第四章 公共政策

本章学前指导

重点内容介绍

本章详细描述了公共政策相关的多个考点，引出了公共政策的完整结构框架，讲述了包括公共政策的含义与功能、公共政策类型、公共政策主客体、公共政策的执行等各方面内容，涉及公共政策从制定到执行再到终止的整个过程。

应试技巧指导

本章要求考生们能够系统地学习并掌握各项知识点内容，备考过程中切忌断章取义、囫囵吞枣。考生可在通读全章内容后为各项知识点排序，找到一个最适合自己记忆、理解的学习思路，并按照计划有步骤地实施。

第一节 公共政策的含义和功能

一 公共政策的含义

目前，对公共政策的含义尚无一项统一的共识，综合国内外学者的观点，对于公共政策可以从以下方面去理解：

1.公共政策主体。公共政策体现了主体的意志，具有法定的权威性，因而公共政策有它特定的主体，如政党、政府、公众、利益集团、新闻媒体等，不同的公共政策主体在公共政策过程的不同阶段，其权力和作用是不同的。

2.公共政策过程。公共政策是一个包括制定、执行、评估、终结等环节的完整过程。这一过程的任何一个环节对于最终达到公共政策的目标都是十分重要的。同时，这一过程又是具有阶段性的。

3.公共政策的表现形式。公共政策可以有多种表现形式，如法律法规、大型计划、政府决议、政治领导人的讲话等。

4.公共政策的目标取向。公共政策总是为了解决某一社会问题、实现一定的目标才制定的，它具有明确的目的性。

综上分析，可以对公共政策作一个简单的定义：公共政策是政府及其他非政府的公共机构制定和实施的，旨在对社会公共领域中的公共事务实行有效管理，以达到某一特定目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。

二 公共政策的功能

一般来说，公共政策具有制约、导向、管理和象征四个基本功能。

1.制约功能：在形式上表现为对特定对象行为的制约。在内容上表现为一些具体公共政策如政治政策、经济政策、文化政策的制约。

公共政策的制约功能通常通过两种方式加以实现：一是通过具体的规定使公共政策对象不能、不愿、不敢超出公共政策所包含的行为规范。二是规定在公共政策对象违反了这些行为规范时所受到的相应的惩罚。

2.导向功能：具有不同利益要求的群体和个人，为了达到自身利益，会把他们的利益诉求表现为他们外在的行为，从而对社会的秩序和发展产生影响。而社会秩序是否稳定、社会发展的速度和方向如何，反过来又会影响不同利益群体和个人的行为。

公共政策的导向功能在内容上表现为以下两点：一是规定目标，确定方向。二是用所确立的目标和方向来教育群众、统一人们的思想。

3.管理功能：公共政策的管理功能主要体现在计划、控制、协调三个方面。计划，就是政府通过公共政策，对整个国家的活动进行规划和部署，保证国家活动有目的、有秩序的进行；控制，就是通过国家力量，使人们遵从社会规范，以维持社会秩序的过程；协调，就是国家的管理活动，是一个复杂的系统过程，其中有许多利益关系需要协调，以保证社会生活的和谐进行。

4.象征功能：制定公共政策的目的在于改变社会的状况，使社会能协调、平衡的发展，即产生实质性的效果。但有一类公共政策并没有这种实质性后果，它仅仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。制定者没有为此项公共政策提供必要的资金、资源和其他条件，它的存在仅具有符号意义，即只有象征的功能。公共政策的象征功能所达到的效果是影响力及公众态度的改变。

第二节 公共政策的类型

一 公共政策的层次类型

按照公共政策问题涵盖的内容、公共政策制定主体的层级、公共政策发挥其作用的空间范围，把公共政策分为元政策、基本政策和具体政策。

1.元政策（又称政策的政策）：是关于公共政策的政策，它是相对于具体的公共政策而言的。在现代民主社会中，任何具体的公共政策的制定、执行和评估都必须遵循一定的原则和程序，这些原则和程序在多数国家都是以政策或法律的形式固定下来的，因而这也成为一种公共政策，一些学者就把这种公共政策叫做元政策。

2.基本政策：是连接元政策和具体政策的中介。一方面，它是元政策的具体化，是元政策所规定的基本原则、程序和方法在公共政策实践中的体现。另一方面，作为一个国家在一段相当长的时期内所必须遵循的宏观的政策原则，它又是制定和实施各种具体政策的依据。

一般来说，基本政策是执政党或中央政府制定的，从总体上规定一个国家在一个比较长的时间内所要达到的目标和基本任务。我国习惯上所称的“基本路线”、“战略”、“方针”、“基本国策”等，都是基本政策的表现形式。

3.具体政策：是指在具体的社会活动领域中发挥作用的、能够为人们的行为提供具体规范的政策。它是为了解决社会某个领域中的具体问题，由政策主体制定出来的政策，具有具体的行动目标、准则、任务，能够通过实施产生具体效果，公众也可以根据其规定去规范自身的行为。

二 公共政策的领域类型

政府管理和调节社会生活的公共政策，从领域上看，可以划分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策、文教政策等。

1.政治政策：是指在政治生活中由国家或特定政党规定的涉及政权的相关准则、规范、法律等，是国家、政党调节、处理人们的政治生活、政治关系的规范和准则。一般说来，政治政策包括政党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、外交政策等。

2.经济政策：是指一个国家在经济领域规定的公共政策。经济政策是调整人们的经济关系、经济活动的规范和准则。从宏观上看，经济政策是一个很大的政策体系，大体可分为农业政策、工业政策、商业政策、财税政策、货币政策、外汇政策等。

3.社会政策：是国家公共政策的重要组成部分，是专门解决社会问题，改善人民生活，增进社会利益，谋求社会平衡发展的基本原则和规范。一般而言，社会政策包括人口政策、劳动工资政策、救济政策、社会安全政策以及社会组织的管理政策等内容。

4.科技政策：是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术的发展，充分发挥科技工作者、科学技术对社会经济发展的推动作用而制定的基本准则和规范。

5.文教政策（包括文化、教育、出版、体育、卫生等）：是国家对自身的文教事业的建设、发展所制定的指导原则。

另外，公共政策还可以有以下几种分类方法：

从政策制定主体的角度，可以将公共政策划分为党的政策、政府政策和政治团体政策。

从公共政策效力所作用的地域范围角度，可以将公共政策划分为全局性政策和局部性政策。

从公共政策所起作用的角度，可以将公共政策划分为鼓励性公共政策和限制性公共政策；改造型公共政策和调整型公共政策；创新型公共政策与重申型公共政策；原生型公共政策和派生型公共政策。

第三节 公共政策的主体和客体

一 公共政策的主体

由于每个主体有自己不同的利益，它们在公共政策过程中所起的作用也不一样，因此公共政策的主体系统是一个多元的、非常复杂的系统。

（一）政府系统

政府系统是公共政策主体系统的核心，包括立法机关、行政机关、司法机关等三大要素。

1.立法机关（又称权力机构）。是公共政策制定和监控的主要机构，在西方国家，立法机关是国会或者议会，其组成人员大都由公众选举产生。我国实行的是中国共产党领导下的议行合一的政治体制，公共政策过程中，我国的立法机关拥有更多的决定权。在我国，立法机构或权力机构是全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会。全国人民代表大会是我国的最高权力机关，是我国公共政策制定及立法的主要机关，也是公共政策执行和监控的制约机构。它享有最高的立法权、最高的任免权、最高的决策权和最高的监督权。

2.行政机关。是掌握国家行政权力，运用公共政策对国家公共事务进行管理的机构，是立法机构所确立的国家意志的执行者。在西方国家，特别是在美国，行政机构的效能从根本上说取决于行政领导。在我国，政府就相当于西方国家的行政机关。它是公共政策主体系统中的一个重要构成因素。我国宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，而地方各级人民政府是各地各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人民代表大会及其常务委员会所授予的其他方面的权力。

3.司法机关。作为国家或政府系统的组成部分，也是政策主体系统重要的构成要素之一。它在公共政策过程中所起的作用远远超过了这一点。由于法律总是滞后于现实生活的变化和发展，司法机关拥有法令解释权就能够对社会生活的变化迅速作出回应，从而对公共政策的性质和内容产生很大影响。

（二）政党

政党在一个国家的公共政策主体系统中居于主导地位。

在实行两党制或多党制的西方国家中，政党要想把自己的意志转变为国家或政府的公共政策，首先必须掌握权力，而这是靠赢得议会或总统选举来实现的。

我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，与西方国家的两党制或多党制有着本质上的差异。中国共产党是唯一的执政党，是全国人民的领导核心，它在公共政策的制定、执行和评估活动中都起着主导作用。政协以及各民主党派不仅直接参与国家重大政策的讨论与决定，而且大量地进行调查研究，提出政策建议，进行政策监督和评价，充分发挥参政议政的功能。

（三）利益集团（在西方国家又称压力集团、院外集团）

利益集团是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织。

利益集团是非官方政策主体的最重要的构成要素之一，它在公共政策过程中起着重要作用。在我国，改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立和日益完善，社会也出现了多元化的格局，各种利益集团也正在不断形成和发展，成为重要的社会力量，并逐渐对我国的公共政策过程产生日益重要的影响。

（四）新闻媒体（又称大众媒体）

新闻媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体。由于信息在公共政策过程中有着重大作用，掌握和传播信息的新闻媒体在公共政策活动中影响很大，以至于西方国家的许多人将新闻媒体称作是与立法权、行政权和司法权并列的“第四种权力”。

（五）公民（又称选民）

这一主体没有明确的组织，力量相对分散，但其构成了公共政策主体系统中一个重要的组成部分，也是一种最广泛的非官方政策主体。在现代民主社会中，公民通过各种途径参与到国家的政治生活当中，以各种方式影响或制约着政府的公共政策的制定和执行。公民不仅是公共政策主体系统的构成因素，同时也是公共政策发生作用的对象即政策客体。随着民主政治的进一步发展，公民在公共政策中发挥的作用将会越来越大。

随着社会的进一步发展，我国的社会自治组织和中介组织迅速产生和发展壮大起来，在反映公众的需求方面发挥着越来越大的作用。

二 公共政策的客体

公共政策的客体是指公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要解决的社会问题和所要对其产生作用和影响的社会成员，即事和人两个方面。

1.事——问题：公共政策所要处理的问题首先是社会问题、公共问题或政策问题。

2.人——目标群体：从公共政策作用的对象看，人构成了公共政策的另一客体。社会上受到特定的公共政策规范制约，其利益受到公共政策影响的社会成员被称为公共政策的目标群体。公共政策议案的最终选择是多种利益主体相互争斗与妥协的结果。此时，公共政策方案的选择往往不能实现国家、集体和个人三者利益之间，整体利益与局部利益之间，长远利益与现实利益之间有效的协调，而是偏向于力量比较强大的利益群体（即目标群体）。

第四节 公共政策的制定

一 公共政策问题的分析

公共政策问题，是指那些已经被社会上多数人觉察到的与既定的价值、规范或利益发生冲突的、属于政府管辖范围内的、政府正准备采取行动试图去加以解决的社会公共问题。它具有相关性、主观性、历史性、动态性的特征。

公共政策问题的分析，是指公共政策的研究人员及决策者对公共政策问题的内容、性质、原因所进行的研究。公共政策研究人员通过思考，勾画出问题的边界，建立事实根据，罗列出需要解决的目标，并借助类比分析法、假设分析法、原因分析法、系统分析法等多种分析方法来解决包括公共政策问题的阶段分析、公共政策问题的发生领域以及公共政策问题的范围等各种公共政策中存在的现实问题。

二 公共政策议程

公共政策议程，指公共政策制定者将公共政策问题提上议事日程，纳入决策领域的过程。

公共政策议程是公共政策过程的关键步骤。社会问题要引起决策者的注意，从而进入公共政策议程，必须要通过一定的途径或媒介。其主要媒介有以下几种：政治领导人、研究人员、专家学者、行政人员、政治组织、代议制、利益集团、大众传播媒介、人民群众、危机或突发事件。当社会公共问题进入政策议程以后，就转化为公共政策问题。

一般而言，政府议程包括：界定问题的议程，即通过各种方式和途径准确地确定公共政策问题；规划议程，即通过定性或定量的方法对需要解决的问题进行排序，确定需要优先解决的政策项目；议价议程，即各种政治力量以及政策的制定者根据各自不同的利益与价值标准，对问题是否被列入政策议程讨价还价；循环议程，即正式进入政府议程的社会问题需要不断接受科学的评估和利益修正。这些议程有时会反复进行。

三 方案规划

方案规划，是指对问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。从程序上看，方案规划包括问题界定、目标确立、方案设计、方案评估和方案抉择五个环节。

（一）问题界定

公共政策问题的界定包括两个方面：第一，公共政策问题的症结分析。第二，公共政策问题的原因分析。

（二）目标确立

公共政策目标是指公共政策制定者希望通过公共政策实施所达到的效果。它是公共政策制定的指导方针，规定了政策方案的方向，为判断方案的优劣提供了正确标准，是政策方案的设计和择优的基础；它还是未来检验政策执行效果的基本尺度。公共政策目标的确立应具有针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。

（三）方案设计

公共政策制定作为一种决策过程，是对各种解决问题的、包括目标、途径和方法的综合方案的选择过程。公共政策方案设计的目的，就在于提供各种可供选择的以实现公共政策目标的备选方案。方案设计是方案规划的中心环节，方案设计是否科学可行，直接影响到公共政策的实施及其后果。方案设计一般包括轮廓勾画和细节设计这两个步骤。

1.轮廓勾画。轮廓勾画是指从不同角度、不同途径提出多种多样的方案设想。这是方案设计的第一步，也是关键的一步。

2.细节设计。细节设计就是对轮廓勾画所产生的诸多备选方案进行筛选，淘汰那些明显不可行的设想，对一些较为可行的方案作进一步的精心设计。细节设计是对公共政策方案的具体化。

（四）方案评估

一般认为，对公共政策方案进行事前评估应包括以下内容：第一，价值评估，即评估方案的价值取向。第二，可行性评估。第三，效益评估。

（五）方案抉择

在对各备选方案进行后果预测以后，要对各方案进行评选，以挑选出或综合出一个最佳方案或满意方案，这就是方案抉择，它是公共政策制定的关键阶段。公共政策方案抉择的依据在于元政策的要求和价值标准。

四 公共政策合法化

公共政策合法化，是指在对公共政策方案作出抉择之后，使之成为真正具有权威性的公共政策并得到有效的执行。

（一）行政机关的公共政策合法化过程

行政机关的公共政策合法化过程取决于行政领导体制。在不同的行政决策体制下，公共政策合法化程序也会有所不同。从行政决策权的角度来划分，可以把行政领导体制分为首长制和委员会制。

1.首长制。实行行政首长制的行政机关，行政首长具有法定的最高决策权。他对行政决策负全部责任。我国的行政机关领导体制采用的是首长负责制。在这种领导体制下，法定最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议权而没有决定权。

2.委员会制。委员会制的最高决策权由委员会各个成员共同执掌，各成员的决策权力是平等的，在决策时一般采取“多数决定”的原则。

（二）立法机关或权力机关的公共政策合法化过程

不同级别的权力机关在公共政策合法化的程序上并不完全相同，但大致说来基本上有这样一些程序：提出方案、审议议案、表决和通过议案、公布公共政策。

所谓公共政策法律化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的公共政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，又称公共政策立法。其程序也就是立法程序，其主体也就是有权制定这些法律的国家机关。

五 公共政策的组织及其类型

（一）公共政策的组织

公共政策的组织是指在政策过程中设置的为实现规定的目标而建立的，具有稳定的结构形式和规章制度的机构。正式的政策组织对组织成员的职责、权利、义务及成员间关系一般都有明确规定，同时，正式的政策组织都要制定规范的活动规则与制度，并以文字的形式确定下来。

（二）政策组织的类型

1.科层制公共政策组织

公共政策的科层组织包括直线组织与幕僚机构。上下级之间是直线式联系；参谋与幕僚机构只对每一层级的掌握决策权的成员提供咨询，而不对下个层级的机构发布命令。

科层制政策组织特点是：统一命令；分科分层；直线幕僚。

2.方案式公共政策组织

这种政策组织适合于进行各种复杂的决策。在政策规划的决策层实行集体领导或群体决策，决策时采取集体负责制。群体决策时采取委员会式的决策体制。

公共政策的方案组织从组织上实行轮流制的集体领导，从技术上来说则实行德尔斐法，即身份公开、匿名表态、间接沟通、控制反馈。这种方案组织在知识经济时代更多的是一种观点汇聚、同步创新的“知识实践社团”。

3.矩阵式公共政策组织

公共政策矩阵组织是科层组织与方案组织相互结合的一种公共政策组织方式。当在科层组织之下成立若干横线组织，或在科层组织之内成立横线组织时，就产生出公共政策矩阵组织。

公共政策矩阵组织的特点是：在矩阵组织中，被调往方案组织中工作的人员，仍然隶属于科层组织内原有的单位，临时决策任务完成后方案组织即结束；公共政策的矩阵组织是依据任务形成的人员与结构的团队，具有科际整合的特点，具有较大的弹性。

第五节 公共政策的执行

一 公共政策执行的含义

公共政策执行是在公共政策制定完成以后，将公共政策议案所规定的内容变为现实的过程，是为实现公共政策目标而重新调整行为模式的动态过程。

二 公共政策执行的原则

1.忠实执行的原则。所谓忠实执行，是指在执行公共政策时，必须坚持既定的政策方案，严格地执行公共政策的规定及其要求，使其始终按照政策方案所确定的精神进行。

2.实事求是的原则。

3.注重时效的原则。

4.强制执行与说服宣传相结合的原则。

三 公共政策执行在公共政策过程中的地位与作用

1.公共政策执行是实现公共政策目标的根本途径。

2.公共政策执行是检验和修正公共政策的依据。

3.公共政策执行是公共政策过程的中介性环节。

四 公共政策执行的过程

公共政策的执行过程，一般要经过以下几个环节：

1.公共政策宣传。这是公共政策执行过程的起始环节。进行公共政策宣传，目的在于消除执行中的阻力，以利于尽快达到公共政策目标。

2.制定执行计划。这一环节大致包括四个方面的内容，即分解公共政策目标、调配组织力量、拟订具体的计划步骤、准备防范措施。

3.组织准备。这是公共政策具体贯彻落实的保障机制，也是公共政策执行的关键环节。组织准备一般包括四方面的内容，即确定公共政策执行机构、选人用人、物质准备、制定必要的管理制度。

4.公共政策实验。公共政策实验一定要按照科学方法来进行，其步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。

5.全面实施。这是公共政策实施过程中操作性、秩序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。

6.协调与监控。协调，是指调整协同公共政策执行的各种要素，使它们之间相互配合，从而高效率地实现政策目标。监控是指公共政策执行过程中，执行机构和执行人员根据计划标准衡量计划完成情况，纠正执行中的偏差，以确保计划执行和目标实现的一种活动过程。

五 公共政策执行的手段

公共政策执行活动的复杂性决定了公共政策执行手段的多样性，现阶段主要采取以下几种手段措施：

1.行政手段。是指依靠行政组织的权威，按照行政系统、行政层次和行政区划，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，来实施公共政策的方法。行政手段有权威性、强制性、对象的有限性和时效性等特点。

2.法律手段。是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整公共政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是执行活动得以进行的根本保障。法律手段使用的范围比较广泛，尤其适用于解决那些共性的问题。

3.经济手段。是指根据经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节公共政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进公共政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响公共政策执行者和公共政策对象的活动。

4.思想诱导手段。是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使公共政策执行者和公共政策对象自觉自愿地去贯彻执行公共政策，而不从事与公共政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有制造舆论、协商对话、奖功罚过。

六 环境因素对公共政策的影响

公共政策与其环境超系统之间是相互制约、相互影响的关系。一方面，环境超系统是政策系统形成和运行的条件和背景，另一方面，公共政策系统的运行又会改变环境超系统的状态。环境超系统对公共政策系统的影响是通过环境中的不同因素和方面对相应政策的制约和作用体现出来的。

1.经济环境因素对公共政策的影响

第一，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。

第二，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。

第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。

2.政治环境因素对公共政策的影响

第一，政治环境因素决定着公共政策的政治性质。

第二，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。

第三，政治环境因素决定着公共政策的合法化程度。

3.社会文化环境因素对公共政策的影响

第一，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。

第二，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。

4.全球和国际环境因素对公共政策的影响

第一，全球和国际环境因素影响着公共政策的价值选择。

第二，全球和国际环境因素影响着公共政策的目标选择。

第三，全球和国际环境因素影响着公共政策的途径选择。

第六节 公共政策的评估

一 公共政策评估的含义

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对公共政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得相关的信息，作为决定政策变化、改进和制定新政策的依据。

公共政策评估中公共政策效果的概念，应当包括以下几个方面的内容：公共政策预定目标的完成程度，公共政策的非预期影响，与政府行为相关的各种环境的变化，投入公共政策的直接成本和间接成本。公共政策评估，就是要对以上这些方面进行系统的分析与研究。

二 公共政策评估的类型

从不同的角度，按照不同的标准，可以将公共政策评估划分为不同的种类：

1.以评估组织的活动形式为标准，可以将公共政策评估分为正式评估和非正式评估。

2.以评估机构的地位为标准，可以将公共政策评估分为内部评估和外部评估。

3.以评估在公共政策过程中的阶段为标准，可以将公共政策评估分为事前评估、执行评估和事后评估。

三 公共政策评估的意义

公共政策评估对于改进公共政策制定系统，克服运行过程中的障碍，提高公共政策的效率都具有十分重要的作用。具体来说，其意义主要表现在以下几个方面：

1.公共政策评估是决定公共政策执行走向的依据。

2.公共政策评估是重新确定公共政策目标、制定新的公共政策的必要前提。

3.公共政策评估是合理配置公共政策资源的基础。

4.公共政策评估是实现决策科学化、民主化的必由之路。

四 公共政策评估的标准

1.公共政策评估的概念

政策评估实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，即评估标准。它是政策评估者在政策评估过程中据以对政策方案和政策效果进行优劣判断的准则。

2.公共政策评估的标准

建立评估标准是一项复杂而细致的工作，选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目的和评估者，而且与评估的技术和方法密切相关。陈庆云在《公共政策分析》中把评估标准归纳为八个方面：投入工作量、绩效、效率、充分性、公平性、适当性、执行力、社会发展总目标。本书综合各个学者的观点，归纳出政策评估的五个标准，即：生产力标准、效益标准、效率标准、公平标准、政策回应等。其中，政策回应度是指政策实施后对特定团体需求的满足程度。

五 公共政策评估的步骤

公共政策评估一般都要经历评估的组织准备、实施评估以及总结这样三个相互关联的阶段。

1.组织准备，这一阶段的主要任务包括确定评估对象、制订评估方案、挑选和培训评估人员。

2.实施评估，这一阶段主要任务包括利用各种调查手段广泛收集公共政策信息、综合分析公共政策信息、综合运用相应的评估方法具体进行评估。

3.总结，这一阶段包括两方面内容，即撰写评估报告和总结。

六 公共政策评估的方法

人们可以根据不同的政策方案选取不同的评估方法，主要有以下几种：

1.比较分析法。目前学术界比较公认的具体比较方法主要有以下四种设计：简单“前—后”比较分析；“投射—实施后”比较分析；“有—无”公共政策比较分析；“控制对象—实验对象”比较分析。

2.整体评价法。指从社会整体标准入手，去评价公共政策的价值，主要以公平标准为主，重视的是全社会对公共政策的回应。

3.成本效益分析法。成本效益分析法是对政策运行成本与政策实施结果加以对比的分析方法。运用这一方法必须了解政策运行成本、评估原则。政策运行成本为下列分成本的总和：从提出政策问题到政策公布所投入的经费与实物的政策制定费用；政策各个环节间、新旧政策间衔接的费用；政策各环节间、各项政策间由于缺乏配合产生的摩擦费用；在执行中成立专门机构、配备专门人员、对政策进行宣传、实施监控、执行中评估所需费用；为对付政策目标群体追求自身利益的“对策”行为而加大的政策投入费用等。

政策效益可采用下列公式计算：

E1=I∶Z或E2=I-Z

其中：E为政策效益；

I为政策结果；

Z为政策投入；

E的值越大，政策效益越高。

七 公共政策评估面临的困难

公共政策评估过程中，主要会遇到以下四点困难：

1.政策目标的不确定性。由于政策问题的复杂性和高度政治性以及一些政策制定者的主观因素，使政策目标常常难以明确。另外，政策的多样性也会给明确政策目标造成困难。目标不明确，评估标准也就无从界定。

2.政策效果的多样性。政策效果有预期和非预期的、直接的和间接的、正面和负面的，等等。不同效果难以用同一标准来测量，这就给效果评估带来很大的障碍。

3.法规制度的限制使评估无法根据需要制定评估标准。

4.评估标准本身力求数量化、具体化，但很多政策效果往往是认识、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评估是非常不易量化和设定评估标准的。

第七节 公共政策的终结

一 公共政策终结的含义

公共政策终结是公共政策决策者通过对公共政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的公共政策的一种行为。它是公共政策过程中一个不可或缺的环节。它不是消极行为，而是积极的政策变迁。通过终结，公共政策获得了更新和发展。

二 公共政策终结的原因

总的来说，导致公共政策终结的原因大致有三种：

1.公共政策使命的结束。

2.失误公共政策的废止。

3.稳定的长效公共政策转化为法律。

三 公共政策终结的作用

公共政策终结的作用主要体现在以下四个方面：

1.有利于节省公共政策资源。

2.有利于提高公共政策绩效。

3.有利于促进政策的更新。

4.有利于促进公共政策优化。

四 公共政策终结的内容

公共政策终结主要包括以下四方面内容：

1.功能的终结，即终止由执行所带来的某些服务。

2.组织的终结，即伴随着公共政策终结而进行的机构缩减或撤销。有些机构是专门为某项公共政策而设立的，随着公共政策的终止，机构也随之撤销。

3.公共政策本身的终结，即承担公共政策活动的机构依然存在，而公共政策所担负的功能则由其他的公共政策来承担。

4.计划的终结，即执行公共政策的措施和手段的终结。

五 公共政策终结的形式

针对公共政策终结内容的不同，可以将公共政策终结的形式分为五种，即公共政策替代、公共政策合并、公共政策分解、公共政策缩减、公共政策废止。

六 公共政策终结的障碍

公共政策终结的障碍主要体现在以下几个方面：

1.心理上的抵触。对公共政策终结存在抵触心理的主要有三种人：一是公共政策受益者，二是公共政策制定者，三是公共政策执行者。这三类人的心态，往往成为公共政策终结的首要障碍。导致他们产生抵触心理的，首先是利益因素，其次是习惯与认识。

2.机构的持续性。公共政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有自我膨胀的本性，总是会为自身的存在寻找理由，这就给公共政策的终结带来很大的困难。

3.行政机关的联盟。由于执行某项公共政策而获得利益的一些行政机关，为了维护自身的既得利益，往往会在公共政策面临终结时结成联盟，共同反对公共政策终结。

4.利益集团的影响。

5.法律上的障碍。

6.公共舆论的压力。

7.公共政策终结的代价。

七 公共政策终结的策略

为了将公共政策终结造成的损失降到最低，出现了完成公共政策终结的策略：

1.重视说服工作，消除抵触情绪。

2.公开评估结果，争取支持力量。

3.废旧立新并举，缓和终结压力。

4.有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给公共政策终结造成的影响。

5.正确处理公共政策终结与政策稳定、政策发展的关系。