第10章 宁夏农村财政和税费改革
农村财政和税费改革是中共中央、国务院为解决农业、农村、农民问题而采取的一项战略性举措，被称为继土地改革、家庭联产承包责任制之后的又一重大改革。在中共中央、国务院的正确领导和大力支持下，宁夏以经济建设为中心，正确处理财政和税费改革与发展的关系，积极推进农村财政和税费改革，不断建立完善农村财政和税费体制，努力减轻农民负担，促进农业增效、农民增收，农村经济发展取得了显著的成绩。
一、农村财政和税费改革的背景
改革开放以后，以家庭联产承包责任制为主体的农村经济体制已经确立，原有的经济格局被打破，中央开始对国民经济进行有步骤的全面调整，宁夏农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，农产品供给总量平衡，但地区性、结构性和阶段性的相对过剩，农产品卖难，价格走低，对农民收入影响很大。同时，由于体制不合理，乡镇政府除了负担正常的政权建设、社会管理等职能外，还承担着诸多的社会事业建设和经济建设的职能，而由自身费税和上级一般转移支付构成的财力却与之极不匹配，因而不得不通过各种形式“举债过日”，以“寅吃卯粮”的方式维持各种职能的履行。村级集体经济名存实亡，严重影响了农村基础组织作用的发挥。因此，为了进一步保护和解放农村生产力，实现农村经济持续发展和社会稳定，必须对农村财政和税费体制进行逐步的改革，多予少取，切实减轻农民负担，才有利于农民增收，才能不断提高农村生产力，促进国民经济持续快速健康发展。
二、农村财政和税费改革的历程
农村财政和税费改革的目标是调整和规范农村财政收支和税费行为，理顺国家、农村集体和农民个人的分配关系，减少基层政府和干部与广大农民群众之间的矛盾，避免社会不稳定因素。宁夏农村财政和税费改革主要分三个阶段进行。
（一）打破“统收统支”阶段
为了打破“统收统支”高度集中的财政管理体制，逐步扩大地方和企业的财权财力，搞活国民经济，发展社会生产力。1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，在保留对民族自治区特殊照顾的同时，实行“划分收支、分级包干”的办法。按照经济体制改革划分的隶属关系，明确划分中央和地方预算的收支范围。收支包干基数按照上述划分范围，以1979年财政收支预计执行数为基数，适当调整后确定。保留了对民族自治地方财政的某些特殊规定，定额补助由一年一定改为一定五年不变，并且每年递增10%。五年内收入增长部分，全部留给地方。按照这一精神，自治区积极推进农村财政改革，改过去的“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，提高了各级自主理财的积极性，农村的财政状况有所好转。
为加强乡镇财政管理，1984年自治区财政在中卫县进行了乡镇财政建设试点工作，1985年自治区人民政府批转财政厅《关于宁夏回族自治区乡（镇）财政管理实行办法》，明确提出了逐步建立乡镇财政管理体制的要求。具体内容是：乡镇财政管理体制的建立要坚持“统一领导，分级管理”的原则，体现责、权、利相结合，正确处理县、乡之间以及有关部门之间的财政、财务关系；乡镇严格按照国家的统一财政方针、政策、税收法令和财经制度，负责国家预算收支的组织与管理；根据各乡镇的情况，可以实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”“定收定支，收入上缴，超收分成或增长分成，支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定”“定收定支，收支包干，定额上解或定额补助，一定一年”等三种不同形式的财政体制。财政收入有乡村企业和农民联办企业、个体企业缴纳的各项税收，集体和个人缴纳的农业税、牧业税，乡镇范围缴纳的屠宰税、牲畜交易税和罚没收入，预算外资金和行政事业单位管理的预算外收入。财政支出有乡镇行政管理费、农林水牧事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费以及其他支出。年度执行中，超额完成收入任务的，按规定比例分成留解，支出结余，除专项资金按规定结转外，其余各项支出结余全部留用。根据各乡镇的实际情况，设立乡镇财政所，编制2～4人，具体负责农业税和相关税收的组织和管理工作。
这一时期，宁夏从单一的农业税，开始陆续增加了牧业税、特产税、耕地占用税和契税。农业税以耕地面积为基础，农作物产量为依据征收，实行地区差别比例税，全区农业税的征收任务，川区市县占75%，山区占25%。宁夏历来征收牧业税，只是一般通知没有正式法规。为了适应需要，根据中央关于少数民族地区牧业经济工作会议的精神，1980年8月，自治区政府颁发了《宁夏回族自治区牧业税征收暂行办法》，规定凡在本区经营牧业的，均应缴纳牧业税，税率为3%。执行500元为界的起征点，遭受自然灾害，收入较上年减少50%的免征。1983年11月，国务院发出《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，开征特产税。按照中央要求，自治区人民政府于1987年1月颁布《宁夏回族自治区对农林特产收入征收农业税的实施办法》，从此对农林特产收入征税一律以货币计征，改变了以往按常年产量和农业税一起计征实物的做法（南部山区县暂不征收），解决了粮食生产收入和农林特产收入价值不等、税负不平衡的问题。
（二）实行“分级包干、定额补助”阶段
1984年10月，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，把建立社会主义经济体制、促进社会生产力发展作为经济体制改革的内容。根据《中共中央关于经济体制改革的决定》精神，1985年国务院决定对各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这次改革保持了“分灶吃饭”的优点，进一步明确了各级财政的权责，扩大了地方财政管理的权限，可以统筹安排地方支出，实现地方财政收入和中央财政保持同步增长，使宁夏的财政状况进一步改善。此后，中央根据实际情况，对不同地区采取的不同体制形式，1988～1993年，对宁夏实行“定额补助”，对宁夏推进农村财政改革提供了有利条件。为进一步加强乡镇财政管理，自治区于1990年提出了《关于加强乡镇财政管理工作的实施意见》和《关于建立乡镇财政信息联系点的办法》，1993年自治区财政厅印发了《关于进一步加强乡镇财政管理的意见》。随后又相继制定了《宁夏回族自治区乡镇财政管理办法（讨论稿）》，从制度上对乡镇财政的职责、管理体制、收支、预决算制度和机构、人员、财产管理等作出了具体规定。这对规范乡镇财政工作，使乡镇财政管理体制逐步趋于完善，起到了积极地作用。到1990年底，全区有272个乡镇建立了财政所，占乡镇总数的94%。其中实行“收支挂钩”体制的有69个，实行“收支两条线”体制的有157个，实行其他管理体制形式的46个。到1997年底，全区302个乡镇中，已有294个建立了财政所，占乡镇总数的97.4%；全面建立起乡级财政所的市县14个，占全区市县总数的66.7%。乡财队伍逐步发展壮大，基础条件有了明显改善，乡镇财政综合实力明显增强，有力地促进了全区农村经济和各项事业的发展。
税收方面，在原来的基础上，进行相应的调整和补充。1987年4月，国务院颁布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》。财政部于1987年6月印发了《关于耕地占用税具体政策的规定》，要求各省、市、自治区制定本地实施办法并尽快执行。自治区政府于1987年10月制定了《宁夏回族自治区耕地占用税实施办法》，规定凡占用宁夏境内耕地以及人工鱼池、草场、林地等农用土地，用于建房或其他非农业建设的单位和个人，都是耕地占用税的纳税人。耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积和乡镇人均耕地面积计算税额，一次性征收。耕地占用税的税款入库，原规定50%上交中央、50%留给地方。其中，留给地方的，自治区留30%～40%，市县留60%～70%。从1989年起改为上交中央30%，自治区留20%，市县留50%。从1994年起，中央、自治区不再提取，全部留市县使用。
1988年，自治区财政厅对吴忠等市县开垦耕地、种植农作物情况进行了调查，报请自治区政府于1989年2月印发了《关于征收新开垦土地农业税的决定》，对吴忠的扁担沟、黄沙窝，中卫县的南山台，中宁县的古城，灵武县的五里坡、临河、狼皮子梁，同心县的河西等地，种植农作物5年以上的21.6万亩耕地征收农业税。1984年8月，为了扶持牛等大家畜的养殖，自治区人民政府批转了财政厅制定的《宁夏回族自治区牧业税征收暂行办法》，对牛、马、骆驼暂不征税，只对羊只征税，由比例税改为定额税，实行山区6只、川区4只的起征点征税。1989年3月又对以上办法进行了修改，对大家畜仍暂停征税，对羊只按实征税，不定起征点。同年6月，自治区政府印发了《宁夏回族自治区农林特产农业税征收办法》，和第一种办法比较，一是扩大了税目（增加了水产品、果用瓜、原木、竹）；二是提高了税率（水果由6%提高到10%，其中苹果15%）；三是在全区范围内开征（山区县由停征到开征）。通过调整改革，使农村财政和税收管理更加规范，税赋更加合理。
（三）分税制和费改税阶段
1993年12月，中央作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，坚持“存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则，进行分税制改革。按照中央的统一部署，自治区积极推进该项工作，确定区级和市县级收入划分和税收返还，并以此为契机，对市县财政进行清理整顿。
1995年12月，根据分税制的运行情况，自治区政府下发了《自治区人民政府关于调整分税制财政管理体制的通知》，对区级和市县的财政收入进行了调整，加大市县收入的比重。同时，逐步建立自治区对市县的转移支付制度。1997年，开征契税。从2004年11月起，在吴忠、平罗、贺兰、中宁、彭阳5个市县实行“乡财县管乡用”的财政制度改革。5个市县从全面清理乡镇银行账户、预算外资金、票据、财政供养人员及债权债务入手，通过建章立制，严格管理，规范了乡镇收支行为，控制了乡镇财政供养人口和债务的不合理增长，杜绝了乡镇“乱收费、乱花钱、乱举债”现象，增强了对乡镇运转的保障和约束能力。到2004年底，裁减乡镇124个，原有的312个乡镇保留了乡95个、镇93个，裁撤的比例高达40%。撤乡并镇为农村费税改革成功提供了制度上的保障。从2005年9月开始，在全区范围内全面推行“乡财县管”工作。2003年，自治区开始探索对农民补贴资金实行直接发放的试点工作，2004年推行“一卡通”制度，确保了政府直补资金准确、安全、及时的发放到农民手中。宁夏率先在全国建立和推行“一卡通”体制，得到了国家财政部的高度赞扬。2006年6月，自治区人民政府下发《关于切实化解乡镇债务的若干意见》，要求各市县通过“清收债权、变卖资产、降低高息和剥离、核销、结对冲抵债务”等措施化解乡镇债务。2006年7～9月，自治区审计部门抽调干部，按照“统一分类、统一口径、统一报表、统一纪律”的要求，以2005年7月31日前形成的乡镇债务为界点，逐乡（镇）、逐笔进行全面审计。经审计核实，剔除不实债务1.3亿多元，最后确定全区乡镇债务为7.38亿元。2007年初，自治区政府召开全区化解乡镇债务启动大会，对化解乡镇债务进行了具体部署，并与6个部门和各市县签订了目标责任书。2008年6月20日，随着青铜峡、永宁两个市县宣告完成化解乡镇债务，宁夏率先在全国完成了化解乡镇债务目标。
在农村税费改革方面，针对费“硬”税“软”，以费挤税和利用收税，巧立名目，搭车收费等现象，农民负担加重，影响了农村经济社会发展的状况。2000年3月2日，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，要求取消乡统筹费和农村教育集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税，改革村提留征收使用办法。作为全国首批开展农村费税改革试点的省份之一，7月12日，自治区党委、政府发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在中卫、彭阳以县为单位，进行农村税费改革试点。主要从六个方面入手。一是取消乡统筹费和农村教育集资等专门面向农民征收行政事业性收费和政府性基金。二是取消屠宰税。三是取消统一规定的劳动积累工和义务工。以后村内集体公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。四是调整农业税政策。调整农业税税率，将原农业税附加并入新农业税，新的农业税实行地区差别比例税率，最高不超过7%。五是调整农业特产税政策。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；对在农业税计税土地上生产出农业特产品，只征收农业税；对在生产、收购两个环节征收的农业特产税合并在生产环节征收。六是改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取。农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%，具体附加比例由试点县政府核定后报自治区政府确定。
为保证试点工作顺利进行，自治区采取了相应的配套措施：规范农村收费管理，取消涉及农民的各种摊派和达标升级活动；对农村经营服务性收费进行整顿，建立规范的管理制度；对村内兴办的集体生产公益事业筹资筹劳，以乡镇为单位制定专门的管理办法。按照政企分开和精简效能的原则，精简乡镇机构和压缩人员。根据分税制财政体制的要求，明确划分县、乡政府事权和财权，改革和完善县、乡财政管理体制。建立健全农民负担监督机制，取消专门面向农民的各种行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目。制定改革的配套文件，保证试点工作顺利进行。
2002年，宁夏被列为扩大农村税费改革的试点单位。宁夏上下紧紧围绕“减轻、规范、稳定”的原则，在认真总结2001年试点经验的基础上，全面开展试点工作。从试点情况看，基层政府收入减少，农民整体负担减轻。2002年，全区推行税费改革共减轻农民负担24227万元，比改革前同比减少64%。
2003年4月，全国农村税费改革试点工作电视电话会议后，自治区按照《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》精神，对农村税费改革工作提出了进一步的要求。一是加强农业税收工作的基础建设，实行“一税一票，一户一票”，并当场开票，提高工作透明度。二是认真清理各类涉农收费项目。经过上下共同清理，属各县（市、区）自行制定的项目，各县（市、区）已明确宣布取消；属自治区政府和自治区财政、物价部门批准的项目，自治区发文取消了88项收费，并向社会公布。三是建立农民负担监督机制。在清理的基础上，自治区明确规定，今后地方和部门无权设立涉及农民负担的行政事业性收费、政府性基金和集资项目，取消涉及农民负担的各种摊派和达标升级活动，取消各种不利于控制与减轻农民负担的干部考核制度和考核指标，对涉及农民的收费要公布项目和收费标准，接受农民和社会监督。四是按照“精简、统一、效能”的原则和社会主义市场经济要求，切实转变乡镇政府职能，精简财政供养人员，乡级人员普遍减少20%以上；采取村组干部交叉任职、兼职的方式，压缩村组干部，节约经费支出。
2005年6月，自治区党委常委会议传达学习全国农村税费改革试点工作会议及中央领导的讲话精神，就进一步推进宁夏以税费改革为主要内容的农村综合改革工作进行部署，要继续采取“多予、少取、放活”的方针，减轻农民负担，千方百计加快农村经济发展。7月29日，自治区党委、政府召开全区深化农村税费改革试点工作电视电话会议，确定在中卫县进行试点，改革的重点转向以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合配套改革。9月5日，自治区政府发出《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》，按照不断深化、综合配套、巩固完善、探索创新、有所突破的思路，认真落实免征农业税政策，努力解决突出的矛盾和问题，逐步推进农村综合改革试点，进一步探索建立防止农民负担反弹的长效机制，确保深化农村税费改革试点工作健康有序进行。
（四）取消农业税和对农民直补阶段
2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中提出，5年内取消农业税。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》。2005年，宁夏提前一年在全国取消了农业税，全面免征农业税及附加税，减少农民负担10500万元，农村从此进入了没有“皇粮国税”的时代。在取消农业税、减轻农民负担的同时，自治区不断加大对农民的直接补贴。据统计，2004～2008年，宁夏通过“一卡通”共向农民发放粮食直补资金、良种补贴资金、化肥补贴、农资综合直补贴、退耕还林还草补贴、农村各种救助、少生快富工程补贴、设施农业补贴、水库移民生活补贴、村干部工资补贴和农机具补贴等各种补贴资金39.5亿元。取消农业税并对农民实行直接补贴，是中央和自治区对农村“多予少取”和“工业反哺农业”政策的具体体现，不仅减少了农民的负担，增加了农民的收入，而且体现了税收中的“公平”原则，保障了农民的公民权利。同时标志着宁夏已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走现代农业道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
三、农村财政和税费改革取得的成效
宁夏农村财政和税费改革经过努力，全区农村财政和税费改革取得了明显的成效。
一是明确了各级的权责，调动了基层自主理财的积极性。通过财政和税费改革，增大了市县的财政自主权，提高了基层政府发展经济、开辟税源、增加收入的积极性，促进了财政收入的快速增长。同时，规范了农村财政管理，将村干部报酬和村级组织公用经费纳入县级财政预算，既规范了村级财务，杜绝了乱收费现象，又保障了村级组织工作的正常开展。
二是真正减轻了农民负担，加大了财政支农力度。通过推进财政和税费改革，切实减轻了农民的负担，以2002年为例，农业各税及附加和村内生产公益事业筹资10704万元，农民人均负担64.20元，每亩均减少24元，减负69.90%。同时，通过财政和税费改革，自治区积极调整财政支出结构，加大了对农业基础建设、农业科技推广应用、农业社会化服务体系、南部山区扶贫开发、农业产业化建设项目等投入力度，并逐步加大对农民的直接补贴，仅此一项就达到了将近40亿元，加快了农民群众的致富步伐。
三是初步规范了农民与国家、集体之间的分配关系。实行农村税费改革后，取消了乡筹资和专门面向农民的集资、摊派等收费，改革了村提留收取办法，明确了农民应尽的义务，规范了涉农收费行为。初步理顺了国家、集体和农民三者之间的分配关系，有效遏制了农村“三乱”。同时，规范了农业税收征管，农民凭纳税通知书依法纳税，提高了透明度，增强了农民依法纳税的意识。
四是推动了农村经济发展。像宁夏这样发展相对滞后的民族自治地区，财政自给能力非常弱，当前财政自给率也只有四分之一，基本上要靠中央的财政转移支付，通过实施农村财政和税费改革，中央进一步加大了对宁夏农村的支持力度，推动了农村经济的发展。
五是促进了基层组织职能和干部工作作风的转变，改善了农村干群关系。改革前，农村税费征收环节多、工作量大，乡村干部“一年四季忙，只为收钱粮”，工作难度较大。改革后，集中服务，程序简化，工作量大大减少，把乡村干部从大量的琐碎事务中解脱出来，使他们有精力和时间去发展农村经济、为农民提供服务，从而促进了干部作风的转变，减少了干群矛盾，干群关系得到了改善。同时，进一步使基层组织将工作重点逐步转移到发展经济上，推动了乡镇政府职能的转变。