能从生产领域获得收益，无法获得流通和加工环节的巨大利益。在经济全球化和市场经济的条件下，组织起来，是农民应对市场风险、维护自身利益的必然选择。只有发展农民合作经济组织，以集团购买的方式获得较低价格的农业生产资料和生活资料，以集团供给的方式以较高的价格销售农副产品，以内部购买的方式开展农副产品精加工，使农民在低风险的状态下从事生产经营活动，参与市场的竞争，才能争取和实现自身利益最大化。
发展农民经济合作组织，一要制定对合作社的支持政策和制度，建立有利于农民经济合作组织发展的信贷、财税和登记等制度，进一步减免有关税费，改善金融服务手段与方式；积极争取把农民经济合作组织作为实施农业保险的重要组织载体，逐步开展政策性保险试点。二要加强指导和培训，培训一支高素质的业务辅导员队伍，指导建立健全内部规章制度，实施民主管理，完善自律机制，增强服务功能。